在位于江西省南昌市的南昌大學國家硅基LED工程技術(shù)研究中心，技術(shù)人員對芯片進行電性測試（4月3日攝）。 新華社記者 萬象 攝

為應對國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境的復雜變化，中國將產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安全上升到國家戰(zhàn)略層面。在“發(fā)展和安全并舉”這一新命題下，中國的產(chǎn)業(yè)政策重心發(fā)生變化。 “發(fā)展”的政策導向是高質(zhì)量而非高速度，“安全”的政策重點則在于提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的韌性和安全水平?！安⑴e”意味著在政策目標中“產(chǎn)業(yè)安全”被提升到與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同樣重要的地位，中國的產(chǎn)業(yè)政策需在確保產(chǎn)業(yè)安全穩(wěn)定的前提下促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

在全球產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略安全布局重塑的背景下，中國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型不僅需要著眼于產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性與安全的短期應對，更需要維護產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的長期戰(zhàn)略利益不受威脅。當下，中國經(jīng)濟步入高質(zhì)量發(fā)展階段，從發(fā)展角度來看，產(chǎn)業(yè)政策的導向是高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標也從追求“高速增長”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā) 展”，產(chǎn)業(yè)政策邏輯從數(shù)量轉(zhuǎn)變到質(zhì)量。

當前全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈頻繁遭遇“卡鏈”“斷鏈”等沖擊風險，原本按照要素稟賦優(yōu)勢參與國際分工的模式面臨挑戰(zhàn)。在以貿(mào)易保護和制造業(yè)回流為特征的逆全球化趨勢下，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全風險的強化促進了全球產(chǎn)業(yè)分工邏輯由效率主導向安全主導的轉(zhuǎn)變。 

產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略目標演變的三條主線

第一，從以“市場換技術(shù)”轉(zhuǎn)向以自主創(chuàng)新推進科技自立自強。

改革開放初期，國內(nèi)資本、技術(shù)和人才匱乏以及外匯支付能力不足而導致技術(shù)引進項目系統(tǒng)性缺乏，中國選擇通過引進跨國公司與本土企業(yè)合資經(jīng)營的方式來獲得國外先進技術(shù)，以應對當時國內(nèi)工業(yè)發(fā)展的困境。

在此背景下，決策者們提出了以“市場換技術(shù)”的思路。然而，在政策實踐過程中，中國本土企業(yè)原本期望的借助與跨國公司合資合作，實現(xiàn)在本土技術(shù)能力上快速成長的目標卻沒有根本達成。究其原因，可以歸結(jié)為當時的產(chǎn)業(yè)政策對于國內(nèi)企業(yè)引進先進技術(shù)和生產(chǎn)線的方案采取了較多的市場管制，沒有形成有效的競爭機制。

伴隨著這種局面的出現(xiàn)，國內(nèi)曾掀起一場“市場換技術(shù)”與“自主創(chuàng)新”的政策大辯論，在此背景下，中國的戰(zhàn)略目標也從2005 年開始向“自主創(chuàng)新”政策范式轉(zhuǎn)型。2016年以后，中國的科技發(fā)展戰(zhàn)略從跟隨式趕超逐漸轉(zhuǎn)向科技自立自強，從引進消化吸收國外先進技術(shù)再創(chuàng)新轉(zhuǎn)向自主進行原始性創(chuàng)新、顛覆性創(chuàng)新。 

第二，從“進口替代”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向“關鍵核心技術(shù)國產(chǎn)替代”。

傳統(tǒng)意義上的進口替代戰(zhàn)略指的是，用本國生產(chǎn)的工業(yè)制成品替代從國外進口的工業(yè)制成品，其本質(zhì)是通過對民族幼稚工業(yè)的扶持和保護，推動本國工業(yè)化的一種經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。但是隨著全球化背景下國際經(jīng)濟新秩序的建立，以進口限制、出口鼓勵為特征的進口替代內(nèi)向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，已經(jīng)無法適應全球產(chǎn)業(yè)分工與創(chuàng)新體系的發(fā)展趨勢，逐漸為“兩頭在外、大進大出”的外向型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略所替代。

近年來，為了防范和化解產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈“堵鏈”“卡鏈”“斷鏈”“掉鏈”風險，“關鍵核心技術(shù)國產(chǎn)替代”成為保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈韌性和安全水平的根本之策。

在實現(xiàn)目標上，關鍵核心技術(shù)國產(chǎn)替代是指通過自主創(chuàng)新等方式實現(xiàn)技術(shù)自主可控和替代應用的過程，即不僅僅是工業(yè)制成品的階段性替代，而且是生產(chǎn)制造能力和技術(shù)創(chuàng)新能力的“本土化”替代。在替代對象上，當前關鍵核心技術(shù)的國產(chǎn)替代已經(jīng)無法實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈的整體替代，應該著力于對產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)進行重點攻關，實現(xiàn)對關鍵核心技術(shù)及其支撐的核心材料、核心部件、核心設備、核心工藝與核心算法的掌握。

在措施手段上，為適應WTO、RCEP、CPTPP等國際貿(mào)易規(guī)則，中國應考慮更為合規(guī)化、多樣化的支持性措施，在產(chǎn)業(yè)政策的具體實施方式上也需有所體現(xiàn)，如避免使用國產(chǎn)化政府直接補貼方式，轉(zhuǎn)而更多采取加強公共技術(shù)和共性技術(shù)研發(fā)、支持產(chǎn)學研協(xié)作等“市場友好型”功能性產(chǎn)業(yè)政策工具。 

第三，從支持“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”到統(tǒng)籌“發(fā)展和安全”。

國內(nèi)有一種觀點將產(chǎn)業(yè)政策定義為“政府針對特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展所采取的各種措施的總和”，并認為“產(chǎn)業(yè)政策是發(fā)展戰(zhàn)略中最為核心的內(nèi)容”，即產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是一種以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的政策。

在近年美國主導的“制造業(yè)回流”和“去中國化”浪潮下，維護產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈安全穩(wěn)定成為中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的必選項和優(yōu)選項，產(chǎn)業(yè)安全也上升到與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同等重要的位置。在“發(fā)展”與“安全”雙重目標導向下，中國產(chǎn)業(yè)政策需要重點處理好短期目標和長期目標的關系。

短期來看，為應對“芯片”等關鍵原材料供應鏈斷裂等極限施壓情況，中國在產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略中需要加強產(chǎn)業(yè)鏈的抗沖擊能力，推動產(chǎn)業(yè)安全管理體系建設，提升產(chǎn)業(yè)安全響應能力，對制造生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行本土化替代。

長期來看，產(chǎn)業(yè)競爭力的發(fā)展是維護產(chǎn)業(yè)安全的根本保障，長遠的產(chǎn)業(yè)安全應建立在產(chǎn)業(yè)鏈研發(fā)、制造、管理等競爭能力發(fā)展的基礎之上，只有提高中國自身的生產(chǎn)制造能力和技術(shù)創(chuàng)新能力，推動創(chuàng)新系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，才能積極應對全球產(chǎn)業(yè)鏈布局的本地化、近岸化和多元化的動態(tài)性調(diào)整。提升中國產(chǎn)業(yè)鏈競爭力和主導地位，應成為維護中國產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略安全的第一要務。 

產(chǎn)業(yè)政策實踐方式轉(zhuǎn)型路徑

第一，調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策實踐的主要方向。

其一，由以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主向以功能性產(chǎn)業(yè)政策為主轉(zhuǎn)變。改革開放以后，中國的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了一個由計劃管理與選擇性產(chǎn)業(yè)政策混合的產(chǎn)業(yè)政策體系，向以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主體、以功能性產(chǎn)業(yè)政策為輔助的產(chǎn)業(yè)政策體系轉(zhuǎn)變的過程。進入新發(fā)展階段，在新一輪技術(shù)革命浪潮下，關乎產(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)通常具有高度的技術(shù)和市場不確定性，尤其在5G等部分戰(zhàn)略性領域，中國已經(jīng)進入“領跑”階段，由于沒有可借鑒的發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，政府很難在各個時點上準確挑選出未來一段時期“應該”發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)與工藝。為了使技術(shù)試錯和迭代不受政府干預的影響，應該優(yōu)先采用功能性、服務性政策工具，完善市場經(jīng)濟制度體系，維護市場公平競爭，注重基礎研究和企業(yè)創(chuàng)新能力的建設，為創(chuàng)新主體之間的競爭合作營造良好的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。

其二，由差異化產(chǎn)業(yè)政策逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪援a(chǎn)業(yè)政策。在全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈逐漸以安全為主導邏輯進行調(diào)整的背景下，在某些產(chǎn)業(yè)領域?qū)⒉豢杀苊獾爻霈F(xiàn)更為頻繁激烈的貿(mào)易摩擦，針對中國產(chǎn)業(yè)補貼行為是否符合國際規(guī)則的審查也會更加嚴格。借鑒美、歐、日、韓等國產(chǎn)業(yè)補貼政策的實施方式，中國應該優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的補貼投向，減少對目標產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和技術(shù)的針對性補貼，降低專向性，由差異化轉(zhuǎn)向普惠性產(chǎn)業(yè)政策，將更多政策資源投向基礎研究和通用技術(shù)等競爭前技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)。

其三，新型舉國體制下產(chǎn)業(yè)政策需要更加注重競爭戰(zhàn)略上的考量。為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，維護中國產(chǎn)業(yè)安全的一個重要任務就是增強產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈核心技術(shù)和關鍵零部件的自主可控能力，勢必將在某些新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈高端與領先國家形成競爭態(tài)勢。新興產(chǎn)業(yè)作為新質(zhì)生產(chǎn)力形成的重要載體，具有顛覆性技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)布局前瞻性強、市場和組織不確定性高、技術(shù)趕超機會多等特征。在培育新質(zhì)生產(chǎn)力目標的導向下，中國的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略應著力于健全新型舉國體制，圍繞新興產(chǎn)業(yè)高端布局產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全水平，保證產(chǎn)業(yè)體系自主可控、安全可靠。

其四，在不對稱全球化戰(zhàn)略下建立“以我為主”的全球產(chǎn)業(yè)安全體系。為應對近年來美國在半導體等重點產(chǎn)業(yè)領域加速構(gòu)建西方陣營，實施產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈“去中國化”戰(zhàn)略所構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)安全威脅，中國應在“自主”與“合作”并重的原則下，盡快建立“以我為主”的全球產(chǎn)業(yè)安全體系。

面對復雜的國際競爭形勢，中國需要充分利用大國博弈中的合作機會，一方面與歐、日、韓等國在產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈上形成“相互糾纏”的全球化合作關系，增強戰(zhàn)略互信，鼓勵支持中國企業(yè)與歐盟、日本、韓國等國家共建研發(fā)中心，在芯片、大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略性領域開展深度合作。另一方面，落地“中國+1”戰(zhàn)略，通過在越南、印尼等東南亞國家增設工廠，繞過地域壁壘，以此來避免關鍵原材料進口和工業(yè)制成品出口的關稅風險，實現(xiàn)降低運營成本、提高供應鏈抗風險能力的目的。 

第二，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)政策實施的主要方式。

其一，產(chǎn)業(yè)政策的支持重點從制造生產(chǎn)端轉(zhuǎn)向基礎研發(fā)和技術(shù)擴散等創(chuàng)新鏈前端環(huán)節(jié)。為保障產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定，中國應從補鏈、延鏈、固鏈、優(yōu)鏈、強鏈等方面制定一系列產(chǎn)業(yè)政策，主要包括對產(chǎn)業(yè)鏈上技術(shù)短板和薄弱環(huán)節(jié)出臺針對性扶持政策，完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制等。

在實施的主要方式上，一方面，可以借鑒美國、日本等發(fā)達國家將產(chǎn)業(yè)補貼的重點放在科技創(chuàng)新與研發(fā)活動領域，在以創(chuàng)新政策為核心的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策體系框架下，加強對基礎研究階段的支持，以應對長期內(nèi)全球產(chǎn)業(yè)鏈可能中斷關鍵性技術(shù)或產(chǎn)品供應所導致的技術(shù)封鎖。另一方面，中國可以建立上下游環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，鼓勵下游本土用戶優(yōu)先使用國產(chǎn)化的制造設備，并給予消費端用戶企業(yè)稅收返還或生產(chǎn)線獎勵金等補助作為成本補償。

其二，產(chǎn)業(yè)政策的支持方式應該在更為合規(guī)的前提下采用靈活多樣的手段。為減少貿(mào)易摩擦帶來的負面影響，中國應該在充分考慮WTO規(guī)則以及CPTPP等新國際貿(mào)易規(guī)則的前提下，推動產(chǎn)業(yè)政策與國際規(guī)則對接，采取更為合規(guī)化和多樣化的政府補貼手段。

一是，針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展與安全的財政補貼，應更多地向中小企業(yè)傾斜，支持高技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展與中小企業(yè)的技術(shù) 創(chuàng)新及新技術(shù)的應用。二是，減少補貼的專向性，產(chǎn)業(yè)補貼行為應保持“所有制中性”，通過普惠民營企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)政策的合規(guī)性。三是，靈活運用更為隱蔽和多樣化的產(chǎn)業(yè)補貼支持方式。 

（作者沈梓鑫系中國社會科學院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副研究員，江飛濤系中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所產(chǎn)業(yè)融合研究室主任、研究員。本文被《高等學校文科學術(shù)文摘》2024年第6期摘錄，原文首發(fā)于《探索與爭鳴》2024年第3期，約15000字，原題為：“新命題下的中國產(chǎn)業(yè)政策：主線演變與轉(zhuǎn)型路徑”）