黨的十九大報告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，自此之后，鄉(xiāng)村振興上升為國家戰(zhàn)略，也變成了全社會的共同行動。當(dāng)前，各級政府圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明，治理有效，生活富?！钡目傄螅袑?shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作，取得了積極進(jìn)展。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵。但在實(shí)踐中，受各種政策的束縛，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展依然步履維艱，面臨不少困難，而其中，政策限制問題最為明顯。

最近，筆者在東部農(nóng)村地區(qū)調(diào)研，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題有了更加直觀的認(rèn)識。實(shí)地調(diào)研的徐村（化名），地處大靈山腳下，壺源江畔，是一個典型的山區(qū)村莊，素有“九山一水一分田”之稱，村域面積9.5平方公里，下轄5個自然村，共有村民1400余人。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，村民立足當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦，過著“靠山吃山”的生活，毛竹、茶葉等山貨成為村民家庭的重要生計(jì)來源。除此之外，饅頭、長壽面等帶有鮮明地域特征的食品，也是村民生計(jì)的重要補(bǔ)充。改革開放之后，與全國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)一樣，徐村的村民也開始大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，現(xiàn)如今，部分外出村民已經(jīng)在上海、杭州等地站穩(wěn)腳跟，成為建筑、五金等行業(yè)的老板。與此同時，改革開放釋放的政策紅利也推動了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，輕紡、五金等地方產(chǎn)業(yè)為村民提供了大量的就近就業(yè)機(jī)會?？傊?jīng)過多年的實(shí)踐探索，徐村村民已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間建立起比較穩(wěn)定的生計(jì)鏈條，過上相對體面的生活。

近些年，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，徐村也獲得了相應(yīng)的政策資金和工程項(xiàng)目，鄉(xiāng)村面貌有了較大的改變。在國家惠農(nóng)政策和新鄉(xiāng)賢的支持下，徐村新建了籃球場，村莊道路被硬化，實(shí)施了污水納管工程，河道得以整修加固，等等?？梢哉f，趁著鄉(xiāng)村振興的“東風(fēng)”，徐村的基礎(chǔ)設(shè)施條件確實(shí)有了明顯提升。但美中不足的是，村里沒有像樣的產(chǎn)業(yè)，村集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱，且由于各類工程項(xiàng)目的建設(shè)，還讓村里背負(fù)了180多萬元的債務(wù)。

2020年，徐村進(jìn)行了村“兩委”換屆，新一屆村“兩委”班子立志要大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，壯大村集體經(jīng)濟(jì)，提高全體村民的生活福利。通過投資性貸款分紅收益、公益林補(bǔ)貼、爭取上級部門的獎勵資金等方式（比如，被評為無信訪村、低碳村等，都可以獲得相關(guān)部門的獎勵資金），徐村很快還清了債務(wù)。俗話說，“無債一身輕”，還清債務(wù)的徐村準(zhǔn)備輕裝上陣，大干一場，認(rèn)真謀劃產(chǎn)業(yè)布局，打好經(jīng)濟(jì)翻身仗。村“兩委”班子召集村民代表和部分新鄉(xiāng)賢商議，最終確定把公益墓地項(xiàng)目作為發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的支撐產(chǎn)業(yè)。

這一產(chǎn)業(yè)選擇主要是基于以下兩個方面的考慮：一方面，從市場需求看，墓地屬于剛性需求，只要能建成，未來肯定不愁收益；另一方面，從資源稟賦看，徐村處于群山環(huán)抱之中，有大片的閑置山林，環(huán)境優(yōu)美，交通便利，比較適合靈魂的安放。經(jīng)過幾番論證以后，徐村正式啟動公益墓地建設(shè)項(xiàng)目。從規(guī)劃論證到項(xiàng)目設(shè)計(jì)，再到部門審批，村鎮(zhèn)兩級多次召開協(xié)調(diào)會，跑了無數(shù)部門辦理相應(yīng)的手續(xù)。但該項(xiàng)目最后卡殼在山林性質(zhì)上，原來徐村的山林已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義的山林，在規(guī)資部門的統(tǒng)計(jì)口徑中，其已經(jīng)轉(zhuǎn)性成基本農(nóng)田。眾所周知，為守住18億畝耕地紅線，國家出臺了嚴(yán)苛的耕地占補(bǔ)平衡政策，但一些地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不得不進(jìn)行變通，致使“良田上山”和“良田下?！钡默F(xiàn)象不斷上演。

明明是一片山林，非說它是一宗耕地，徐村的村干部對此非常不理解。但在現(xiàn)代航拍技術(shù)的加持下，要變更一地的國土空間規(guī)劃可以說是難于上青天。之前調(diào)研，一個規(guī)資部門的干部曾自豪地說，農(nóng)村的田埂都被我們鎖定了，在圖斑上可以看得清清楚楚。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要求鄉(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)，而規(guī)資部門卻死守著規(guī)劃不放，這讓基層干部無所適從，徐村眼看 “煮熟的鴨子”就這樣飛了。調(diào)研期間，村書記不停地向我們吐槽，政府要你干事情，但又不給你政策，部門之間的政策自相矛盾，相互打架，鄉(xiāng)村振興太難了。都說“巧婦難為無米之炊”，鄉(xiāng)村振興也莫不如此，再優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如果沒有用地保障，都將是空中樓閣。

伴隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，以及國家對糧食安全的高度重視，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍遭遇土地資源要素瓶頸，如何從農(nóng)村擠出建設(shè)用地指標(biāo)，成為破解這一難題的根本選擇。在此背景下，合村并居、農(nóng)民集中上樓等以盤活農(nóng)村存量宅基地資源為目標(biāo)的政策紛紛登場，而面對經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)宅基地整理而獲得的建設(shè)用地指標(biāo)仍然是杯水車薪。而在城市偏向的政策取向下，這些被騰挪出來的建設(shè)用地指標(biāo)分到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)上的更是少得可憐。

所以，鄉(xiāng)村如何振興，產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何破題，這些問題似乎還沒有得到解決。如果鄉(xiāng)村振興缺乏有效的產(chǎn)業(yè)支撐，就無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增收致富，更難言壯大村集體經(jīng)濟(jì)。實(shí)踐證明，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的落地和發(fā)展所需的用地保障已經(jīng)成為一個刻不容緩的問題。相對而言，農(nóng)業(yè)的投資周期長，經(jīng)濟(jì)效益低，但我們不能以工業(yè)發(fā)展的“畝產(chǎn)論英雄”思維來套裁鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)有時候是難以用簡單的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)加以衡量的。比如，農(nóng)業(yè)的生態(tài)價值、美學(xué)價值和社會價值，這些是不好用經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值來計(jì)量的。

黨的十九大以來，中央出臺的一號文件曾多次對鄉(xiāng)村振興作出戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展地位，要求鄉(xiāng)村振興要真刀真槍地干，真金白銀地投。但從實(shí)踐來看，一些關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展的根本性政策還需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，甚至突破，否則，對鄉(xiāng)村做再多的努力也可能是雷聲大雨點(diǎn)小的“假把式”。像徐村這樣山清水秀的村莊，不乏生態(tài)資源優(yōu)勢，但受限于既有的政策束縛，產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目被擱置。這說明，從綠水青山到金山銀山，其中的轉(zhuǎn)化過程是需要政府相關(guān)政策支持的，不然“抱著金飯碗討飯”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)就無法消除。規(guī)資部門基于自身的專業(yè)知識和立場，守住土地的各種紅線和底線，是無可厚非的。但面對“促進(jìn)共同富裕最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”的現(xiàn)實(shí)，政府各部門還是需要打破部門主義的藩籬，多為鄉(xiāng)村想辦法、謀出路，真正做到放權(quán)基層，讓利于民，把中央的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略貫徹落實(shí)好，唯此，中國“三農(nóng)”的戰(zhàn)略后院作用才有發(fā)揮的空間。

（作者馬流輝系社會學(xué)博士，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院副教授，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究員）