“堅決防止罰款收入不合理增長”。近日，國務院印發(fā)《關于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《意見》），首次對行政法規(guī)、規(guī)章中罰款設定與實施作出全面系統(tǒng)規(guī)范。

《意見》亮點頗多，比如提出：能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款；

不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍；

2024年12月底前縣級以上地方人民政府有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要完成執(zhí)法類電子技術監(jiān)控設備清理、規(guī)范工作；

持續(xù)加強財會審計監(jiān)督，堅決防止罰款收入不合理增長；堅決防止以罰增收、以罰代管、逐利罰款等行為……

這些措施的指向性非常明顯：從源頭和流程上徹底堵死亂罰款濫罰款之路，下大力氣減輕企業(yè)和群眾負擔，以市場化、法治化持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，讓全社會都把心思用到發(fā)展經濟上。

也因此，《意見》一出臺就贏得了輿論廣泛好評。

為什么要在此時發(fā)布《意見》，強調全面規(guī)范罰款設定和實施？不得隨意給予頂格或者高額罰款等規(guī)定，是否會縱容一些違法行為？

減負減壓，營造寬松發(fā)展環(huán)境

罰款是較為常見的行政執(zhí)法行為之一。此次中央層面發(fā)文，首次從制度上對罰款作出全面系統(tǒng)規(guī)范，劍指亂罰款現(xiàn)象，能推動罰款設定更科學、實施更規(guī)范、監(jiān)督更有力。

就在去年11月，國務院還發(fā)布了一份《關于取消和調整一批罰款事項的決定》，取消住房城鄉(xiāng)建設等領域16個罰款事項，調整工業(yè)和信息化等領域17個罰款事項。

顯然，此次《意見》是《決定》的進階版本，它不僅強調調整罰款事項，對不適應經濟社會發(fā)展需要的罰款規(guī)定進行清理，更提出對罰款的設定、實施和監(jiān)督進行全鏈條、無死角的系統(tǒng)規(guī)范。但兩者的思路是一脈相承的：進一步厘清政府和市場的邊界，優(yōu)化營商環(huán)境，避免政府部門為了罰款創(chuàng)收而亂伸手、手伸得太長。

眼下，全國經濟恢復仍處在關鍵階段，推動經濟回升向好還需要克服一些困難和挑戰(zhàn)。要更進一步激發(fā)民營經濟活力，提振市場預期和信心，還需要持續(xù)營造寬松的發(fā)展環(huán)境。

一個地方的罰款強度與經濟發(fā)展程度和營商環(huán)境的關系，早有定論。去年，有媒體進行了一次調研，調取長三角區(qū)域38個城市的數(shù)據(jù)。結果顯示，越是經濟基礎強的城市，罰沒強度越低；越是經濟基礎薄弱的城市，罰沒強度越高。比如，杭州、寧波、蘇州、南京、合肥，在長三角都是罰沒強度低的城市。無一例外，這些城市也都是經濟基礎好的地方。

道理并不難理解：企業(yè)家和投資者，當然更愿意去罰款度低的地方；而一個地方越是依賴罰款，營商環(huán)境就越是逼仄，越會“勸退”投資者，地方經濟也越難以崛起。

所以，《意見》中有大量的減壓減負規(guī)定。如不得隨意新設罰款，慎用頂格處罰，可以教育勸導的能不罰就不罰，可以減輕、從輕的就“從輕發(fā)落”等?？傮w來說，就是要過罰相當、寬嚴相濟，而非一律從嚴、從重。

管住“權力之手”，遏制罰款沖動

能不罰就不罰、能輕罰就輕罰，既是給市場主體和民眾減壓，體現(xiàn)執(zhí)法的人性化，惠企利民，也是倒逼地方和各部門規(guī)范執(zhí)法，管住“權力之手”，不斷提升治理水平。

現(xiàn)實中，罰款作為一種常規(guī)執(zhí)法手段，體現(xiàn)出一定的彈性空間。而且，罰款收入屬于非稅收入，容易游離于預算監(jiān)管之外，被用來解決財政支出的缺口。一些地方遇到經濟困難、財政吃緊時，就會產生罰款創(chuàng)收的沖動。

一段時間以來，這種拿罰款的自由裁量權作為創(chuàng)收工具的政績觀，以及由此衍生出的以罰增收、以罰代管、逐利罰款等做法，在少數(shù)地方大行其道，甚至有的地方將部門績效與罰款掛鉤。

2021年國務院督察組曾公開披露，內蒙古部分交警為完成“創(chuàng)收”任務，在道路上設置臨時檢查點，只要途經的貨車都全部攔停，并以“未按規(guī)定使用安全帶”為由對系了安全帶的司機實施處罰。

一個更為常見的罰款場景，是電子監(jiān)控設備淪為“罰款工具”。2021年，“佛山一岔道口62萬車主違章，總罰款超1.2億元”登上熱搜，引發(fā)了人們對電子監(jiān)控執(zhí)法公正性質疑情緒的一次集中釋放。

類似亂罰款濫罰款行為，短期內確實現(xiàn)了地方財政增收，解決了地方財政缺口的燃眉之急，但卻傷害了營商環(huán)境，增加了企業(yè)和群眾負擔，不啻于涸澤而漁、飲鴆止渴。試想，如果地方政府可以隨便找個理由就罰款，想罰多少就罰多少，誰還愿意去投資，普通人又怎么有安全感？

一般來說，在地方財政收入的大盤子中，罰沒收入占比越低，財政收入的質量越高。此次《意見》，對罰款的設定、數(shù)額、流向等，進行了嚴格的規(guī)定，值得一提的有兩點。

一是對電子監(jiān)控進行了專門規(guī)定。提出，2024年12月底前，縣級以上地方有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦）要完成執(zhí)法類電子技術監(jiān)控設備清理、規(guī)范工作，及時停止使用不合法、不合規(guī)、不必要的監(jiān)控設備，清理結果要報告；每年年底前，新增監(jiān)控設備情況也要報告。這樣通過在存量端和增量端同時發(fā)力，徹底扭轉電子監(jiān)控設備淪為“罰款工具”的可能。

二是確立了罰款收入異常變化的監(jiān)督機制，規(guī)定同一地區(qū)、同一部門罰款收入同比異常上升的，必要時開展實地核查。這是通過對罰款收入這一最末端的強化監(jiān)督，約束地方慎用、用好手中的執(zhí)法權，遏制罰款沖動。

重申常識：罰款不是越嚴越重越好

有人擔心，《意見》的減壓減負性的規(guī)定，是否會縱容一些違法行為，產生不良反應？這種擔憂多慮了。

要重申的一個常識是，罰款不是目的，而是糾正違法行為的一種手段。過罰相當，是基本的法治原則。

此前，陜西一個體戶賣5斤農藥超標芹菜被罰6.6萬元，引發(fā)熱議。罰款數(shù)額和違法所得相差數(shù)百倍，確實能起到震懾效果，但從嚴從重的“小過重罰”，既不符合法治精神，也增加了民眾負擔，影響了市場健康發(fā)展。

與此相反的是，有不少地方出臺文件，明確“首違不罰”，或者對輕微違法行為不予處罰，受到好評。

此次《意見》提出，鼓勵行政機關制定不予、可以不予、減輕、從輕、從重罰款等處罰清單。能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款。合理確定罰款數(shù)額，罰款的最低數(shù)額與最高數(shù)額之間一般不超過10倍。

這既明確了處罰與教育相結合、不要動輒頂格處罰的原則，也對罰款數(shù)額給出了具體標準，當然不是也不會縱容違法行為。

執(zhí)法要有力度，也應有溫度，該寬則寬、當嚴則嚴。對于一些沒有造成嚴重危害的輕微違法給予適當寬容，是給民眾減負，彰顯人性化的執(zhí)法理念。另一方面，要求寬嚴相濟，否定隨意罰款，也是倒逼政府部門提升治理水平，將治理的重心，從事后的罰款矯正，前移到事前的規(guī)則完善上來。

包括罰款在內的行政執(zhí)法，說到底，是為了約束各類主體遵守法律法規(guī)和規(guī)章制度，形成公平競爭的市場秩序，營造和維護穩(wěn)定和諧的發(fā)展環(huán)境。執(zhí)法包容審慎、寬嚴相濟，民眾自然愿意配合。所有執(zhí)法者都需要明白一點：以罰代管終究解決不了問題。只有回頭源頭，通過強化事前、事中的日常監(jiān)管，才能形成守法經營的社會共識。

在《意見》的約束下，地方和各部門要嚴格規(guī)范罰款行為，正確使用自由裁量權，平衡好執(zhí)法的力度和溫度，將政策善意化為實實在在的利好。