中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度已正式實(shí)施25年。

截至2022年，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率上升至51.8%（數(shù)據(jù)來(lái)源見(jiàn)圖1），失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余達(dá)2891億元。但與此同時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)收益率一直低位徘徊，“限制條件卡得太嚴(yán)”“領(lǐng)取難度大”的討論在社交網(wǎng)絡(luò)中時(shí)有發(fā)生。

中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)何種特點(diǎn)？失業(yè)保險(xiǎn)制度是否充分發(fā)揮其應(yīng)有價(jià)值？從公共政策角度，失業(yè)保險(xiǎn)及救濟(jì)制度和執(zhí)行，是否能回應(yīng)失業(yè)群體的社會(huì)需求？

澎湃研究所研究員收集、整理了近 12 年來(lái)中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金數(shù)據(jù)，并結(jié)合失業(yè)人口、失業(yè)率等公開(kāi)數(shù)據(jù)，計(jì)算相應(yīng)指標(biāo)，試圖總結(jié)中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的方面，亟待改善的方向。

失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率逐步攀升，受益率低位徘徊

失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率指失業(yè)保險(xiǎn)參保者在城鎮(zhèn)就業(yè)人群中的比例，是衡量失業(yè)保險(xiǎn)制度的首要指標(biāo)。根據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金主要由城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，及其利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼構(gòu)成。只有簽訂勞動(dòng)合同、建立正式勞動(dòng)關(guān)系，才會(huì)繳納失業(yè)保險(xiǎn)。

21世紀(jì)前十年，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率基本在40%左右徘徊。進(jìn)入第二個(gè)十年（圖1），失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率從2010年的38.6%，逐步升至2022年的51.8%，覆蓋面增長(zhǎng)幅度達(dá)34%。雖然相對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家，該數(shù)據(jù)仍較低，但在靈活就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率提升，也保證了失業(yè)保險(xiǎn)基金的充盈。

此兩項(xiàng)指標(biāo)由相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。原始數(shù)據(jù)來(lái)源為2010年-2022年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、2010年《勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。澎湃研究所研究員周燕玲制。

澎湃研究所研究員梳理近12年中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，失業(yè)保險(xiǎn)收益率和失業(yè)保險(xiǎn)受益/參保人數(shù)比都顯示出，失業(yè)保險(xiǎn)的受益面不充分問(wèn)題。

失業(yè)保險(xiǎn)收益率反映了失業(yè)人口中領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金維持生活的人群比例。按《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的條件是：第一，按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn)，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿(mǎn)１年的；第二，非因本人意愿中斷就業(yè)的；第三，已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。

本文中的失業(yè)保險(xiǎn)受益率為，年末失業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)取人數(shù)除以年末失業(yè)人口數(shù)。其中失業(yè)人口數(shù)由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的每年12月城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率和城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)計(jì)算得出。如圖1所示，中國(guó)自2017年至今的失業(yè)保險(xiǎn)受益率，雖總體略有上漲，但仍在10%左右的低位徘徊。這意味著城鎮(zhèn)失業(yè)群體中，僅十分之一能通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)援助維持失業(yè)后的基本生活。

原始數(shù)據(jù)來(lái)源為2010年-2022年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。澎湃研究所研究員周燕玲制。

失業(yè)保險(xiǎn)受益/參保人數(shù)比也能反映受益群體過(guò)窄問(wèn)題。在失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋至城鎮(zhèn)就業(yè)人口一半，2.4億人參保的同時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)受益率在近十余年基本處于200-300萬(wàn)人區(qū)間。2010年到2022年13年間，失業(yè)保險(xiǎn)受益者占參保人數(shù)比例，也就是參保者中的被動(dòng)失業(yè)且成功申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)者比率，處于1.1%-1.6%之間，且總體略呈下降趨勢(shì)，近6年僅1.1%-1.2%。然而，調(diào)查失業(yè)率自公布以來(lái)均在5%左右，近年還有上升趨勢(shì)。

失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余下降，穩(wěn)崗返還政策效益不高

過(guò)去13年，失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模大致以2018-2019年為界，分為兩個(gè)階段：收支方面，2019年前，中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金收入大于支出，而2019年后，支出大于收入或大致相當(dāng)；結(jié)余方面，2018年前，失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余持續(xù)增加，最高達(dá)5817億元（2018年），此后近5年，結(jié)余下降較快，2022年為2891億元。但與養(yǎng)老保險(xiǎn)不同，作為“現(xiàn)收現(xiàn)付”的基金，2891億元的規(guī)模也并不小。2013年《中國(guó)青年報(bào)》就曾用“全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存超過(guò)2000億元 居高不下”作為標(biāo)題報(bào)道。

那么，近年失業(yè)保險(xiǎn)基金收支逆轉(zhuǎn)和結(jié)余下降的原因有哪些？

首先，基于失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余過(guò)多現(xiàn)實(shí)，政府減輕企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。2015年起，經(jīng)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率“三降五延”，總費(fèi)率由 3% 降至 2019年至今的1%。個(gè)別城市可能更低。

其次，因新冠疫情給企業(yè)經(jīng)營(yíng)和國(guó)民就業(yè)帶來(lái)挑戰(zhàn)，政府開(kāi)展階段性發(fā)放穩(wěn)崗補(bǔ)貼、緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)補(bǔ)助金等紓困措施，增加了失業(yè)保險(xiǎn)基金的用度。

使用失業(yè)金作為穩(wěn)崗政策，實(shí)際效益是否明顯？失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還政策規(guī)定：參保企業(yè)上年度未裁員或裁員率，不高于上年度全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率控制目標(biāo)（如2022年為5.5%），30人（含）以下的參保企業(yè)裁員率不高于參保職工總數(shù)20%的，中小微企業(yè)按不超過(guò)企業(yè)及其職工上年度實(shí)際繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的60%返還，大型企業(yè)按不超過(guò)30%返還[1]。2022年，失業(yè)保險(xiǎn)基金全年向787 萬(wàn)戶(hù)企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗返還497 億元，占全年基金支出的1/4，平均每戶(hù)企業(yè)返還6315元。

從企業(yè)角度，返還數(shù)額小，難以緩解人工成本，更難改變用工決定。而同樣是數(shù)千元，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)微不足道，如若發(fā)放給失業(yè)者，卻可實(shí)實(shí)在在地支撐其數(shù)月生計(jì)。中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾指出：“要讓制度回歸本源，讓制度回歸初衷。失業(yè)就應(yīng)該拿失業(yè)保險(xiǎn)金，不應(yīng)該再讓主管部門(mén)拿錢(qián)進(jìn)行穩(wěn)崗補(bǔ)貼，這樣對(duì)企業(yè)也不折騰。”

彰顯失業(yè)保險(xiǎn)制度保障功能，應(yīng)首要關(guān)注對(duì)個(gè)人支持

失業(yè)保險(xiǎn)受益率持續(xù)徘徊低谷，折射出失業(yè)保險(xiǎn)制度并未完全發(fā)揮作用。澎湃研究所研究員認(rèn)為，要高效使用資金，彰顯失業(yè)保險(xiǎn)制度的保障功能，應(yīng)首要關(guān)注、強(qiáng)化對(duì)失業(yè)者的直接支持。

當(dāng)前政策存在一定程度的“失焦”或重點(diǎn)錯(cuò)置。例如近期全國(guó)多地人力社保局公布“打擊違規(guī)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)待遇行為”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，以及上述返還企業(yè)穩(wěn)崗保險(xiǎn)金等方面，都未直接指向?qū)κI(yè)者的支持。

而失業(yè)金領(lǐng)取難，不僅因?yàn)轭I(lǐng)取門(mén)檻高，還有未考慮到中國(guó)非正規(guī)、靈活就業(yè)群體龐大，被裁退書(shū)面證明難獲取等問(wèn)題。另外，各地方執(zhí)行政策時(shí)另設(shè)諸多“隱形門(mén)檻”，或受戶(hù)籍制度掣肘也時(shí)有發(fā)生。公眾認(rèn)知也成為阻擋個(gè)人領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的障礙之一，民眾對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)仍有很多誤解和混淆，從而“不知道”或“不敢”領(lǐng)。由此可見(jiàn)，政府和企業(yè)充分履行政策告知、宣傳義務(wù)亦很關(guān)鍵。

隨著社會(huì)發(fā)展，諸多基礎(chǔ)性問(wèn)題仍需厘清與解決，讓其發(fā)揮真正的社會(huì)作用，就像《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第一條所開(kāi)宗明義的：保障失業(yè)人員失業(yè)期間基本生活，促進(jìn)再就業(yè)。這是失業(yè)保險(xiǎn)存在的根本。

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