延續(xù)與改變，二者可以對(duì)立統(tǒng)一，也可能背道而馳。對(duì)于任何一個(gè)新上臺(tái)的政府而言，戰(zhàn)略和政策的延續(xù)與改變都是一個(gè)課題。特朗普“加冕”已有兩年，具有鮮明個(gè)人風(fēng)格的手段與做派我們也已經(jīng)見識(shí)了許多。不過，在國家安全戰(zhàn)略方面，美國似乎仍未捋順延續(xù)與改變的關(guān)系。

這既體現(xiàn)在人事選擇上，也反映在尚不穩(wěn)定的軍事戰(zhàn)略布局中，而這兩者“恰巧”在反導(dǎo)問題發(fā)生了交叉。以馬蒂斯為代表的傳統(tǒng)職業(yè)軍人對(duì)于改革美軍以及美國軍事重心有一套自己的思路，這與特朗普想要的“大國競(jìng)爭(zhēng)”始終存在一些不可調(diào)和的矛盾。

無論是不斷推遲的反導(dǎo)評(píng)估，還是2017年便有苗頭近日又被重提的“退出中導(dǎo)條約”，都是美國重新把 “大國競(jìng)爭(zhēng)”作為戰(zhàn)略標(biāo)尺后，維系和提高戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)、提高戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)效費(fèi)比的體現(xiàn)。

未兌現(xiàn)的官宣與馬蒂斯的堅(jiān)持

作為特朗普政府繼《國家安全戰(zhàn)略》、《國防戰(zhàn)略》、《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》之后的第四份戰(zhàn)略性報(bào)告，《導(dǎo)彈防御評(píng)估》將是未來數(shù)年美國在反導(dǎo)領(lǐng)域進(jìn)行戰(zhàn)略布局、研發(fā)投資和實(shí)際部署的綱領(lǐng)性文件。

這份文件曾被數(shù)次“官宣”，要在17年底、18年2月、5月中旬、夏末推出，但均未兌現(xiàn)。近日，五角大樓進(jìn)行了最新一次的“官宣”，說是反導(dǎo)評(píng)估早已完成，只是一直未予發(fā)布，暫時(shí)也沒有具體的發(fā)布日期。

關(guān)于反導(dǎo)評(píng)估的“難產(chǎn)”，有多種解釋：例如，重要崗位不到位；美朝互動(dòng)的政治需要延緩了報(bào)告推出；評(píng)估議題由彈道導(dǎo)彈防御擴(kuò)展到包括巡航導(dǎo)彈和高超音速武器的全譜系導(dǎo)彈防御，因而報(bào)告質(zhì)量管控需要更多時(shí)間，等等。

最近，有關(guān)防長(zhǎng)馬蒂斯“出局”的傳言甚囂塵上，于是解釋又多了一種：美國政軍高層矛盾，導(dǎo)致反導(dǎo)評(píng)估遲遲不能發(fā)表。這種解讀或猜測(cè)不無道理。結(jié)合幾次“官宣”的潛臺(tái)詞，似乎馬蒂斯正是阻止這份評(píng)估正式推出的背后勢(shì)力或代表。

根據(jù)一直以來華盛頓安全政策圈中的共識(shí)，這份報(bào)告的定調(diào)與定位充滿了“大國戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)”檄文的味道，并不符合馬蒂斯這種老職業(yè)軍人的穩(wěn)妥作風(fēng)，也會(huì)沖擊軍隊(duì)對(duì)于反導(dǎo)之外的傳統(tǒng)任務(wù)領(lǐng)域的重視。

馬蒂斯與特朗普漸行漸遠(yuǎn)，是延續(xù)與改變之間深層沖突的結(jié)果。特朗普新安全團(tuán)隊(duì)的組建帶來了人事上的糾葛——比如重回白宮的博爾頓副手米拉﹒瑞卡戴爾，在之前擔(dān)任總統(tǒng)特別助理和總統(tǒng)人事辦公室副主任時(shí)，便與馬蒂斯有過不愉快。

在這些“小事”之外，馬蒂斯的國防部與白宮在大方向上（全球安全戰(zhàn)略與軍事布局），也有著明顯的距離。雖然五角大樓與白宮的步調(diào)不一致并不必然導(dǎo)致總統(tǒng)與防長(zhǎng)分道揚(yáng)鑣，但對(duì)熱衷于“推陳出新”的特朗普而言，也許是時(shí)候與馬蒂斯及其代表的延續(xù)性做一了斷了。

以馬蒂斯主導(dǎo)的阿富汗政策為例，雖然特朗普曾為增兵阿富汗做出背書，但對(duì)于目前的僵局始終心存疑慮——美軍在阿富汗并沒有大的損失，塔利班也未能再奪取主要據(jù)點(diǎn)，但特朗普或他身邊的人并不相信塔利班能夠如馬蒂斯所愿在壓力下坐到談判桌前。除此之外，在朝鮮半島軍演、國家安全關(guān)稅、難民、伊朗核協(xié)議等問題上，馬蒂斯都與特朗普唱過反調(diào)。

馬蒂斯是當(dāng)代美軍的標(biāo)桿人物，為人處事與話語風(fēng)格，都散發(fā)著某種“古典”軍人的味道，他的許多言語早已成為軍中流傳的“語錄”。早在特朗普選擇內(nèi)閣人選、重點(diǎn)考察馬蒂斯時(shí)，筆者就曾寫過，“有太多理由注定馬蒂斯這種軍人與特朗普是合不來的，無論是為人還是在政策、政治上……馬蒂斯不是特朗普的同志，更不是功臣，從為人處世和業(yè)務(wù)角度來說，特朗普與馬蒂斯這種下屬之間將必定充滿各種或明或暗的沖突”。

新評(píng)估新動(dòng)作

說到新的反導(dǎo)評(píng)估，它將有哪些特點(diǎn)？

根據(jù)我們所能知道的情況，相比于奧巴馬政府2010年的《彈道導(dǎo)彈防御評(píng)估》，新的《導(dǎo)彈防御評(píng)估》是技術(shù)推動(dòng)和戰(zhàn)略拉拽雙重作用的結(jié)果。對(duì)于美國而言，潛在和現(xiàn)實(shí)對(duì)手在導(dǎo)彈與核武器方面的進(jìn)步是重要的技術(shù)動(dòng)因。特朗普以大國競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)知角度試圖將美國全球戰(zhàn)略拉回到傳統(tǒng)地緣政治，則是主要的戰(zhàn)略背景。

首先是對(duì)手的技術(shù)進(jìn)步。以朝鮮和伊朗為例，最近幾年朝鮮的火箭、核導(dǎo)發(fā)展出現(xiàn)了明顯的提速。比起其他主要的第二或第三檔宇航國家如印度，朝鮮還有顯著差距，如只能把100公斤水平的衛(wèi)星送上軌道、尚沒有完成可靠的固體火箭發(fā)動(dòng)機(jī)。但是以射程1萬公里、彈頭400公斤、使用液體火箭發(fā)動(dòng)機(jī)但初步實(shí)現(xiàn)車載機(jī)動(dòng)的“火星15”為代表，朝鮮已在提高面對(duì)美國威懾時(shí)的生存能力。當(dāng)然，對(duì)于挺過二次打擊和報(bào)復(fù)非常困難的朝鮮來說，是否需要走目前的威懾道路是一個(gè)問題。

伊朗方面，它的導(dǎo)彈水平要差一些，但是對(duì)于美國及其海灣盟友而言，伊朗對(duì)于導(dǎo)彈技術(shù)的不斷投入和加強(qiáng)，在黎巴嫩、也門和敘利亞的勢(shì)力滲透包括導(dǎo)彈出口，始終是一條強(qiáng)化導(dǎo)彈防御的理由。

當(dāng)然，以上這些對(duì)于特朗普政府來說都是次要問題，特別是隨著美朝關(guān)系趨緩，大國競(jìng)爭(zhēng)中的核導(dǎo)問題才是戰(zhàn)略重點(diǎn)。在2010年的反導(dǎo)評(píng)估中，奧巴馬政府曾樂觀地“期待一個(gè)和平與繁榮的俄羅斯能夠作為全球伙伴為國際和平與安全做出貢獻(xiàn)”。奧巴馬在那份評(píng)估中明確表示希望與俄羅斯、中國在反導(dǎo)領(lǐng)域建立國際合作機(jī)制，而非相互針對(duì)。而特朗普政府的《國家安全戰(zhàn)略》與《國防戰(zhàn)略》則明確要求美國將視線從“流氓國家”上面挪開，這直接決定了新反導(dǎo)評(píng)估的定調(diào)。

從2010到2018，評(píng)估名稱本身體現(xiàn)了背后的改變。新的反導(dǎo)評(píng)估將不像2010年評(píng)估那樣將本土彈道導(dǎo)彈防御作為核心重點(diǎn)。美國的全球彈道導(dǎo)彈防御體系，特別是為本土防御配置的全球和區(qū)域偵察預(yù)警網(wǎng)絡(luò)、本土部署的攔截器，如果能夠?qū)崿F(xiàn)理想的成功率、攔截率，或可以應(yīng)對(duì)中小國家對(duì)其本土的彈道導(dǎo)彈威脅，但是面對(duì)中、俄這種體量和技術(shù)能力的國家來說是不夠的?；诖?，新的《導(dǎo)彈防御評(píng)估》已把巡航導(dǎo)彈、高超音速滑翔飛行器、防御美國前沿軍事存在列位并列重點(diǎn)。

在本土防御與美軍前沿存在防御之間，新的反導(dǎo)評(píng)估以及美國未來的反導(dǎo)戰(zhàn)略將試圖取得一種平衡。除了強(qiáng)調(diào)新威脅之外，新反導(dǎo)評(píng)估并非要以新威脅和新應(yīng)對(duì)取代原有重點(diǎn)，特別是本土防御部署。正如美國2018、19財(cái)年軍費(fèi)所反映的，繼續(xù)加強(qiáng)本土防御也是特朗普政府的目標(biāo)，包括試圖在近幾年將陸基中段防御攔截器的數(shù)量從44個(gè)提高50%。應(yīng)對(duì)彈道導(dǎo)彈、巡航導(dǎo)彈、無人飛行器、高超音速滑翔器的系統(tǒng)和平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)將作為美國一體化防空反導(dǎo)的組成部分。例如始終被美國政軍兩界所爭(zhēng)論的天基監(jiān)視、探測(cè)、預(yù)警系統(tǒng)。

作為強(qiáng)化美國一體化多層次反導(dǎo)、應(yīng)對(duì)多種類威脅能力的補(bǔ)充，美軍相信在中、低軌道加強(qiáng)和替換原有的空間能力可以“縫補(bǔ)”現(xiàn)有反導(dǎo)體系面對(duì)新型攻擊手段特別是高超音速滑翔彈時(shí)的防御漏洞。目前的天基、?；⒌孛姹O(jiān)測(cè)跟蹤網(wǎng)絡(luò)能夠應(yīng)對(duì)常規(guī)的彈道導(dǎo)彈和彈頭，但是對(duì)于脫離彈體后在大氣層邊緣“打水漂”、大氣層內(nèi)滑翔機(jī)動(dòng)的彈頭而言，現(xiàn)有系統(tǒng)力有不逮。地球曲率是個(gè)繞不過去的問題，天基系統(tǒng)能夠更有效地實(shí)現(xiàn)反導(dǎo)全程監(jiān)視、提高預(yù)警能力。導(dǎo)彈防御局想要實(shí)現(xiàn)其所謂“由生到死”（即導(dǎo)彈和彈頭飛行全程）的監(jiān)視探測(cè)與預(yù)警，并不完全是一些國內(nèi)外媒體所謂的“鼓吹”和圈錢。

錢，政治，時(shí)間

問題在于，做到這些都是要花錢、花大錢、花得越早越好。錢從哪里來？夠不夠？何時(shí)到位？本專欄之前已經(jīng)分析過，特朗普大吹特吹的漲軍費(fèi)實(shí)際水平和影響并沒有那么大，且之后兩個(gè)財(cái)年美國軍費(fèi)可能開始面對(duì)新的回落周期。特朗普政府或許是真心想搞大國競(jìng)爭(zhēng)與應(yīng)對(duì)這種“威脅”的一體化防空反導(dǎo)體系。但若沒有錢，一切免談。

因此在給反導(dǎo)花錢時(shí)，白宮的表現(xiàn)存在猶豫和矛盾，畢竟在特朗普最新的五年預(yù)算計(jì)劃（2019-2923）中，每一分反導(dǎo)經(jīng)費(fèi)的增加都意味著其他軍種經(jīng)費(fèi)的減少。例如在2018財(cái)年軍費(fèi)申請(qǐng)中，白宮砍掉了一大筆五角大樓提交的反導(dǎo)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)，最后還是國會(huì)主動(dòng)增加了47億分別用于反導(dǎo)系統(tǒng)的部署和研發(fā)。

再就是什么時(shí)候開始花錢的問題。就在2019財(cái)年軍費(fèi)授權(quán)法案通過后不久，五角大樓分別與9家和7家公司簽署了各為100萬美元的小合同，由這兩組公司分別展開新的天基預(yù)警系統(tǒng)與高超音速防御彈的預(yù)研。當(dāng)然，美國強(qiáng)大的技術(shù)儲(chǔ)備是與其他大國相比的優(yōu)勢(shì)之一，再加上成熟的軍民融合動(dòng)員機(jī)制，即便在裝備體系上走過彎路依然可以迅速糾正并做出最好的產(chǎn)品，如遠(yuǎn)程反艦武器系統(tǒng)的開發(fā)。不過在經(jīng)費(fèi)并不算寬裕、產(chǎn)業(yè)巨頭對(duì)未來幾年軍費(fèi)持觀望態(tài)度的情況下，新的反導(dǎo)平臺(tái)能否及早部署，維持美國的戰(zhàn)略威懾優(yōu)勢(shì)，仍需打個(gè)問號(hào)。

說到這里，又要繞回到軍種政治與戰(zhàn)略思維問題。馬蒂斯所代表的傳統(tǒng)軍事勢(shì)力對(duì)于如何在維持美軍既有框架和能力的基礎(chǔ)上推動(dòng)美國版的“軍改”有自己一套思路，如果可以一言以蔽之為“穩(wěn)健”的話，他們與特朗普白宮想做的改變是截然不同的。再有政治問題，如新的天基預(yù)警系統(tǒng)，將來如果這些資產(chǎn)和能力能夠兌現(xiàn)，交給誰？新的天軍？能不能搞成？哪有錢來建？因組建天軍動(dòng)議而產(chǎn)生的各種矛盾與沖突如何擺平？

總之，一再“難產(chǎn)”的《導(dǎo)彈防御評(píng)估》應(yīng)該不會(huì)最終“胎死腹中”。但是正如懷胎時(shí)間超長(zhǎng)的各種傳說一樣，新反導(dǎo)評(píng)估所帶來的一連串問號(hào)背后也埋藏著各種“異象”。

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作者祁昊天系北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院助理教授。