今年，“緊日子”政策仍在繼續(xù)。

2023年，中央經(jīng)濟工作會議提到“黨政機關(guān)要習(xí)慣過緊日子”。今年3月，財政部部長表示將持續(xù)從嚴(yán)從緊控制“三公”經(jīng)費[財政撥款支出安排的因公出國（境）費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費]支出，嚴(yán)格執(zhí)行會議餐飲、資產(chǎn)配置、政府采購等方面的規(guī)定。

澎湃研究所持續(xù)關(guān)注城市“三公”經(jīng)費。本文是2024年財政觀察系列的第4篇，也是2023年“三公”經(jīng)費觀察的續(xù)篇。2024年，“緊日子”政策在“三公”經(jīng)費支出上落實得怎么樣？市級政府“三公”經(jīng)費如何變動，背后又有何原因？

澎湃研究所研究員以長三角城市和萬億城市為研究對象試圖回答以上問題。長三角共41個城市，代表區(qū)域內(nèi)大中小城市；2023年GDP萬億城市共計26個，代表全國大城市。除去重復(fù)的和未公布數(shù)據(jù)城市，合計55個有效樣本，對全國城市的情況有一定代表性。

“三公”經(jīng)費回漲背后：恢復(fù)公務(wù)？車子太舊？

截至5月23日，長三角41個城市中（表1），除去湖州和滁州未公布數(shù)據(jù)，剩下39個城市中有16個城市（41%），2024年市本級“三公”經(jīng)費預(yù)算相比2023年有所上漲。

其中，江蘇省揚州市同比增長41.22%，是長三角地區(qū)2024年“三公”經(jīng)費上漲最高的城市。對此，揚州市財政局解釋：“三公經(jīng)費、會議費、培訓(xùn)費增長較多，主要是各項公務(wù)活動逐步恢復(fù)至疫情前水平?！?公務(wù)恢復(fù)為何在揚州尤其明顯，暫未看到進一步說明。但是，江蘇省除了揚州、鎮(zhèn)江（1.8%）和泰州（0.56%）上漲以外，其他10個城市“三公”經(jīng)費全面下降。

數(shù)據(jù)來源為各市財政局，口徑為市本級

*標(biāo)城市未公布三公數(shù)據(jù)，表中數(shù)據(jù)根據(jù)一般公共預(yù)算表加總得來

湖州、滁州無數(shù)據(jù)

同時，安徽省16個城市中，除去滁州未公布數(shù)據(jù)，有10個城市“三公”經(jīng)費上漲，其中蚌埠、蕪湖、淮北等城市上漲幅度在10%以上。對此，各個城市有統(tǒng)一說明——財政管理調(diào)整。比如，黃山市財政局、蕪湖市財政局都在說明中提及“省以下法院、檢察院財物統(tǒng)一管理改革”。

在浙江省11個城市中，除去湖州未公布數(shù)據(jù)，金華、舟山和寧波3個城市“三公”經(jīng)費上漲。浙江省“三公”經(jīng)費增長最高的金華市（3.74%），其說明是因為“疫情放開后跨地區(qū)交流頻次增加，相應(yīng)增加公務(wù)接待費預(yù)算”。但據(jù)金華市財政預(yù)算報告，“三公經(jīng)費與去年持平”。這是因為它調(diào)整了去年基數(shù)：“高速交警公務(wù)用車運行維護費基數(shù)下劃194.12萬元已增加至上年基數(shù)中”。

從長三角城市樣本可見，“緊日子”政策從中央和省政府落到城市政府后，執(zhí)行力度出現(xiàn)波動。和罰沒收入不同的是，“三公”經(jīng)費上漲往往伴有一定文字說明，這些說明主要有三個方面：1.經(jīng)濟恢復(fù)，公務(wù)恢復(fù)。2.財政管理重新劃分，基數(shù)或預(yù)算變化。3.今年預(yù)算增加，是因為之前太“緊”了，東西折舊了。

數(shù)據(jù)來源為各市財政局，口徑為市本級

*標(biāo)城市未公布三公數(shù)據(jù)，表中數(shù)據(jù)根據(jù)一般公共預(yù)算表加總得來

泉州無數(shù)據(jù)

再來看萬億城市數(shù)據(jù)。26個2023年GDP達到萬億的城市中（表2），除去泉州未公布數(shù)據(jù)，剩下25個城市中有7個（28%）2024年市本級口徑“三公”經(jīng)費總額上漲，它們分別是煙臺、濟南、廣州、青島、合肥、武漢和寧波。

這一比例（28%）低于長三角城市（41%），有兩個可能的解釋。第一，對財力緊張的城市來說，壓減“三公”經(jīng)費更有難度。維護政府公務(wù)運營需要一定的經(jīng)費，在該經(jīng)費總量已經(jīng)較低的情況繼續(xù)壓減，或有壓力。第二，存在輿論效應(yīng)?？傮w而言萬億城市的輿論關(guān)注度更高，這對它們上漲“三公”經(jīng)費造成了壓力。

再來聚焦幾個增長較快的萬億城市。廣州說法比較簡單：“2023 年預(yù)算編制時處于疫情管控時期，‘三公’經(jīng)費基數(shù)較低，疫情后出現(xiàn)恢復(fù)性增長”，最后不忘補上，“2024 年‘三公’經(jīng)費總體仍低于疫情前水平”。

濟南財政局除了提到疫情后恢復(fù)公務(wù)往來以外，也提到了基層法院、檢察院實行財物市級統(tǒng)管和車輛報廢的背景。

青島財政局的說明中，除了濟南提到的，還另外提到城市安保需求的提高：“2023年公安系統(tǒng)增加特種車輛配備以滿足大型活動安保需求，特種車輛運維費用較高導(dǎo)致公務(wù)用車運行維護費相應(yīng)增長?！?/p>

值得一提的是，萬億城市針對“三公”經(jīng)費變動的解釋說明性文字普遍比長三角城市的長，說明情況也更詳細(xì)，甚至提供了疫情前的數(shù)據(jù)自證“其實沒漲”。

“三公”經(jīng)費預(yù)算寬松，需進一步加強數(shù)據(jù)公開

澎湃研究員發(fā)現(xiàn)各地財政局公開“三公”經(jīng)費的兩個現(xiàn)象。

第一，“三公”經(jīng)費決算往往低于預(yù)算，且來年預(yù)算不根據(jù)去年決算調(diào)整。

截至5月23日，樣本城市中有2個已經(jīng)公布了2023年財政決算。其中，金華2023年市本級“三公”經(jīng)費決算為3588萬元，為預(yù)算數(shù)（4815萬元）的74.5%，但2024年該市“三公”預(yù)算為4995萬元。另有西安市，2023年“三公”決算為1.4億元，為預(yù)算的56%，但該市2024年“三公”預(yù)算為1.95億元。

這一情況，在去年“三公”經(jīng)費觀察中已經(jīng)非常明顯。當(dāng)時，澎湃研究員指出武漢市政府已經(jīng)連續(xù)幾年只花預(yù)算的40%-50%。2014年，《瞭望》新聞周刊記者在梳理2012-2014年多地財政預(yù)算、決算報告后指出，“即便撇開奢侈浪費的因素，‘三公’消費低于財政預(yù)算安排的情況已經(jīng)成為常態(tài)?！?/p>

如何解釋這一現(xiàn)象？預(yù)算寬松，是一種“假節(jié)約”嗎？天津市政協(xié)委員、天津社會科學(xué)院社會學(xué)研究所所長張寶義說，每年地方政府曬“三公”經(jīng)費決算時，總能聽到“節(jié)約多少財政資金”的說法，但令公眾質(zhì)疑的是，“給多了花不完，就算節(jié)約？實際支出不需要那么多，為何不直接在預(yù)算中砍掉？”“寬松的預(yù)算約束，某種程度上意味著‘默許’、‘縱容’公款亂消費。”

第二，“三公”經(jīng)費的公開口徑缺乏統(tǒng)一性，地方財政局往往選擇好看的數(shù)據(jù)公開。有的城市字面上年年壓減“三公”經(jīng)費，但實際上并未和去年使用同一口徑數(shù)據(jù)。

地方財政的統(tǒng)計可謂復(fù)雜，口徑有全市、市級、市本級、市直等，又可分決算、預(yù)算和調(diào)整預(yù)算分三次到五次發(fā)布。所以縱向查看各地市政府的“三公”經(jīng)費公開數(shù)據(jù)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)換口徑發(fā)布、調(diào)整基數(shù)、選擇性公開，甚至數(shù)據(jù)對不上的情況。

比如天津市2023年和2024年的市級“三公”經(jīng)費預(yù)算都為1.07億元，但2024年“三公”經(jīng)費預(yù)算情況卻寫著“與2023年預(yù)算相比略有下降，主要是繼續(xù)從嚴(yán)控制‘三公’經(jīng)費，合理安排相關(guān)支出?！?/p>

再比如，蘇州市2023年市級一般公共預(yù)算“三公”經(jīng)費情況表稱，“2023年初預(yù)算為13619萬，2022年初預(yù)算為15222萬，減少10.53%”，其2022年市級一般公共預(yù)算“三公”經(jīng)費情況表稱，“2022年初預(yù)算為13877萬，2021年初預(yù)算為15218萬，減少8.81%”。那么，蘇州市2022年初“三公”經(jīng)費預(yù)算到底是多少？

有一種合理解釋，就是這些城市在年中做過預(yù)算調(diào)整，而預(yù)算調(diào)整文件并未公開。但無論如何，這些情況應(yīng)該引起重視。

合理的“三公”消費有助于政府維持運轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)政務(wù)關(guān)系、管理經(jīng)濟事務(wù)，會轉(zhuǎn)化成善治和發(fā)展的一部分。不合理的“三公”消費可能影響財政支出效率、政府公信力甚至造成腐敗現(xiàn)象，變成“攫取之手”的一部分。

基于上述討論，澎湃研究所研究員建議：

第一，各市級及以下地方政府在更大程度上公開“三公”經(jīng)費和其他關(guān)鍵財政數(shù)據(jù)，對超過一定幅度的數(shù)據(jù)變化做出相關(guān)解釋，并且保持?jǐn)?shù)據(jù)口徑的前后一致性。

第二，出臺財政公開的統(tǒng)計口徑細(xì)則，統(tǒng)一不同地方政府對財政術(shù)語的使用和公開的數(shù)據(jù)口徑。這不僅有利于公眾橫向、縱向做出更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督，提高政府的公信力，也有利于地方政府有效執(zhí)行“緊日子”政策。

第三，需為“三公”經(jīng)費設(shè)定合理的參考標(biāo)準(zhǔn)。各城市情況不同，對公務(wù)活動的需求及“三公”經(jīng)費起始水平不同，統(tǒng)籌“壓減”意義不一，僅看總量和變化率難判斷合理性。但是目前缺乏標(biāo)準(zhǔn)和研究以判定城市“三公”經(jīng)費合理性，澎湃研究員建議增加公共討論和學(xué)術(shù)研究。

（實習(xí)生毛瀟銳對本文亦有貢獻）

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