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在我們的生活中，“城市”到底意味著什么？

“城市”扮演了什么樣的角色，“城市”扮演著什么樣的角色，又該扮演什么角色？

那些活色生香的城市，那些煙火氣十足的城市，給“城市”帶來什么樣的注解？

面對數(shù)字化的浪潮，面對老齡化的趨勢，“城市”又該如何應(yīng)對？

本期政邦茶座，邀請到中國人民大學(xué)何艷玲教授，請她來聊聊她所理解的“人民城市”。

本期政邦茶座嘉賓：何艷玲，中國人民大學(xué)二級教授，博士生導(dǎo)師，《公共管理與政策評論》常務(wù)副主編。主要研究城市與地方治理、社會治理、行政體制改革、行政學(xué)理論。目前兼任中國管理現(xiàn)代化研究會政府戰(zhàn)略與公共政策專業(yè)委員會副主任委員、民政部全國基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理專家委員會委員、中國城市規(guī)劃學(xué)會控制性詳細規(guī)劃學(xué)術(shù)委員會委員。著有《人民城市之路》《公共行政學(xué)史》等。

政邦茶座主持人：高明勇 政邦智庫理事長

高明勇：您也曾長期在廣州工作和生活，與成都相比，您認為廣州的城市治理有哪些獨到之處？

何艷玲：大家都知道，廣州就是生活在其中，大家能感受到比較充分的市民氣息。如果說煙火氣的話，廣州應(yīng)該是天生的，只不過沒有像成都那樣有系統(tǒng)、有規(guī)劃地去做這個事情。廣州，從美食到文化，還有商業(yè)模式，都是如此。

廣州的另一個特點是它本身是商業(yè)文化支撐的一座城市。商業(yè)文化的內(nèi)核是什么呢？就是大家守規(guī)矩，都干好各自的事情。因為做生意都要守規(guī)則才可以，所以看到廣州這個城市就有了另外一個我覺得非常重要的特質(zhì)，基于規(guī)則基礎(chǔ)之上的比較恰當?shù)娜穗H距離。這會讓生活在其中的人感覺越來越舒服。廣州人也很少關(guān)心別人做什么、說什么，大家都相安無事，城市包容性很強。又比如在廣州，參加婚禮送紅包，是會收到回禮的，我覺得這是一種人際分寸感。守規(guī)矩則分寸感比較強。廣州人對一些規(guī)則，比如法律、倫理、情感等等，各種要素之間的邊界感會處理得比較好，也讓人比較舒服。不太多，不太少，分寸拿捏的剛剛好。整個廣州給人的感覺都是這樣的，但這需要慢慢去體味。這種商業(yè)文化、市場經(jīng)濟的根系，也才有了后來改革的鼎盛時期，以及曾經(jīng)的媒體發(fā)展，都是與這些特色高度契合的。

高明勇：這些年我也常去廣州，那里的同學(xué)和朋友也比較多，給我一個深刻的印象，就是廣州的公共生活。

何艷玲：廣州的公共生活與上面提到的商業(yè)文明、規(guī)則契約、社交邊界都是契合的。它是我們共有的部分，既不是私人生活，也不是商業(yè)生活，而是社會中自我成長和共同成長的部分。它不是一個一般性的生活領(lǐng)域，它是有規(guī)則，有邊界的。當然，這有可能會帶來一些問題。比如，這種公共生活其實構(gòu)成了對公權(quán)的一種制約，這導(dǎo)致權(quán)力在可能的情況下還是比較尊重城市自然而然的生長。這進一步意味著，這個城市一些純粹由單方面力量主導(dǎo)性很強的事兒可能就不太多。廣州城中村，這是很多人到廣州的第一直覺。它其實就是“吃肉留骨頭”的一種相對自然的發(fā)展結(jié)果。在別的地方可能就全部一次性將城中村拆掉了，但廣州就會留下一些，無關(guān)是什么原因，其中有一部分原因一定是它比較強的公共討論，自然而言比較注重均衡和妥協(xié)。事實上，公共生活的興盛，其意義就在于行事留三分，別太絕對。廣州城中村顯然留下了一些尾巴，但這種“尾巴”對生活在這里的人來說就比較舒服。豐儉由人，大家都能在這個城市找到一席之地。正因為廣州有城中村，它也給不少大學(xué)生留下了畢業(yè)以后的第一站居住地。所以在廣州，可能很多人都覺得生活品質(zhì)還行，各有各的道。但是在有的城市可能不一定會有這樣的感覺，卷到天際，所以廣州的市民氣息會呈現(xiàn)得淋漓盡致。

高明勇：當下，我國特大城市的社區(qū)治理面臨怎樣的難題？

何艷玲：我在書里曾經(jīng)提到過，特大城市社區(qū)治理最大的問題之一還是歷史遺留問題。

第一個，就是以前我們中國的城市化進程其實還是比較粗放的，它的專業(yè)化和科學(xué)化的程度不高。比如說我剛才提到城市規(guī)劃，但這個城市規(guī)劃有可能就是“墻上畫畫”，它不可能真的按照邏輯規(guī)劃去建設(shè)城市。又比如，在早期，城市規(guī)劃會更多地注重生產(chǎn)空間的布局，然后比較少去關(guān)注生活空間的布局。這就造成了一個非常大的問題，也就是說可能是布局并不合理。

比如，廣州的番禺區(qū)建了很多住宅小區(qū)，但并沒有給學(xué)校、養(yǎng)老設(shè)施、休閑設(shè)施等留下空間、現(xiàn)在的人們對社區(qū)的要求越來越高了，而且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，對于公共服務(wù)的配套人們的要求也越來越高?，F(xiàn)在這個地方就遇到了這樣的問題，公共設(shè)施空間建設(shè)沒有辦法去騰挪，也沒辦法去置換。這就是所謂的老舊小區(qū)的問題、背街小巷的問題，包括城市更新、城市改造中面臨的問題，其實都是這個癥結(jié)，就是前期的城市規(guī)劃和城市建設(shè)所遺留下來的空間稀缺和人民需求的極度的緊張感。這個我覺得就是現(xiàn)在最大的一個問題。

第二個問題，可能與市民的社區(qū)參與度會有一定的關(guān)系。至少目前來說，大多數(shù)人參與社區(qū)的度還是偏弱的。你會發(fā)現(xiàn)社區(qū)的很多事情可能還是老人參與得多。但年輕人，你讓他們?nèi)⑴c什么，參與度還是非常低的。這表明公共精神的普遍性缺乏，這種參與度的培育恐怕需要一個非常長的過程。年輕人沒有很強的動機去參與到社區(qū)的中來。這種公共精神的培育，還是非常緩慢的。

當然，這并非中國城市發(fā)展過程中獨有的問題，在美國也有這樣的討論，獨自打保齡球，也有這樣的悲嘆。這是我們在現(xiàn)代化進程乃至后現(xiàn)代化進程中共有的疏離。

第三個問題，是因為中國的職能和部門的劃分比較明顯，這就導(dǎo)致當所有的部門都指向社區(qū)的時候，其實社區(qū)的工作是很碎片的。那么，如何讓它能夠整合起來，這是一個非常大的體制調(diào)整的問題。比如說住建、民政、黨建等各種工作都會指向社區(qū)，但這樣的話，就是“上面千條線，下面一根針”。這個問題，到現(xiàn)在還沒解決，甚至可能某些方面更嚴重。這是我10幾年前提到的“改革內(nèi)卷化”問題。

高明勇：2020年，山西省正式啟動了人口小縣改革試點工作。改革的主要方向有：加大職能相近的黨政機構(gòu)重組整合力度，簡化黨政部門中間層次，精干設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，改善上下溝通和政出多門現(xiàn)象，大幅精簡壓縮事業(yè)單位機構(gòu)和人員編制，推進編制資源下沉等。您認為，類似這樣的改革對基層治理來說是否行之有效？

何艷玲：山西的這種嘗試，特別是針對人口小縣的嘗試的這種改革，當然是一個非常好的切口。我覺得去討論“大政府、小政府”可能意義不大。一個最重要的邏輯是如何劃定政府的邊界，它的規(guī)模到底有多大，這應(yīng)該與財政的承受力、政府要承擔的公共服務(wù)事項，以及是否有能力去提供這個公共服務(wù)，這三個要素之間的匹配。這就是實事求是。我們目前最大的一個問題是同構(gòu)型的結(jié)構(gòu)，也就是說，不管是在哪里，不管是在哪個層次，不管是在什么樣的地方，是一個大縣還是個小縣，是一個大市還是一個小市，其實都是同樣的結(jié)構(gòu)。

這明顯就是不科學(xué)的，這才是最大的問題，就是不實事求是。因為不同的地方的差異性太大了，顯然它的一些更具體的架構(gòu)，應(yīng)該是不同觀點。因此，除了一些必要的基本規(guī)定動作，有可能有些部分應(yīng)該可以更加具有在地性的靈活處理。我覺得這是小縣改革最重要的意義。當然，這也具有非常重要的探索意義。其實這種探索多年前也曾經(jīng)有過，現(xiàn)在我們再重新來看這個問題，它的意義會更重要。

高明勇：《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》提出，到2025年，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施高效聯(lián)通，數(shù)據(jù)資源規(guī)模和質(zhì)量加快提升，數(shù)據(jù)要素價值有效釋放，政務(wù)數(shù)字化智能化水平明顯提升，數(shù)字社會精準化普惠化便捷化取得顯著成效。您認為，數(shù)字治理應(yīng)該怎樣助力社會基層治理？

何艷玲：我在近期的演講中多次提過這個問題，我提出了一個“人民算法”的概念，也就是說數(shù)字化的手段和方式，它不應(yīng)該僅僅是用來提高社會管理的顆粒度，也不應(yīng)該僅僅是說讓我們辦事更便利，它更重要的作用是用于科學(xué)研判人民的需求，識別未來的風險，并且讓一些在平時的體制和傳統(tǒng)模式上不能夠被清晰看見的一些關(guān)鍵的治理要素能夠呈現(xiàn)出來，以此保證我們決策的科學(xué)性，這個才是數(shù)字化改革的一個最重要的方向。

比如說，我看到一些地方動用無人機以及其他的技術(shù)，大部分時候就是發(fā)現(xiàn)了街道上的違規(guī)停車。做這些事情成本是非常高昂的，但是它所起的作用其實就是發(fā)現(xiàn)了一些細微的違規(guī)現(xiàn)象。這當然也是可以的，但是我們在有限資源的情況之下，首先用來做什么，這應(yīng)該被認知考慮。我認為，精細化的技術(shù)首先就應(yīng)該用來提升識別人民真實需求的精度，并且以此來提高我們決策優(yōu)化的程度。

從社會治理的角度來說，最好的社會治理是首先去研判人們的需求，并且用相應(yīng)的機制去回應(yīng)、去解決。如果不能解決的話，用什么樣的配套政策，去把不能解決問題可能帶來的負面效應(yīng)降到最低。

所以我創(chuàng)造了一個命題，叫做“基于人民算法實現(xiàn)為人民而智治”。這是我們團隊最近在做的事兒。

高明勇：隨著人口老齡化的加劇，您認為在城市治理中應(yīng)如何做到“適老化”？

何艷玲：實際上，在2015年“大國之城，大城之上”的演講中，我就提到過，城市應(yīng)該去保證弱者的安全，因為弱者他自己能夠保證安全的渠道、資源和能力都比強者少。那么在這個角度上來說，為弱者、為老人、為孩子、為女性提供更好的設(shè)施和規(guī)劃，就是城市建設(shè)特別是人民城市建設(shè)的應(yīng)有之義。隨著中國老齡化程度的加深，事實上我們此前很多城市的一些標準、設(shè)施，包括規(guī)劃本身可能都需要發(fā)生一個很大變化。

在我看來“適老化”不僅僅是個價值倡導(dǎo)的問題，更重要的是個科學(xué)的問題。也就是說，我們可能首先需要去研判老人在城市中的生活規(guī)律，研判老人在城市中的迫切需求，研判老人在城市中的風險系數(shù)等，這個我覺得是一個非常非常重要的問題。首先需要去研究，需要去找規(guī)律。第二個科學(xué)性是指我們不可能在所有的方面都去回應(yīng)到這個需求，因為任何一種特定群體的需求都需要財政的投入，需要尋找這個群體跟其他群體的平衡，所以每一個城市怎么樣能夠在這種平衡之下去更好的、更精準的回應(yīng)老人的需求，這是個非常專業(yè)化的問題。

就目前來說，我覺得“適老化”的改造最重要的是老人的出行和居住安全、老人的健康、老人休閑空間營造、以及休閑空間的營造如何與其他的業(yè)態(tài)更好地融合在一塊兒，這些是當前“適老化”迫切需要去做的一些事情。