“1993年，中央決定進(jìn)行財(cái)稅改革。我記得非常清楚，8月1日，到北戴河開會，參加會議的有財(cái)政部的、體改委的，我作為稅務(wù)總局工作人員參加會議。事實(shí)上，1994年財(cái)稅改革的核心，針對的就是已經(jīng)暴露出種種問題的承包制。但為減少改革的爭議和阻力，凝聚共識，時(shí)任國務(wù)院副總理的朱镕基多次同參與改革的同志說，不允許你們寫任何文章針對承包制，你們不要掀起一個(gè)意識形態(tài)爭論，咱們就是按照廢除承包制這個(gè)思路去研究方案、去推進(jìn)改革，但不能打筆墨官司。要從實(shí)際問題出發(fā)，說政府收入太少了，中央財(cái)政收入太少了，不符合市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，從這個(gè)角度宣傳改革的必要性。雖然提出不爭論承包制，但在設(shè)計(jì)財(cái)稅制度改革方案時(shí)已經(jīng)下決心要把承包制廢除?！?/p>

在新書《40年改變中國：經(jīng)濟(jì)學(xué)大家談改革開放》所收錄的訪談文章中，國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)如是回憶起分稅制改革過程中的一個(gè)場景。

“總結(jié)過去，解釋當(dāng)下，回答未來?！睘榧o(jì)念改革開放40周年，由《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》研究院院長新望主編、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會名譽(yù)會長高尚全等著的《40年改變中國：經(jīng)濟(jì)學(xué)大家談改革開放》一書今年8月由北京聯(lián)合出版公司出版發(fā)行。

該文集通過高尚全、張維迎、許善達(dá)、魏禮群、劉勝軍、許小年、劉世錦、巴曙松、鄭新立等四十余位親歷者、推動(dòng)者、高層智囊，重新檢視中國改革開放40年來所走過的道路，以新的視角探討了新時(shí)代的改革之路。

這40位經(jīng)濟(jì)學(xué)大家中，許善達(dá)親身參與了分稅制改革。1985年，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)專業(yè)研究生畢業(yè)的許善達(dá)調(diào)進(jìn)財(cái)政部稅務(wù)總局（財(cái)政部稅務(wù)總局1988年改為國家稅務(wù)局）。此后，許善達(dá)親身參與了1994 年財(cái)稅改革。

分稅制改革是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內(nèi)容最深刻、成果最顯著的一次改革。在《40年改變中國：經(jīng)濟(jì)學(xué)大家談改革開放》一書收錄的《1994年財(cái)稅改革的經(jīng)過和經(jīng)驗(yàn)——國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)訪談錄》中，許善達(dá)回顧分稅制改革的背景時(shí)說：

“20世紀(jì)80年代中后期，為調(diào)動(dòng)地方和企業(yè)的積極性、保證財(cái)政收入的上繳，承包制從農(nóng)村被引入解決國家和企業(yè)之間，以及中央和地方之間兩個(gè)重要的財(cái)稅分配問題上……承包制實(shí)施后，雖然發(fā)揮出一些短期效應(yīng)，但由于其制度固有的弊端，問題很快就顯現(xiàn)出來。一是政府財(cái)政收入事實(shí)上比按照稅法征收的收入減少了。承包制設(shè)計(jì)的一個(gè)目的就是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，但由于承包合同的簽訂是通過企業(yè)與政府一對一談判完成的，企業(yè)負(fù)擔(dān)的減輕常常就變成了沒有規(guī)則的減輕，談得好，減得多；談得不好，減得少。二是造成國家宏觀調(diào)控政策的全面放松：如企業(yè)包貸款，貸款額度、利率高低、貸款期限等全部包含在企業(yè)與政府簽訂的合同里，銀行只能按照合同給企業(yè)貸款，利率說多少就多少。在這樣一個(gè)狀況下，政府很難隨經(jīng)濟(jì)形勢的變化及時(shí)調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策。如果說價(jià)格闖關(guān)是1988年發(fā)生通貨膨脹的導(dǎo)火索，那么承包制就不得不說是其中的一個(gè)主要原因?！?/p>

在這樣的背景下，以廢除承包制為改革最本質(zhì)的內(nèi)容的分稅制改革被提上日程。

許善達(dá)回顧說，“1994年財(cái)稅改革時(shí)，財(cái)稅部門拿出的是一個(gè)經(jīng)過多年理論研究和實(shí)踐探索形成的改革方案。在方案里，我們通過增值稅制度，徹底廢除了國家和企業(yè)之間的承包制。這主要得益于三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

“一是設(shè)計(jì)增值稅發(fā)票制度。國外有兩種增值稅扣除辦法，一種是查賬扣除，一種是發(fā)票計(jì)算扣除。我們選擇了按發(fā)票計(jì)算扣除。采用這個(gè)辦法，除非你生產(chǎn)的產(chǎn)品只賣給最終消費(fèi)者，那實(shí)不實(shí)行增值稅無所謂，因?yàn)樘幵谧罱K環(huán)節(jié)消費(fèi)的消費(fèi)者不需要再扣稅。否則，只要你的企業(yè)生產(chǎn)中間產(chǎn)品，而購買你這個(gè)產(chǎn)品的企業(yè)實(shí)行增值稅的話，一定會要求你也實(shí)行增值稅。因?yàn)槿绻悴粚?shí)行增值稅，開不出增值稅發(fā)票，買者就不能在增值后再次賣出商品時(shí)扣稅，這樣他就會去買能出具增值稅發(fā)票的企業(yè)的產(chǎn)品……采用發(fā)票扣稅的制度，就把企業(yè)承包制給廢了，無論是誰都得按發(fā)票計(jì)算繳稅、扣稅。這是我們搞稅收業(yè)務(wù)的同志，按廢除承包制設(shè)計(jì)出來的，這個(gè)是核心。

“二是推行分稅制改革。分稅制的主要內(nèi)容是在中央與地方之間合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)。其中，中央與地方政府之間的收入按稅種進(jìn)行劃分。為改變中央財(cái)政失控的局面，決定將全部稅收中比重大的增值稅按‘七五二五’比例進(jìn)行分配。當(dāng)時(shí)很多地方與中央討價(jià)還價(jià)，提出的都是要降低中央在該省的分成比例。朱镕基同志指出，如果不同的省都各定一個(gè)不同的比例，那和承包制就沒有分別了，我也就天天和省委書記談判吧，因此必須堅(jiān)持全國統(tǒng)一比例，省里的困難可以通過轉(zhuǎn)移支付解決。按照這樣的設(shè)計(jì)原則推行分稅制，不隨便開口子，事實(shí)上就打破了包稅上交中央的局面。

“三是組建國家和地方兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)。1993年4月，國家稅務(wù)局更名為國家稅務(wù)總局，并升格為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。其后，國務(wù)院發(fā)出組建中央和地方兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的通知，規(guī)定國家稅務(wù)局系統(tǒng)實(shí)行國家稅務(wù)總局垂直管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，省級地方稅務(wù)局實(shí)行地方人民政府和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制，并劃分了兩個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的征收范圍……”

1994 年分稅制改革廢除了兩個(gè)承包制，財(cái)政實(shí)現(xiàn)增收，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重下降的局面得到扭轉(zhuǎn)，成效明顯。

在許善達(dá)看來，這次改革有兩個(gè)經(jīng)驗(yàn)特別值得總結(jié)和借鑒：第一，堅(jiān)持增量改革，不搞存量改革；第二，要把握住改革的方向，不去刻意追求一步到位、極其完美的改革。

許善達(dá)以分稅制改革中著名的核心爭論——以1992年還是以1993年為基數(shù)——來舉例說，“1993年8月底9月初，國務(wù)院總理辦公會議、國務(wù)院常務(wù)會議、中共中央政治局常委會議先后討論并原則通過財(cái)稅改革方案和分稅制財(cái)政 管理體制改革方案。9月至11月，朱镕基同志帶領(lǐng)財(cái)政、稅務(wù)等部門60多位同志，先后到過17個(gè)省市，一個(gè)省一個(gè)省介紹、解釋改革的方案，與地方負(fù)責(zé)同志交換意見。當(dāng)時(shí)中央政治局常委會通過的決議是在財(cái)稅改革中保證企業(yè)和地方的既得利益。按照基數(shù)與增量分配的原則，基數(shù)范圍內(nèi)的稅收按原有承包制度在中央與地方之間分配，基數(shù)以上的增量按新分稅制分配。因?yàn)樵兄贫仁堑胤搅舻枚?、中央少，所以基?shù)越高，地方利益越大。按財(cái)政稅務(wù)的工作慣例，一個(gè)制度改革都是以前一年為基數(shù)算賬，從下一年開始實(shí)施。財(cái)政部和稅務(wù)局的方案是以1992 年為基數(shù)算賬，新制度從1994 年施行。廣東是改革開放的前沿陣地，在實(shí)行財(cái)政包干體制時(shí)地方財(cái)政留成比例較大。由于分稅制和財(cái)稅改革對其利益觸動(dòng)較大，因而廣東的同志對改革的時(shí)機(jī)和內(nèi)容存在很大憂慮。廣東的同志提出應(yīng)該以1993年為基數(shù)。因?yàn)橹醒胝尉殖Ｎ瘯Q議是要保證地方既得利益，而1993年1月至9月廣東稅收有增量，這個(gè)增量是廣東既得利益。如果以1992年為基數(shù)，相當(dāng)于中央把廣東1993年1月至9月的既得利益拿走了一大塊，這不符合中央政治局常委會的決議。

“當(dāng)時(shí)財(cái)政部、稅務(wù)總局考慮到距離1993年結(jié)束還有幾個(gè)月，如果宣布以1993年為基數(shù)，不知多少地方會出現(xiàn)在基數(shù)上做手腳以抬高基數(shù)的情況。但是朱镕基同志展示出其極高的政治智慧，他同意以1993年為基數(shù)來取得廣東的同志對分稅制方案的認(rèn)同。他說，中央通過分稅制改革要什么？不是要地方的存量，而是從增量里多拿，方針在這兒。以1993 年為基數(shù)無非就是地方抬高基數(shù)，中央財(cái)政在幾年內(nèi)拿不到增量。但是，只要分稅制出臺了，幾年以后增量總會越來越多，中央就可以集中財(cái)力了。不然，分稅制1994年推不出去，如果幾年以后再推出分稅制的話，存量還是要上去?，F(xiàn)在將制度推出去，幾年以后總能把增量拿到手。但是增值稅‘七五二五’分成比例絕不能變，也就是說，只要有了增量，中央要拿 3/4。最后，中央批準(zhǔn)了朱镕基同志以1993年為基數(shù)的意見。結(jié)果，1993年基數(shù)從1992年的2600億擴(kuò)大到3600億，增加了1000億，這在當(dāng)時(shí)不是個(gè)小數(shù)目，其中有很多是虛增增量。中央想出一個(gè)辦法，即凡是1994 年稅收增長率達(dá)不到16%的，倒扣基數(shù)。如增長率只有10% ，基數(shù)就要扣6個(gè)百分點(diǎn)。這對于解決基數(shù)超常增長的問題很有用處。雖然存在虛增增量的問題，但兼顧了中央和地方的利益，減少了改革阻力，使得新制度能夠?qū)嵤┫氯?，這無疑是成功的?！?/p>

對于“不去刻意追求一步到位的改革”這一經(jīng)驗(yàn)，許善達(dá)舉例說，“應(yīng)該說，稅務(wù)總局一開始設(shè)計(jì)的是一個(gè)相當(dāng)規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)下的稅制：沒有營業(yè)稅，無論是商品還是勞務(wù)，所有行業(yè)都征收增值稅，而且是消費(fèi)型增值稅；企業(yè)所得稅不管外資還是內(nèi)資企業(yè)全部統(tǒng)一。”

然而，“1993年8月，朱镕基同志在北戴河研究稅制和分稅制改革方案時(shí)，這兩個(gè)方案都碰到了很多問題”，包括增值稅抵扣、企業(yè)所得稅統(tǒng)一、保留服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅等三方面問題。

比如關(guān)于企業(yè)所得稅統(tǒng)一問題，“1994 年以前，我國的企業(yè)所得稅劃分為國營企業(yè)所得稅、集體企業(yè)所得稅、私營企業(yè)所得稅和外商投資企業(yè)所得稅。這種按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分所得稅的制度，無法處理股份制企業(yè)的所得稅問題，不利于公平競爭，與市場經(jīng)濟(jì)改革方向不一致。當(dāng)時(shí)稅務(wù)總局提出的建議是無論內(nèi)資還是外資都合并成一個(gè)企業(yè)所得稅。在討論時(shí)，對合并內(nèi)資企業(yè)所得稅沒有分歧，但對合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅有不同意見。一種意見強(qiáng)烈主張，如果外資企業(yè)所得稅不能優(yōu)于內(nèi)資企業(yè)，會妨礙引進(jìn)外資戰(zhàn)略。在這種形勢下，只好先統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)的所得稅，內(nèi)外資企業(yè)的則暫時(shí)不統(tǒng)一，而且還要把內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率設(shè)計(jì)得相對高些，連工資也不能全部在稅前列支。在內(nèi)外資企業(yè)兩套所得稅稅法下，內(nèi)外資企業(yè)所得稅稅負(fù)水平相差一半。”

“這三項(xiàng)可以說是 1994 年財(cái)稅改革的遺留問題。因?yàn)楫?dāng)時(shí)各種制約條件，沒有辦法按照一個(gè)正常的、規(guī)范的稅制一步改革到位。但從另一方面看，這也為稅制進(jìn)一步深化改革指明了方向，那就是解決好這三項(xiàng)遺留問題?！痹S善達(dá)認(rèn)為。

事實(shí)上，許善達(dá)上述關(guān)于1994年財(cái)稅改革的經(jīng)過和經(jīng)驗(yàn)的回顧，只是《40年改變中國：經(jīng)濟(jì)學(xué)大家談改革開放》一書中四十位經(jīng)濟(jì)學(xué)大家對中國改革開放40的回顧和思考之一。

該書共分回顧與展望、市場化改革、發(fā)展與轉(zhuǎn)型等部分，許善達(dá)等四十余位經(jīng)濟(jì)學(xué)大家在書中緊扣“40年改變中國”這一主題，結(jié)合各位研究者、親歷者對改革開放的片段回憶或宏大敘事，從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、三農(nóng)及城市化、行政體制改革、金融改革、對外開放、專項(xiàng)改革等方面，剖析了當(dāng)前中國面臨的問題和難點(diǎn)，對進(jìn)一步深化改革的方向、動(dòng)力等作了系統(tǒng)研究。

“中國改革開放40周年之際，正是我們承前啟后、繼往開來的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在這個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，我們有必要回顧和梳理中國改革開放40年的成就、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為我們即將開啟的新的改革探索積累更多的可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，在理論和實(shí)踐上不斷豐富中國特色社會主義?！痹啻螀⒓又醒胫匾募鸩莨ぷ鞯母邔又悄?、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會名譽(yù)會長高尚全在該書序言中寫道。