本文為獨(dú)家授權(quán)稿件，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處“香港城市大學(xué)傳播研究中心”、“有數(shù)工作室”，作者名以及“發(fā)自澎湃新聞湃客頻道”。

這個(gè)夏天，北京的租房市場(chǎng)正在經(jīng)歷新一輪上漲。8月17日，北京市住建委聯(lián)合多部門(mén)約談住房租賃企業(yè)，要求不得惡性競(jìng)爭(zhēng)搶占房源哄抬租金。

約束企業(yè)，是政府對(duì)房屋租賃市場(chǎng)供給端調(diào)控的間接方式。更為直接的方式是擴(kuò)大廉租房供給，為買(mǎi)不起房的城市低收入人群提供保障。但問(wèn)題就能一勞永逸地解決嗎？

與中國(guó)內(nèi)地類(lèi)似，香港也有為低收入人群提供居住保障的廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房，分別稱(chēng)為公屋與居屋。申請(qǐng)租金低廉的公屋是香港低收入人群解決住房問(wèn)題的首選項(xiàng)。然而，目前香港的公屋數(shù)量卻不足以將20萬(wàn)蝸居的港人納入保護(hù)網(wǎng)之下。貧困港人住房難、社會(huì)貧富嚴(yán)重不均、社會(huì)分化加劇一時(shí)成為輿論漩渦的中心。港府在公眾輿論壓力下，做出了增加土地供應(yīng)的決定。

從公屋申請(qǐng)輪候時(shí)長(zhǎng)“破表”的這一單一維度數(shù)據(jù)得出公屋供不應(yīng)求的推論，從而敦促政府調(diào)整公屋政策、增加供應(yīng)。這樣的邏輯鏈雖然看似合理，但不免令人生疑。住房問(wèn)題的解決，是否只需調(diào)控供需兩端？香港特區(qū)政府的失職是否僅為建樓數(shù)量不夠？住房問(wèn)題向來(lái)牽涉眾多，事實(shí)絕非如此簡(jiǎn)單。

約三成居民租住公屋

在香港，住在保障性住房中的居民并非少數(shù)。約半數(shù)的香港居民租住或購(gòu)買(mǎi)了香港政府組織興建的保障性住房。從整體比例上來(lái)看，香港政府提供的保障性住房的覆蓋程度并不低。對(duì)于很多港人來(lái)說(shuō)，維港的繁華或深水埗的破敗，都并非日常。獅子山下密布的公共屋邨里平實(shí)的煙火氣，才是生活。

香港的住房大致可以分為四種：公屋、居屋、私人樓宇和其他房屋。其中，公屋和居屋是由香港政府組織興建的保障性住房。公屋相當(dāng)于中國(guó)內(nèi)地的廉租房，只可租賃；居屋相當(dāng)于中國(guó)內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)適用房，以低于市場(chǎng)價(jià)向符合收入條件的市民出售。在香港，有大約28.9%的居民租住在政府提供的公屋中，15.2%的居民購(gòu)買(mǎi)了居屋。

香港公屋的申請(qǐng)者必須滿(mǎn)足：18歲以上、香港長(zhǎng)期居民以及收入限額這三個(gè)條件。由于香港社會(huì)步入老齡化，公屋同時(shí)也承擔(dān)了一部分養(yǎng)老功能。60歲以上的老年人或者與60歲以上親屬共同居住的家庭，在申請(qǐng)過(guò)程中擁有較高的優(yōu)先級(jí)，輪候時(shí)間較短。以個(gè)人為單位申請(qǐng)公屋的中青年人在輪候過(guò)程中的優(yōu)先級(jí)最低。這意味著，香港的年輕人，如果想通過(guò)申請(qǐng)公屋擁有獨(dú)立空間，搬離父母家，是比較艱難的。

香港的熱門(mén)旅游景點(diǎn)與游客熟知的目的地大多分布在維港兩岸的港島灣仔區(qū)和中西區(qū)，以及九龍的油尖旺區(qū)。其中，灣仔是全港18區(qū)中唯一沒(méi)有公屋分布的區(qū)。中西區(qū)和油尖旺區(qū)的公屋居民占比也低至可以基本忽略不計(jì)。公屋居民占整體居民比例最高的是觀(guān)塘區(qū)，區(qū)內(nèi)半數(shù)以上的居民租住在公屋中。而這里，也正是香港人口密度最大的地方，每平方公里的居民數(shù)超過(guò)5萬(wàn)人。與觀(guān)塘區(qū)毗鄰的是黃大仙區(qū)，這里也是香港人口密度和公屋居民比例雙高的地區(qū)。

在觀(guān)塘區(qū)和黃大仙區(qū)的大部分地方，抬頭在樓林的縫隙中搜尋，目力所及的范圍內(nèi)，都可以看到香港的獅子山。1973年，香港電視臺(tái)開(kāi)始連續(xù)21年播放一部單元?jiǎng)　丢{子山下》，講述著香港普通市民逆境自強(qiáng)的勵(lì)志故事。對(duì)于很多港人來(lái)說(shuō)，維港的繁華或是深水埗的潦倒，都并非日常。獅子山下平實(shí)的煙火氣，才是生活。

公屋政策60年

公屋政策在香港已經(jīng)推行了60年，其以安置為目的的初衷已被改善居住環(huán)境所替代。公屋的建設(shè)目的，實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了遷移。香港公屋歷經(jīng)了數(shù)個(gè)建設(shè)發(fā)展階段。人居環(huán)境得到明顯改善，居民對(duì)于居住環(huán)境的滿(mǎn)意度不斷提升。最近的居民調(diào)查顯示，四分之三的香港公屋居民對(duì)于公屋的管理及服務(wù)表示非常滿(mǎn)意或滿(mǎn)意。

20世紀(jì)40年代中期，處于內(nèi)憂(yōu)外患下的香港開(kāi)始出現(xiàn)“房荒”的問(wèn)題。許多無(wú)房的居民在公共或私人土地上利用簡(jiǎn)陋的鐵皮和木板非法自行搭建住宅，這些房屋也被稱(chēng)為“寮屋”。1954年，位于香港九龍石硤尾的寮屋區(qū)發(fā)生了史無(wú)前例的大火，這場(chǎng)大火使得5萬(wàn)多寮屋居民露宿街頭，同時(shí)也迫使政府開(kāi)始關(guān)注并介入居民的住房問(wèn)題，重新審視住房政策，成為政府為居民興建公共住房的起點(diǎn)。此后，香港的公營(yíng)房屋建設(shè)歷經(jīng)了3個(gè)階段。1972年，當(dāng)時(shí)的港英政府通過(guò)了“十年建屋計(jì)劃”，公屋的大規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)由此而始。隨著大批公屋的落成，當(dāng)時(shí)的香港低收入人群陸續(xù)遷入，居住環(huán)境得到明顯改善。此后，香港政府的建屋與修繕計(jì)劃多以“改善居住環(huán)境、提高生活質(zhì)素”為目的，供應(yīng)的安置初衷已被改善居住環(huán)境所替代。

公屋的建設(shè)與香港的城市規(guī)劃互為表里。香港政府通過(guò)延續(xù)多年、漸進(jìn)式的努力，逐漸將香港由單一中心的貿(mào)易港發(fā)展為多中心的現(xiàn)代化大都市。人口密集的城市中心區(qū)人口逐漸向新界其他地區(qū)的新市鎮(zhèn)遷移。這一過(guò)程緩慢、有序，變化并不劇烈但在持續(xù)進(jìn)行。與此同時(shí)，公屋的居住環(huán)境也得到了顯著的改善。香港公屋的人均居住面積從上世紀(jì)90年代的7.8平方米，一路增加到2014年的13平方米，幾乎翻了一倍。隨著香港政府多年以來(lái)對(duì)于公屋設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的改良、配套設(shè)施以及管理的優(yōu)化，公屋居民對(duì)于居住環(huán)境的滿(mǎn)意度不斷提升。最近的居民調(diào)查顯示，四分之三的香港公屋居民對(duì)于公屋的管理及服務(wù)表示非常滿(mǎn)意或滿(mǎn)意。

公屋申請(qǐng)輪候時(shí)長(zhǎng)持續(xù)走高

“平均輪候時(shí)間在3年以?xún)?nèi)”是香港房屋委員會(huì)設(shè)定的一條“紅線(xiàn)”。 如果輪候時(shí)長(zhǎng)超過(guò)3年，意味著公屋的供需可能失衡。自2009年以來(lái)，香港公屋的平均輪候時(shí)間就呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2018年3月底，香港公屋申請(qǐng)者的平均輪候時(shí)間達(dá)到5.1年，創(chuàng)下歷史新高。港媒以“破表”來(lái)報(bào)道這一情況。壓力之下，運(yùn)輸及房屋局副局長(zhǎng)蘇偉文承認(rèn)目前公屋供不應(yīng)求，呼吁社會(huì)支持政府覓地建屋。

在過(guò)去幾年中，與公屋輪候時(shí)長(zhǎng)一并走高的是香港媒體對(duì)于公屋的關(guān)注度。以“公屋”或者“公營(yíng)房屋”為關(guān)鍵詞，在道瓊斯旗下媒體數(shù)據(jù)庫(kù)Factiva中進(jìn)行檢索可以發(fā)現(xiàn)，自2009年以來(lái)，香港媒體關(guān)于公屋的報(bào)道量呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。2017年的全年相關(guān)報(bào)道量達(dá)到6739篇，是2009年報(bào)道量的3倍有余。

借助自然語(yǔ)言處理和話(huà)題聚類(lèi)技術(shù)對(duì)過(guò)去一年間的港媒相關(guān)報(bào)道進(jìn)行處理可以發(fā)現(xiàn)，媒體報(bào)道大致可以分為5類(lèi)，其中報(bào)道涉及最多的話(huà)題是香港特區(qū)政府的公屋政策，其次是公屋申請(qǐng)的相關(guān)問(wèn)題。在公營(yíng)房屋的相關(guān)問(wèn)題上，香港特區(qū)政府被推至風(fēng)口浪尖。在港媒的報(bào)道中，土地緊缺導(dǎo)致公屋供不應(yīng)求是問(wèn)題的關(guān)鍵；增加土地開(kāi)發(fā)、提高公屋供應(yīng)量則是多數(shù)報(bào)道的解決方案導(dǎo)向。

當(dāng)供不應(yīng)求的情況出現(xiàn)時(shí)，最直接的解決方案是增加供應(yīng)量。而這也正是近來(lái)港人熱議的焦點(diǎn)問(wèn)題。自4月26日起，香港在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行為期5個(gè)月“土地大討論”。香港特區(qū)政府列出了18項(xiàng)潛在住房土地來(lái)源。港人可以通過(guò)參與討論和投票，決定新增居住用地的來(lái)源。討論的結(jié)果尚不得而知，但有一點(diǎn)非常確定：開(kāi)發(fā)土地建造住房已成定局。

分配嚴(yán)重不均的公屋資源

從定義上來(lái)看，公屋是由香港政府主導(dǎo)，由香港房委會(huì)和房協(xié)向低收入人群提供租賃的保障性住房。那么，公屋的供應(yīng)理應(yīng)首先滿(mǎn)足香港貧窮人口的住房需求。然而香港特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)處發(fā)布的2016年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，香港的貧窮人口中，僅有四成住進(jìn)了租金低廉的公屋。六成貧窮人口并不在公屋的住房保障下。

截止2016年底，全港貧窮人口總數(shù)為99.6萬(wàn)人，占香港總?cè)丝诘?2%，同年，香港公屋的認(rèn)可居民數(shù)達(dá)到了香港總?cè)丝诘?8%。在理想的情況下，香港公屋的供應(yīng)量應(yīng)該完全可以滿(mǎn)足香港貧窮人口的住房需求。但這卻和實(shí)際情況大相徑庭。這說(shuō)明，公屋的資源分配嚴(yán)重不均。

家庭結(jié)構(gòu)變化令公屋需求狀況發(fā)生根本性改變。過(guò)去30年間，香港人口雖然在增長(zhǎng)，但是增速較為平緩，人口增長(zhǎng)并非導(dǎo)致公屋供需失衡的原因。而與此同時(shí)，港人的家庭結(jié)構(gòu)卻發(fā)生了急劇變化。由于生育率的降低和結(jié)婚年齡的推遲，香港的家庭住戶(hù)平均人數(shù)在過(guò)去30年間明顯減少。80年代普遍的4口之家，現(xiàn)今已縮減為不到3口。與此同時(shí)，青年人對(duì)于個(gè)人空間的重視也令他們渴望搬離父母家，擁有自己的獨(dú)立居所。香港房委會(huì)公布的數(shù)據(jù)顯示，過(guò)去20年間，公屋非長(zhǎng)者（60歲以下）一人申請(qǐng)的個(gè)案數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)。2017年，公屋非長(zhǎng)者一人申請(qǐng)數(shù)占總申請(qǐng)數(shù)的比例已接近50%；而在1999年，這一比例尚為13%。小家庭與一人申請(qǐng)個(gè)案的增加推高了公屋的需求量。受此影響，香港公屋單位數(shù)和認(rèn)可居民總數(shù)變化趨勢(shì)出現(xiàn)倒掛。香港公屋單位總數(shù)在不斷增加，但公屋容納的居民總量持續(xù)下滑。

從政府部門(mén)的公屋申請(qǐng)?zhí)幚硇噬蟻?lái)看，公屋空置率逐年下降，2016年的公屋空置率僅為0.5%，達(dá)到歷史最低點(diǎn)。在香港特區(qū)政府的努力下，公屋資源接近滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，但依然不能解決貧窮人口的住房問(wèn)題，公屋輪候時(shí)間也還在逐年攀升。公屋供不應(yīng)求的情況的確存在，但這一問(wèn)題絕不可簡(jiǎn)單歸結(jié)為公屋供應(yīng)量不足。 一方面家庭結(jié)構(gòu)的變化令單人或小家庭申請(qǐng)個(gè)案數(shù)激增，推高了公屋需求；另一方面，大量非貧窮人口擠占了公屋資源，公屋資源分配出現(xiàn)嚴(yán)重不均。

公屋難題，福利還是救濟(jì)

香港公營(yíng)房屋制度發(fā)展至今，雖然港府對(duì)其的定義依然是“保障性住房”，但在一些媒體的報(bào)道中，其定義已經(jīng)被替換成“為買(mǎi)不起私人屋苑的香港居民提供的住房”。在港人心目中，公屋也逐漸被認(rèn)知為“福利”而非“救濟(jì)”。無(wú)論收入情況如何改善，長(zhǎng)居公屋并設(shè)法保住大單位，都被港人視作理所當(dāng)然。港府的公屋政策的初衷雖然是善意的，但在政策執(zhí)行的過(guò)程中，港府對(duì)于政府的強(qiáng)制力與居民人性都有不切實(shí)際的高估。加之港府對(duì)社會(huì)變化缺少預(yù)知，香港的公營(yíng)保障性住房政策已深陷誤區(qū)。盲目增加土地供應(yīng)量，則又會(huì)沖擊樓市，給香港脆弱的中產(chǎn)階級(jí)以重?fù)?。在香港，“大市?chǎng)小政府”已成定局，港府的調(diào)控措施處處掣肘，如何走出誤區(qū)，將保障性的公屋資源分配給真正需要救濟(jì)的港人，是亟待這一屆香港特區(qū)政府解決的問(wèn)題。

公屋的流轉(zhuǎn)問(wèn)題常常見(jiàn)諸報(bào)端，但香港政府并未定期公布公屋的流轉(zhuǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)。香港政府統(tǒng)計(jì)處2000年公布數(shù)據(jù)顯示，公屋平均入住時(shí)長(zhǎng)為11.2年。這一數(shù)據(jù)在2000年之后再無(wú)更新。雖然香港特區(qū)政府定期審定公屋居民收入，并且規(guī)定，已在公屋住滿(mǎn)10年或以上者即為長(zhǎng)期租戶(hù)，其收入或者資產(chǎn)超過(guò)指定限額需要繳納較高租金或遷出公屋。但港府對(duì)于收入超標(biāo)的公屋居民并無(wú)切實(shí)可行的強(qiáng)制遷出制度。公屋租戶(hù)只要不違規(guī)轉(zhuǎn)租公屋或是在香港購(gòu)買(mǎi)私人物業(yè)，都可以在公屋內(nèi)繼續(xù)居住下去。房屋署每?jī)赡陮彾ㄒ淮问杖胂揞~、公屋租金及公屋住戶(hù)收入。家庭收入超過(guò)限額的需要繳納1.5-2倍公屋租金。但由于公屋租金低廉，即便兩倍交租，也遠(yuǎn)低于租賃私樓和購(gòu)置房產(chǎn)。因此，公屋居民一旦獲批入住，無(wú)論收入水平如何變化，多數(shù)可以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)居。

通過(guò)對(duì)香港熱門(mén)bbs“香港討論區(qū)”地產(chǎn)頁(yè)面上過(guò)去3年的帖子進(jìn)行話(huà)題分析可以發(fā)現(xiàn)，香港公眾最關(guān)注的是如何滿(mǎn)足申請(qǐng)條件和通過(guò)資格審查的問(wèn)題。 論壇上雖然也有對(duì)于公屋“富戶(hù)”的批評(píng)聲音，但并不妨礙公屋居民在網(wǎng)絡(luò)上分享自己“鉆政策空子”違規(guī)占據(jù)大單位的心得體會(huì)。

公屋重新分配阻力巨大

租住公屋可以輕易實(shí)現(xiàn)財(cái)富積累。以租金最低的新界公屋為例，新界2007-2016年公屋租金均值為47港元／平方米，私屋租金均值為178港元／平方米。以30平米的公屋為例，租住10年，相比租住同等大小的私屋，可以節(jié)省47.6萬(wàn)港元。租住公屋可以輕易實(shí)現(xiàn)財(cái)富積累。近來(lái)一則社會(huì)新聞在香港廣為傳播，居于新界沙田區(qū)的一位女性公屋居民，被網(wǎng)絡(luò)詐騙犯騙走積蓄2600余萬(wàn)港元。雖然這位居民早已有能力在香港購(gòu)置物業(yè)，但她依然占據(jù)公屋資源，而政府對(duì)此并無(wú)干涉。

人性弱點(diǎn)之外，香港私屋售價(jià)的連續(xù)暴漲是導(dǎo)致公屋居民置業(yè)意愿低的客觀(guān)原因。2017年，香港樓市實(shí)現(xiàn)14.37%的漲幅，反映香港房?jī)r(jià)的中原城市領(lǐng)先指數(shù)也一度達(dá)到165.62的歷史最高點(diǎn)。至2018年2月，香港樓市已連漲21個(gè)月。盡管港府出臺(tái)了一系列調(diào)控政策，但結(jié)果是徒勞無(wú)功。

香港政府并非沒(méi)有嘗試在公屋和私樓之間為香港居民提供第三條安居道路。首任香港行政特首董建華率先提出了“八萬(wàn)五建屋計(jì)劃”，計(jì)劃政府每年新增供應(yīng)不少于8萬(wàn)5千套住宅單位，希望10年內(nèi)香港的七成家庭可以自置居所，屆時(shí)輪候租住公屋的平均時(shí)間也可以由6.5年縮短至3年。然而，激增的房地產(chǎn)供應(yīng)量加之亞洲金融風(fēng)暴使得香港的房?jī)r(jià)一落千丈，從1997年至2003年共下跌70%。在房地產(chǎn)市場(chǎng)的嚴(yán)重危機(jī)下，“八萬(wàn)五”計(jì)劃暫時(shí)擱置，在此階段，香港政府只提供出租公屋服務(wù)，自置居所政策停止執(zhí)行。2014年，香港政府開(kāi)始逐步開(kāi)放居屋銷(xiāo)售，每年有計(jì)劃的向居民出售一部分房屋。但從近三年的數(shù)據(jù)可以看出，目前香港的居屋計(jì)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能滿(mǎn)足居民的置業(yè)需求。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中，有一個(gè)著名的“理性人假設(shè)”。該假設(shè)是說(shuō)，每一個(gè)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人所采取的經(jīng)濟(jì)行為都是力圖以自己最小經(jīng)濟(jì)代價(jià)去獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益。政府在制定政策時(shí)的盲目善意和對(duì)居民規(guī)則意識(shí)的過(guò)分樂(lè)觀(guān)期待，都會(huì)導(dǎo)致一項(xiàng)“仁政”走入誤區(qū)，為社會(huì)注入新的不穩(wěn)定因素。

香港的公營(yíng)房屋政策已經(jīng)歷經(jīng)了60余年歷史。今時(shí)今日的經(jīng)濟(jì)狀況與政治環(huán)境和公屋政策起步期相比，已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，并且依然處于動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程中。但香港社會(huì)“大市場(chǎng)小政府”的格局卻并無(wú)變化，反而日趨穩(wěn)固。

公營(yíng)房屋的香港保障住房問(wèn)題的真相遠(yuǎn)非“供不應(yīng)求”這么簡(jiǎn)單。保障性住房制度的諸多痼疾早已顯現(xiàn)，政策發(fā)展已陷入誤區(qū)。對(duì)于一個(gè)“服務(wù)型”的政府而言，僅靠一個(gè)“鷹派”特首的一己之力，難以扭轉(zhuǎn)目前的泥足深陷的困局。未來(lái)政策的制定，該如何量財(cái)力又量執(zhí)行力而為，需要港府細(xì)細(xì)思量。

指導(dǎo)老師：祝建華教授

項(xiàng)目統(tǒng)籌：施展、胡雪晨

產(chǎn)品設(shè)計(jì)：施展、曾星富

數(shù)據(jù)圖表：麥麗思、胡雪晨、施展

數(shù)據(jù)分析：施展

文字編輯：施展、麥麗思、胡雪晨

頁(yè)面開(kāi)發(fā)：曾星富

視頻拍攝與制作：王匯明

顧問(wèn)：楊蓉培、劉沂銘、劉壯壯

特別感謝：雷先生、Dustin、Andy、Iain、凌晨、李佳航、韋冬晴

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