【編者的話】

今年政府工作報告提出，要穩(wěn)步實施城市更新行動，推進“平急兩用”公共基礎設施建設和城中村改造，加快完善地下管網(wǎng)，推動解決老舊小區(qū)加裝電梯、停車等難題。2023年全國實施各類城市更新項目有6.6萬個，完成投資2.6萬億元。本文從人口流動的新動向出發(fā)，提出要將人口流動過程真正內化到城市更新政策和行動邏輯中，變“排斥性”更新為“包容性”更新。

城市更新的規(guī)劃決策應將人口流動過程真正內化到城市更新政策和行動邏輯中，變“排斥性”更新為“包容性”更新。

人口流動和城市更新是中國當前城鎮(zhèn)化發(fā)展階段中密切相關的兩個社會經(jīng)濟發(fā)展進程，然而，當前大部分城市更新的地方實踐和行動邏輯卻脫離人口流動背景，因此亟須準確了解當前人口流動的最新動向，并在政策體系和城市更新行動實踐中做出合理的應對。

本文利用“七普”數(shù)據(jù)，結合此前人口普查或微觀抽樣調查數(shù)據(jù)，剖析當前中國人口流動的主要特征與新趨勢，并探討其對城市更新的啟示意義。 

一、中國人口流動的主要特征和新趨勢

1. 人口流動的規(guī)模和強度：第一，人口流動規(guī)模大幅度擴大，人口流動趨勢加強。第二，市轄區(qū)內人口流動增速驚人，對人戶分離人口規(guī)模增量的貢獻顯著提升。

2. 人口流動的城鄉(xiāng)結構：第一，鄉(xiāng)城流動仍是主流方向，城鎮(zhèn)對人口的吸引力亦在不斷增強。第二，在現(xiàn)有統(tǒng)計口徑可能低估城城流動規(guī)模的情況下，城城流動人口近十年的增幅仍大于鄉(xiāng)城流動人口。

3. 人口流動的區(qū)域模式：第一，人口流動的省際區(qū)域分布呈分散化趨勢。第二，人口在城市群或都市圈內的流動擴散效應有所顯現(xiàn)。

4. 人口流動的圈層分布：第一，城市規(guī)模越大，人口流動的規(guī)模和強度就越大，且在中西部省份表現(xiàn)得尤為明顯。第二，人口在地級單元內部向縣城等城鎮(zhèn)轉移，縣城成為人口就近流動的主要空間載體。

5. 人口流動群體的結構特征：第一，老年人口和少年兒童的比重增長迅速。第二，職業(yè)構成得到一定的改善。第三，人口流動的原因逐漸多樣化。 

二、面向人口流動轉型發(fā)展的城市更新策略

1. 以轉型的思維，積極應對人口流動規(guī)模和結構變化帶來的挑戰(zhàn)。

首先，從規(guī)模和強度來看，無論是流動人口還是市轄區(qū)內人戶分離人口都達到了前所未有的規(guī)模，而且，如此大規(guī)模的流動人口主要是從鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)，并高度集聚在局部區(qū)域的核心城市中，其高速、持續(xù)的增長過程是人類歷史上不曾有過的，缺乏系統(tǒng)的國際經(jīng)驗借鑒，將成為中國城市更新的一大難點。

因此，城市更新的規(guī)劃決策應予以快速響應和積極應對，將人口流動過程真正內化到城市更新政策和行動邏輯中，變“排斥性”更新為“包容性”更新，并同步推進流動人口的市民化。著力將妥善解決和滿足非戶籍常住人口的住房需求納入城市更新的治理目標中，避免以往城市更新過程中的大拆大建造成流動人口的被動遷移和其生計的中斷。例如，實施城中村更新與非戶籍人口可支付住房聯(lián)動解決方案、建構新市民住房總體供給框架等相關政策，破解城市“戶籍人口+非戶籍人口”的“二元結構”，促進城市整體高質量發(fā)展。

其次，人口流動不僅發(fā)生“量變”，同時也發(fā)生結構性的“質變”。婦女、兒童和老人的參與率均會有不同程度的提高，人口流動的原因不再高度集聚在就業(yè)或工作變動等經(jīng)濟原因，人口家庭化遷移的趨勢愈加突出。同時，因高等教育和職業(yè)教育的日益普及，流動群體的職業(yè)構成也在發(fā)生重大變化。這些結構性變化強烈沖擊了以戶籍人口為基礎的城市公共服務配置模式以及以往過于側重勞動年齡流動人口的基本公共服務供給等傳統(tǒng)做法。特別是老人和兒童“兩頭增”的變化特征，迫切需要完善“一老一小”社會保障體系，重點解決流動老人的醫(yī)療健康、養(yǎng)老服務供給和流動兒童的托育、義務教育階段后續(xù)教育等問題。

再次，人口流動群體的結構性變動，尤其是市轄區(qū)內人戶分離人口激增的事實不僅呼喚城市更新理念和城市更新模式的轉變，還涉及城市更新任務的區(qū)域平衡。市轄區(qū)內人戶分離人口增加在一定程度上是因為公共服務與人口分布在空間上的失配，故需根 據(jù)人戶分離人口規(guī)模和空間分布優(yōu)化來調整基礎設施和公共服務供給的空間布局，在空間上達到供需平衡。同時，鑒于高學歷、高技能型人才、城城流動人口絕對規(guī)模增加的事實，要完善和落實針對上述群體的住房支持和子女教育優(yōu)惠政策，鞏固城市建設的人力資源支撐，因為購房和子女教育是高學歷人口要致力實現(xiàn)的兩個核心生活目標。

2. 以發(fā)展的視角，認識城市更新的空間內涵，在都市圈乃至城市群的范圍內考慮城市更新規(guī)劃。

城市更新是一個動態(tài)發(fā)展的概念而不是一個完結性的狀態(tài)，是城市發(fā)展到一定階段所必然經(jīng)歷的再開發(fā)過程，其內涵也處于不斷豐富的過程。人口在城市區(qū)域間的流動已經(jīng)顯現(xiàn)。加之在城市群、都市圈的打造過程中，城際交通、信息技術和公共服務等一 體化水平顯著提升，城市區(qū)域內部的人口流動無疑將成為未來中國人口流動的主要形式，并促使城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)發(fā)生根本性改變。

城市更新需要兼顧人口流動的新特征，從城市建成區(qū)范圍內的某個具體片區(qū)或街區(qū)拓展到整個城市行政區(qū)范圍乃至其所在的都市圈甚至是城市群的范圍。雖然目前城市更新的地方實踐已經(jīng)實現(xiàn)從片區(qū)—街區(qū)—城區(qū)的空間拓展，但還是缺乏基于人口流動形勢的理性前瞻，公共服務供給配置、基礎設施建設、政策支持力度等方面還難以適應人口在都市圈、城市群內部常態(tài)化流動的態(tài)勢。

今后，城市更新必須超越傳統(tǒng)的空間內涵，完善頂層的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局，在實踐中健全“片區(qū)—街區(qū)—城區(qū)—都市區(qū)—都市圈—城市群”的多尺度管控制度。對于城市而言，需要基于人口郊區(qū)化和市轄區(qū)人戶分離人口激增的新形勢，超越局部片區(qū)的狹隘視野，在地級甚至省級行政單位區(qū)內協(xié)調統(tǒng)籌城市更新。對于城市體系來說，要以都市圈或城市群為政策單元，加強頂層設計和提高財政統(tǒng)籌的層級，疏通阻礙公共服務均等化政策落地的行政分割和地方保護，提高協(xié)同治理能力，為實現(xiàn)人口在城市群內部的自由流動奠定制度基礎，反過來發(fā)展壯大城市群和都市圈。

3. 以重點突破帶動全局，聚焦超大特大城市和縣城的城市更新工作。

首先，沿海地區(qū)的超大、特大城市，在嚴格控制人口規(guī)模、疏解低端勞動力和搶占高端流動人才，以及進行“三舊一村”等重點區(qū)域改造的同時，需要著力保護普通流動人口的居住權益，有效滿足不同群體對各類基礎設施和公共服務的多樣化、品質化需求。

在城市群和都市圈內逐步實現(xiàn)教育、醫(yī)療等公共福利均等化和便捷性流轉，循序漸進地增強區(qū)域發(fā)展和人口布局的協(xié)調性。針對內陸新興一線城市近距離流動人口多且增長快、市轄區(qū)內人戶分離人口規(guī)模劇增的特點，需嚴格控制“撤縣設區(qū)”行政區(qū)劃調整，從盲目粗放的城建擴張轉向以人為本的城市更新，立足人口發(fā)展需求，強化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領域的投入，著力提升城市人居環(huán)境和城市治理水平，推動城市向有 利高效方向發(fā)展。

其次，省內人口流動日益加強，特別是以縣城為主體的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)集聚的流動人口規(guī) 模持續(xù)上漲，把縣城更新工作提上了更高的議事日程?？h城未來還可能接受回流的農(nóng)村流出人口、縣城腹地尚未轉移的農(nóng)業(yè)人口，以及縣城附近大城市的部分城鎮(zhèn)人口。

然而，中國大部分縣城往往是城市更新薄弱的區(qū)域，本身基礎設施不完善、優(yōu)質公共服務資源短缺。因此，縣城及縣級市的城區(qū)應抓住當前“縣城建設補短板”的政策契機，對于縣城城區(qū)的教育、醫(yī)療、環(huán)境、衛(wèi)生等基本公共設施服務水平進行專項建設和提升。例如，推進基礎設施和公共服務提檔升級，強化公共服務供給，引進優(yōu)質醫(yī)療資源建設區(qū)域醫(yī)療中心，吸引周邊高等院校落戶，建設文化中心、體育公園，打造綠色便捷的居民健身新載體，不斷增進民生福祉，建設和諧宜居的幸?？h城。

（作者朱宇系上海大學人口研究所暨亞洲人口研究中心教授，博士生導師，林李月、柯文前、肖寶玉均來自福建師范大學地理研究所。文章原題為：中國人口流動變遷及其對城市更新策略的啟示”。本文選自《高等學校文科學術文摘》2023年第6期，首發(fā)于《人口與經(jīng)濟》2023年第4期）