肇端于2008年的全球金融危機急劇改變了歐盟的內(nèi)外環(huán)境，使其遭遇多重危機，難民危機是其中之一。

一方面，難民危機是歐盟周邊戰(zhàn)略環(huán)境劇變的產(chǎn)物，2010至2011年以來，中東北非地緣政治格局的碎片化直接引發(fā)了難民危機（國際移民組織[IOM]數(shù)據(jù)顯示，2018年第一季

度從中東北非橫跨地中海，經(jīng)由希臘、意大利和西班牙三國進入歐洲的難民數(shù)，占這一時期

進入歐洲的所有難民總數(shù)的98.2%）。另一方面，難民危機與歐盟同時遇到的英國脫歐和恐怖襲擊等其他危機密切相關(guān)，導(dǎo)致歐洲內(nèi)部矛盾叢生，可謂“牽一發(fā)而動全身”。其實難民問題由來已久，歐盟難民政策本身源流復(fù)雜，內(nèi)容浩繁，難以盡述，而2011年以來逐漸惡化的難民危機，能夠集中反映出歐盟難民政策的決策機理的諸多結(jié)構(gòu)特征。

因此，本文聚焦于2011年初以來歐盟為應(yīng)對難民危機而開展的決策活動，觀察其決策進程、體系結(jié)構(gòu)和運作特點，意在為厘清歐盟難民政策的決策機理提供一幅較為系統(tǒng)的學(xué)術(shù)圖景。（本文所談到的政策，指歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會以正式文件的形式記錄下來的應(yīng)對難民危機的包含評估、計劃、目標(biāo)、方針、手段等內(nèi)容的成體系的方案與規(guī)則。——作者注）

一、歐盟應(yīng)對難民危機的決策進程

要分析歐盟應(yīng)對難民危機的決策過程，就需要將中東北非的政局演變、難民數(shù)量的變化、歐盟應(yīng)對難民危機的決策內(nèi)容和歐盟相應(yīng)的外交活動結(jié)合起來加以考察。筆者認為，難民危機的發(fā)展和歐盟應(yīng)對這一危機的決策進程，可分為三個階段，如表1所示。

（一）危機醞釀與發(fā)展階段的決策

第一階段始于2011年初“阿拉伯之春”的全面爆發(fā)，止于2014年3月敘利亞內(nèi)戰(zhàn)的大幅度升級。突尼斯、埃及、利比亞三國出現(xiàn)急劇的動蕩，政權(quán)更迭，社會失序，同時敘利亞的激烈沖突演變?yōu)閮?nèi)戰(zhàn)。

此時，難民渡過地中海流入歐洲的數(shù)量雖然在持續(xù)增加，但幅度不大，速度不快，因而歐盟對長期以來用于處理與中東北非關(guān)系的兩項主要政策架構(gòu)，即“歐洲睦鄰政策”（European Neighborhood Policy, ENP）和“地中海聯(lián)盟”（Union of Mediterranean, UfM）架構(gòu)，進行了細微調(diào)整，并確立了新的原則，即“（中東北非地區(qū)）更多的改變換?。▉碜詺W盟的）更多的回報”（More for More Principle），試圖向中東北非單向輸出歐盟的經(jīng)濟模式、政治制度和價值觀。這表明，歐盟決策層在此階段仍存在盲目樂觀心態(tài)，并未意識到在中東亂局的推動下，新的危機已出現(xiàn)在地平線上，將直接危害到歐盟自身的內(nèi)部秩序。

（二）危機集中爆發(fā)階段的決策

第二階段從2014年4月敘利亞內(nèi)戰(zhàn)大幅度升級開始，延續(xù)至2016年3月，即歐盟與土耳其達成協(xié)議之時。2014年4月至6月，黎巴嫩、以色列卷入敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，伊拉克出現(xiàn)分裂和動蕩，極端組織“伊斯蘭國”崛起，致使地緣形勢急劇碎片化。流入歐洲的難民數(shù)量開始劇增。

聯(lián)合國難民署（UNHCR）的實測數(shù)據(jù)顯示，2014年4月，穿越地中海流入歐洲的難民數(shù)量與3月相比突然增加了1.3倍，突破萬人的關(guān)口，達到一萬七千多人，此后迅速上升，直到2014年底，平均每個月有兩萬多人到達歐洲，這還不包括聯(lián)合國難民署未能予以登記的偷渡人數(shù)。因此，從2014年4月開始，歐洲難民危機進入了集中爆發(fā)和急劇惡化的階段。

由于歐洲議會和歐盟委員會的換屆和權(quán)力交接，歐盟決策層直至2014年底仍未意識到難民危機已經(jīng)到來。2015年3月從地中海進入歐洲的難民數(shù)為1.1萬人，10月則為22.2萬人，7個月內(nèi)增加了18.8倍。相應(yīng)的海難事故也突然增多。2015年4月15日之后的五天里，地中海里連續(xù)出現(xiàn)三起難民沉船死亡事件，經(jīng)媒體曝光，驚動了歐盟決策層。此時歐盟決策層才開始認真思考和應(yīng)對難民危機。

2015年5月，歐盟委員會提出了“歐洲移民議程”，這是歐盟為應(yīng)對難民危機而提出的第一項系統(tǒng)的總體政策架構(gòu)。2015年3月至11月，歐盟委員會對“歐洲睦鄰政策”架構(gòu)作出了重大修改，同時還提出了建立“歐洲共同避難體系”、“共同外部邊界控制體系”和“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”的目標(biāo)。2015年4月和11月，歐盟理事會還兩次召集緊急會議，商議難民危機的對策。

（三）危機逐漸趨緩階段的決策

從2016年3月下旬歐盟與土耳其達成難民問題協(xié)議至今，是難民危機的第三階段。歐洲內(nèi)部的社會生態(tài)受到難民危機的強烈沖擊，歐盟內(nèi)外結(jié)合，在多領(lǐng)域同時制定和推進多項決策以處理難民問題。

由于土耳其是難民進入歐洲前的重要中轉(zhuǎn)國，2016年3月歐盟與土耳其達成協(xié)議，向其提供至少30億歐元的資金支持，土耳其因而答應(yīng)幫助管控難民。2016年10月，歐盟又正式建立“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”（Frontex），在北約協(xié)助下對歐盟南部的邊界和地中海區(qū)域加緊開展巡邏和警戒行動。2017年初至9月，歐盟對其避難政策架構(gòu)、申根區(qū)內(nèi)部邊界管制體系和邊境與海岸巡邏控制體系陸續(xù)進行了修補與完善。2018年2月，歐盟理事會又決定追加37億歐元資金用于處理難民問題。2018年6月29日，在經(jīng)歷內(nèi)部激烈爭議之后，歐盟理事會決定實施一攬子綜合方案，包括提供巨額財政支持、強化內(nèi)部社會治理、推進外部邊界管控、發(fā)展與中東和非洲在難民問題上的合作架構(gòu)等。

在多項政策的綜合作用下，2016年3月以后進入歐洲的難民逐漸減少，沒有再出現(xiàn)2015年夏秋之交那樣的數(shù)量高峰。

（四）危機演進和歐盟應(yīng)對的節(jié)奏

根據(jù)聯(lián)合國難民署和“國際移民組織”的各地逐月實測數(shù)據(jù)，將2014年初以來跨越地中海進入歐洲的難民人數(shù)加以匯總，就形成了圖1。圖1顯示，由于地中海氣候的影響，難民遷徙數(shù)量在每年的夏秋之交會形成高峰。在危機集中爆發(fā)的階段，2015年高峰數(shù)量（2015年10月實測數(shù)）是2014年高峰數(shù)量（2014年9月實測數(shù)）的6.5倍，可見難民危機的升級速度之快。2016年3月歐盟與土耳其達成協(xié)議后，涌入歐洲的難民數(shù)量減少，危機得到一定程度的緩解，但2016年和2017年跨越地中海進入歐洲的難民數(shù)量的高峰并不低于2014年的水平，表明難民危機并未得到徹底解決。

圖1還表明，在中東北非難民潮的幾次人數(shù)高峰出現(xiàn)前，歐盟雖已有所預(yù)料，并出臺了政策，但卻未能發(fā)揮作用。例如:現(xiàn)任歐盟委員會主席容克（Jean-Claude Juncker）上任之前，曾在2014年4月至5月提出了“難民問題五點主張”，卻未能減緩2014年8月至9月的第一次難民潮高峰;歐盟在2015年4月召開了理事會緊急會議，5月推出了“歐洲移民議程”，卻仍未能減緩2015年8月至11月的第二次難民潮高峰;2016年9月歐盟已決定組建“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”，卻未能阻止2016年10月的新一波高峰。這表明，歐盟決策體系對形勢變化的研判與反應(yīng)能力有限，對問題的認知與決策的速度和準(zhǔn)確度不高。

二、歐盟應(yīng)對難民危機的政策的體系結(jié)構(gòu)

難民問題頭緒繁雜，涉及歐盟及其成員國在三個方面的多個政策領(lǐng)域:（1）在對外方面，需要對難民來源國和歐洲以外的中轉(zhuǎn)國開展交涉，施加壓力，這涉及外交政策和對外援助政策;（2）在對內(nèi)方面，需要監(jiān)控難民在內(nèi)部的流動，甄別身份，處理避難申請，提供救助，這涉及人口與社會治理的政策;（3）在內(nèi)外之間的交叉區(qū)域，需要加強對歐洲外部邊界的巡邏與控制，這涉及司法、海關(guān)和警務(wù)規(guī)則。

理論上說，《羅馬條約》、《馬斯特里赫特條約》和《里斯本條約》是劃分歐盟與其成員國決策權(quán)限的根本依據(jù)，條約沒有明確規(guī)定歸屬歐盟掌控的政策領(lǐng)域與議題應(yīng)該都屬于各成員國主權(quán)范圍。然而由于難民政策高度復(fù)雜，變化迅速，歐盟與其成員國難以劃出清晰的權(quán)力與職能的邊界。在應(yīng)對難民危機的過程中，大致而言，歐盟憑借自身的“超國家”架構(gòu)和龐大體量形成的影響，在對外方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而成員國則管控著對內(nèi)方面，實際管理著難民在本國內(nèi)部流動的相關(guān)事務(wù)，同時也主導(dǎo)著邊界巡邏與執(zhí)法事務(wù)。但另一方面，成員國需遵守“國家間”的約定，履行由《都柏林公約》所確立的“都柏林體系”相關(guān)規(guī)定，支持“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”等協(xié)作機構(gòu)的工作。（《都柏林公約》，于1997年9月1日起在最初12個簽約國之間生效。該公約規(guī)定，如有難民向簽約國申請庇護，該人只能向第一個踏足的簽約國提出申請，而該國有責(zé)任審核其申請并在期間負責(zé)其生活所需?！幾ⅲ?

2011年初“阿拉伯之春”全面爆發(fā)之后，歐盟即著手修訂其難民政策體系。隨著中東亂局趨于動蕩，為應(yīng)對危機的升級，歐盟在7年多的時間里不斷調(diào)整原有的制度設(shè)計，增補新的政策架構(gòu)，使其難民政策形成龐雜繁復(fù)的體系，包含多個架構(gòu)和設(shè)想，每一個架構(gòu)和設(shè)想又包含多個更為具體的政策項目或?qū)嵤┓桨浮９P者按照政策內(nèi)容和實施主體的差異，將歐盟為應(yīng)對難民危機而制定的所有政策歸納為四個層面，制成表2。

（一）歐盟應(yīng)對危機的政策的高端層面:歐盟外部的層面

在此層面，歐盟憑借“超國家”的獨立實體的身份，借助歐盟對外行動署和歐盟駐中東北非主要國家的外交使團，以雙邊或多邊外交活動的方式，通過具體項目的合作，來實施較為宏觀和長遠的綜合政策架構(gòu)，如“歐洲睦鄰政策”、“地中海聯(lián)盟”架構(gòu)、“應(yīng)對移民與人口流動的全球方案”（GAMM）等。

這些宏觀性的綜合架構(gòu)，致力于向歐盟周邊地區(qū)輸送資金、開展交流、施加影響，以便實現(xiàn)歐盟周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和政治改造，借以確保歐盟周邊的地緣戰(zhàn)略格局的相對穩(wěn)定與和諧。只有周邊國家予以認可和配合的情況下，這些架構(gòu)才能順利實施并產(chǎn)生效果。歐盟擁有“超國家”的影響力和龐大的體量，比特定的成員國更容易獲得周邊國家的認可，因而成為這一層面的政策架構(gòu)的實施主體，而實施的渠道，是歐盟與周邊的區(qū)域性組織之間的地區(qū)間合作機制，或歐盟與周邊特定國家之間的雙邊合作架構(gòu)。

（二）歐盟應(yīng)對危機的政策的中間層面:歐盟內(nèi)部與外部之間的結(jié)合層面

這一層面的政策架構(gòu)和具體項目都聚焦于建立“歐洲共同邊界控制體系”這一目標(biāo)，致力于推動歐盟各成員國在邊防、警察、情報和海上執(zhí)法等強力部門主導(dǎo)的領(lǐng)域開展協(xié)作，以達到有效打擊偷渡和遏制非法移民流入歐洲的目的。

2016年10月，歐盟正式建立起“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”，有史以來第一次具備了海上警衛(wèi)執(zhí)法能力。2018年6月29日，歐盟峰會作出決定，將由歐盟牽頭推動意大利、西班牙和希臘等地中海北岸成員國，與地中海南岸的利比亞等北非國家開展海上巡邏執(zhí)法合作。

不過，由強力部門主導(dǎo)的海岸與邊境事務(wù)，是國家主權(quán)最重要的組成部分，歐盟成員國并不愿意將上述領(lǐng)域的實質(zhì)性權(quán)力讓渡給歐盟。有鑒于此，歐盟對這一層面政策架構(gòu)的制定與實施，并不享有強制性的主導(dǎo)權(quán)或指揮權(quán)，歐盟只有在各成員國達成共識的基礎(chǔ)上，借助于國家間的協(xié)商與合作，才能推進“歐洲共同邊界控制”框架內(nèi)的政策架構(gòu)和項目。

（三）歐盟應(yīng)對危機的政策的基礎(chǔ)層面:歐盟內(nèi)部的層面

這一層面的總體架構(gòu)主要是“歐洲共同避難體系”。目前“歐洲共同避難體系”尚未完全建立，歐盟決策層當(dāng)初設(shè)想的諸多制度要素并未在實踐中確立，所以這一“體系”仍是介于政策設(shè)想和實質(zhì)性的架構(gòu)之間的一項制度安排。

這一體系最具體的架構(gòu)是關(guān)于難民避難申請的“都柏林體系”，但2014年以來難民危機的集中爆發(fā)，表明“都柏林體系”原有的規(guī)則架構(gòu)難以有效處理實際問題。因而自從2016年5月以來，在德國默克爾政府的推動下，歐盟決策層開始力推關(guān)于“都柏林體系”的新一輪改革計劃。然而，審查避難申請、決定是否接納難民的權(quán)力，屬于內(nèi)部社會治理的范疇，仍在歐盟各成員國主權(quán)范圍之內(nèi)。隨著當(dāng)前反全球化和疑歐主義的民粹力量的崛起，各成員國處理移民與避難事務(wù)的態(tài)度愈加嚴(yán)苛，對2016年以來帶有硬性攤派和“甩包袱”色彩的“都柏林體系”新一輪改革計劃愈加反感，強烈抵制。真正建立起“歐洲共同避難體系”的時間，仍顯得遙遙無期。

三、歐盟應(yīng)對難民危機決策機理的突出特點

關(guān)于歐盟的決策機制的本質(zhì)特征，歷來存在“新功能主義”（Neo-functionalism和“政府間主義”（Inter-governmentalism）兩種理論范式之間的爭論。

前者認為歐盟的決策本質(zhì)是“超國家”（Supranational）權(quán)威對原屬于國家主權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)的管制與運作，后者則認為歐盟的運作是“國家間”（Inter-state）協(xié)商與妥協(xié)的結(jié)果，仍反映出主權(quán)國家的決策者的意圖與偏好。

歐盟應(yīng)對危機的難民政策的結(jié)構(gòu)層次表明，“新功能主義”和“政府間主義”兩種理論范式都有一定道理，歐盟同時兼?zhèn)洹俺瑖摇睂嶓w和“國家間”組織的特性。雖然歐盟難民政策的體系龐雜，內(nèi)容繁多，但其各項政策都可以歸入從“超國家”到“次國家”的各個層面。這種雙重特征制約著歐盟應(yīng)對難民危機的決策活動的節(jié)奏與速度，影響乃至塑造了歐盟相關(guān)政策的議程設(shè)置、方案抉擇、實施方式和實際效果，使其具有四項鮮明特點。

特點之一:“超國家”和“國家間”層面的決策推進過程存在差異。

總體而言，在“超國家”層面運作的政策架構(gòu)，雖然決策和實施的速度較慢，但能持續(xù)向前推進，節(jié)奏相對平穩(wěn)。例如，“歐洲睦鄰政策”、“地中海聯(lián)盟”和“應(yīng)對移民與人口流動的全球方案”這三項架構(gòu)主要在“超國家”層面實施。歐盟內(nèi)“超國家”色彩最為強烈的決策機構(gòu)，即歐盟委員會，完成了這三項架構(gòu)的總體規(guī)劃與具體項目的設(shè)計;歐盟自身的財政收入成為這三項架構(gòu)所需資金的主要來源;歐盟作為獨立實體對歐洲區(qū)域外以外的國際組織和特定國家開展的外交行動，成為這三項架構(gòu)的主要實施方式。這三項架構(gòu)都是歐盟在21世紀(jì)的最初十年里推出的，從出臺至今一直持續(xù)向前運行。

與此形成對照的是，在“國家間”層面運作的政策架構(gòu)，更深刻地受制于各成員國對利益分配的算計和合作意愿的強烈程度，不僅推進速度緩慢，而且政策制定和運行的節(jié)奏極不穩(wěn)定，不時出現(xiàn)爭執(zhí)和僵局，起伏大，變數(shù)多。

例如，“歐洲共同邊界控制體系”的設(shè)想和“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”的建立，都經(jīng)歷了一波三折的漫長的決策過程，前者至今尚未完全成型。這是因為邊界控制涉及情報收集與警察執(zhí)法等國家主權(quán)的核心領(lǐng)域，歐盟各成員國在這些領(lǐng)域并未讓渡實質(zhì)性的權(quán)力，它們對具體事務(wù)的合作意愿，影響著上述設(shè)想的推進程度，也牽制著“歐洲邊境與海岸警衛(wèi)局”的海上巡邏執(zhí)法活動。而2016年以來南歐成員國對德國支持的“都柏林體系”改革計劃強烈不滿，致使關(guān)于“歐洲共同避難體系”的政策討論出現(xiàn)僵局。

特點之二:雙重特征影響下的歐盟認知與決策的效果較差。

“超國家”體系形成了重床疊屋的架構(gòu)，致使歐盟了解形勢變化、處理利益訴求的過程冗長而復(fù)雜，難免出現(xiàn)信息扭曲和失真;而“國家間”的決策體系的運行依賴于各成員國的共識，一旦成員國之間分歧嚴(yán)重，無法妥協(xié)，就難免各執(zhí)一詞，久議不決。因此，歐盟作為“超國家”實體和“國家間”組織的雙重特征，使其應(yīng)對難民危機的決策認知的準(zhǔn)確度有限，容易偏離現(xiàn)實，實施效果較差。

實際上，2010年底“阿拉伯之春”爆發(fā)后，難民與移民問題就一直處在歐盟決策層的關(guān)注范圍之內(nèi)，但也一直未進入決策者優(yōu)先考慮的議題范圍。2011至2012年歐盟決策層僅對原有的政策架構(gòu)進行了微調(diào)，并未預(yù)計到難民問題的嚴(yán)重性。2014年春夏之交，涌入歐洲的難民數(shù)量迅速上升，危機爆發(fā)，歐盟決策者的關(guān)注度才開始提高。2014年5月至9月新一屆歐盟委員會產(chǎn)生時，即將上任的歐盟委員會主席容克闡述了關(guān)于移民（難民）政策的五點主張，但仍然只將難民問題視作眾多“問題”里的一項，而不是“危機”。直到2015年4月難民在地中海里沉船死亡的事件連續(xù)發(fā)生，震動了歐洲社會，歐盟決策者才意識到難民的涌入已經(jīng)從“問題”演變成了一場“危機”。自此之后，歐盟決策才啟動危機決策的程序，開始較為密集地研討相關(guān)的政策方案。

特點之三:“超國家”的決策機制越來越難以獲得普通民眾的支持。

隨著難民危機的加劇，越來越多的歐洲民眾認同疑歐主義思潮，反感和抵觸歐盟的“超國家”特性。受其影響，民眾對歐盟處理難民危機的政策的認可度相當(dāng)?shù)停绹褚庹{(diào)查機構(gòu)“皮尤研究中心”在2017年6月15日公布的一份調(diào)查報告顯示，在希臘、瑞典、意大利、西班牙、匈牙利、波蘭、英國、法國、德國和荷蘭，不認可歐盟對難民問題的處理的民眾占該國受訪民眾總數(shù)的比例都在52%以上，平均達到66%，最高達到90%）。

歐洲民眾的反感心態(tài)源于兩點原因:一方面，“超國家”特性蘊含著宏大敘事的“政治正確”的理念體系，歐盟決策層執(zhí)著于這樣的理念，無法及時準(zhǔn)確地收集和處理基層民眾的利益訴求，難接“地氣”。雖然歐盟多年來推動“多層治理體系”的建設(shè)，但其決策層級繁多、組織架構(gòu)龐雜的狀況難以改變，與歐洲基層社會之間仍然距離遙遠，溝通不暢，最終使歐盟領(lǐng)導(dǎo)人對難民危機這樣的復(fù)雜問題的認知嚴(yán)重偏離民意。

另一方面，歐盟“超國家”體系從歐洲民族國家體系不斷汲取資源和權(quán)力，建立起各成員國難以直接控制的“利維坦”式架構(gòu)，還試圖不斷拓展自身權(quán)力的邊界，這使歐洲民眾感到自己正在受到疏離于本國主權(quán)與文化體系之外的“布魯塞爾官僚機器”的操縱，日益反感和厭惡。再加上全球化和地區(qū)一體化累積的矛盾近年來進入集中爆發(fā)的階段，激進民粹政黨迅速崛起，在其推波助瀾之下，疑歐主義的思潮大行其道，歐洲草根階層對精英主導(dǎo)的歐盟“超國家”體系越來越不信任，對歐盟難民政策也就越來越不認同。（布魯塞爾，是歐盟總部所在地。——編注）

特點之四:“國家間”特性使歐盟難民政策卷入成員國間的“東西矛盾”與“南北對立”。

2004 至2007年歐盟東擴以后，西歐老成員國和中東歐新成員國在文化傳統(tǒng)、歷史經(jīng)驗、意識形態(tài)和政策偏好等觀念層面的差異逐漸凸顯，形成了“東”“西”之間的矛盾沖突。

2009至2010年歐洲主權(quán)債務(wù)危機爆發(fā)以來，德國通過控制歐洲中央銀行，強迫希臘等南歐國家實施財政緊縮政策，并操縱歐元區(qū)的共同貨幣政策為自身的出口提供便利，致使德國相對于南歐的貿(mào)易順差持續(xù)擴大，導(dǎo)致“南”“北”之間分化嚴(yán)重。

2015年下半年以來，隨著難民危機的加劇，在德國默克爾政府的強力推動下，歐盟開始在“歐洲共同避難體系”構(gòu)想的框架之內(nèi)強力推行“歐洲安置項目”，以接近硬性攤派的方式向各成員國分配難民安置配額，并試圖說服各成員國接受新一輪“都柏林體系”改革計劃，引起各成員國的反感和抵制，引發(fā)了中東歐和南歐的成員國與德國和歐盟之間的尖銳矛盾。歐盟應(yīng)對難民危機的決策使內(nèi)部原本已存在的“東西對立”與“南北矛盾”有愈演愈烈之勢。

從2015年7月至8月德國默克爾政府決定歡迎難民之時起，德國與維謝格拉德集團（Visegrad，即波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克四個國家）之間就一直爭執(zhí)不斷，并迅速升級為后者與歐盟之間的對抗。波蘭和匈牙利始終拒絕接納任何難民，捷克從2017年初開始也堅決停止接納難民。匈牙利和斯洛伐克兩國早在2015年12月就向歐洲法院起訴歐盟理事會，要求其廢除攤派難民的相關(guān)決定。歐盟委員會則在2017年6月14日宣布對波蘭、匈牙利和捷克三國正式啟動制裁程序。維謝格拉德集團四國的強硬抵制，最終迫使歐盟在2017年9月底暫停了硬性攤派難民接收數(shù)額的做法。

與此同時，地中海北岸的西班牙、意大利、希臘、塞浦路斯和馬耳他五國作為經(jīng)濟發(fā)展水平較低的歐盟成員國，處在承受難民潮的第一線，卻并未得到歐盟強有力的支持，而“都柏林體系”的新一輪改革計劃里一些武斷的“甩包袱”式的規(guī)定，反而可能加重這五國的負擔(dān)。2018年5月，上述五國聯(lián)合發(fā)表立場意見書，表達了強烈不滿。在2018年6月28日至29日召開的歐盟峰會上，意大利由民粹政黨掌控的新政府對歐盟難民政策意向采取強硬的否決立場，迫使此次峰會進行了長達10小時的徹夜談判，才勉強達成決議。

總之，“歐洲共同避難體系”的推行已遇到嚴(yán)重阻力，前景難料。

四、結(jié)語

上至羅馬教皇方濟各，下至歐洲媒體，都將2014至2015年集中爆發(fā)的難民危機稱為“二戰(zhàn)以來歐洲面臨的最大的悲劇”。

確實，難民危機強烈沖擊了歐洲現(xiàn)有的社會秩序，改變了歐盟在對外戰(zhàn)略、邊界管控和內(nèi)部治理等領(lǐng)域的形勢認知和決策方向，甚至催生了歐盟內(nèi)部的分歧與裂痕，抑制了歐洲一體化的推進速度，可謂影響深遠。實際上，只要中東北非地緣政治格局的碎片化趨勢仍在持續(xù)，難民危機就難以徹底平息，歐盟應(yīng)對這一危機的決策活動也將持續(xù)下去。

同時，歐盟所具有的“超國家”實體和“國家間”組織的雙重特性，決定了歐盟的難民政策隱含著結(jié)構(gòu)性的內(nèi)在矛盾，這些矛盾將隨著相關(guān)決策的持續(xù)進行而逐漸凸顯，今后歐盟內(nèi)部圍繞難民政策產(chǎn)生的分歧與裂痕仍會繼續(xù)加深。對歐盟難民政策的決策機理的分析，有助于人們更加深刻而系統(tǒng)地認識歐盟決策體系的結(jié)構(gòu)特征與運作規(guī)律。

（本文原刊于《德國研究》2018年第3期，原題“歐盟應(yīng)對難民危機的決策機理分析”。略去注釋，正文略加編輯，編注由澎湃新聞編者所加。經(jīng)授權(quán)刊用。）