美國首都華盛頓，國會大廈。 新華社 發(fā)（沈霆 攝）

美國財政部長耶倫在2023年初向美國國會致函，警告美國國債規(guī)模已經(jīng)逼近債務上限，如果國會既沒有暫停實施債務上限，也沒有提高該上限，美國可能面臨政府停擺、債務違約的后果，將會對全球金融市場造成難以估量的影響。

對于全球投資者來說，在美聯(lián)儲快速加息、全球資金回流到美元資產(chǎn)的背景下，美國國債是難以規(guī)避的投資工具。債務上限問題在美國并不是一個新的課題，歷史上曾多次重演，克林頓、布什和奧巴馬政府時期，都曾因債務上限危機而引發(fā)全球關(guān)注，甚至還導致了美國政府的“關(guān)門”。

危機的警報聲猶在耳，我們有必要了解，什么是債務上限，為什么觸及上限，以及危機最終會走向何方。

債務上限是什么？

美國的債務上限制度始于1917年，在此之前，由國會審批特定貸款或允許財政部發(fā)行某些債務工具。第一次世界大戰(zhàn)期間，為了提高財政的靈活性以應對戰(zhàn)時之需，美國國會通過了《第二自由債券法案》(Second Liberty Bond Act)設定了聯(lián)邦政府的債務上限，允許財政部在總債務水平低于債務上限的情況下，發(fā)行債券而無需國會具體批準。債務上限設立的初衷是聯(lián)邦政府能夠定期檢視開支情況，加強財政自律。債務上限可以理解為美國財政部的“信用卡額度”，在債務上限范圍內(nèi)，財政部可自行掌握發(fā)債節(jié)奏；觸及債務上限后，財政部需要向國會申請調(diào)高“信用卡額度”或暫時取消“信用卡額度”后方可繼續(xù)發(fā)債。

1939年，美國國會通過了《公共債務法案》(Public Debt Act)，首次對各種工具的累計債務總額設定了限制；1941年，所有聯(lián)邦借款歸入美國財政部，并將債務限額提高到650億美元。設置債務上限的初衷是好的，是為了避免美國政府隨意舉債，但是債務上限的數(shù)字在歷史中多次進行了修訂，并且一直在增加，所謂的“上限”，似乎形同虛設。

那么，美國政府到底欠了多少債？根據(jù)彭博的數(shù)據(jù)，截至2022年底，美國政府的債務總額為31.42萬億，相當于美國2022年26.13萬億GDP的1.2倍。從美國的公開債務來看，自1973年以來一直持續(xù)擴張，其規(guī)模幾乎緊跟法定債務上限。2020年新冠疫情以來，美國政府發(fā)起了空前規(guī)模的財政刺激計劃，拜登政府執(zhí)政后進一步提出了2.5萬億的刺激計劃。

數(shù)據(jù)來源：Bloomberg，截至日期2022年底。

債務上限的解決方案

在提高債務上限之前，美國財政部可以首先采取“非常規(guī)措施”(extraordinary measures) 。根據(jù)財政部在年初的描述，目前可采用四種“非常規(guī)措施”。

措施一：公務員退休和殘疾基金（Civil Service Retirement and Disability Fund, CSRDF）以及郵政退休人員健康福利基金（Postal Service Retiree Health Benefits Fund, PSRHBF）:這兩類基金是政府運營的退休基金，在財政部整體債務水平無法提高的情況下，可以作為財政資源繼續(xù)付款。財政部部長宣布“發(fā)債暫停期”后，即可以暫停新投資或者贖回兩類基金中現(xiàn)有的投資，即基金不需要立即支付給受益人。這是目前主要的權(quán)宜之計，暫停新投資可以釋放出每月83億美元的空間；6月份到期的債券可一次性釋放出1680億美元的空間。

措施二：政府證券投資基金(Government Securities Investment Fund)：財政部可以暫停向政府證券投資基金（G基金）所持有的“聯(lián)邦雇員退休儲蓄計劃”（Federal Employees’ Retirement System Thrift Savings Plan(TSP)的每日再投資。該措施可以釋放出2940億美元的債務空間。

措施三：外匯穩(wěn)定基金（Exchange Stablization Fund,ESF）：財政部可以暫停向外匯穩(wěn)定基金的每日再投資。該措施可以釋放出170億美元的債務空間。

措施四：州和地方政府債券（State and Local Government Series Securities）：財政部可以暫停發(fā)行州和地方政府債券，該類債券的平均每月發(fā)行額為60億美元，雖然不能釋放新的債務空間，但可以暫停新增債務。在州和地方政府債券暫停后，一些地方政府可以發(fā)行特殊類別的新債。

除了“非常規(guī)措施”之外，財政部還可以使用TGA（Treasury General Account）賬戶上的資金。TGA賬戶是美國財政部的一般賬戶，耶倫在1月19日指出，非常規(guī)措施耗盡之后，財政部仍然需要消耗現(xiàn)金來償付債務，TGA賬戶最快將在3個月以內(nèi)耗盡。

但是，上述的方法都遠非長久之計，要解決債務上限只有提高債務上限額度或設債務上限暫停期。2013年，奧巴馬政府簽署了“無預算不發(fā)工資”法案（No Budget，No Pay）,可以設置債務上限的暫停期，期間允許財政部繼續(xù)發(fā)債而不受債務上限的限制，但新發(fā)債務量僅用于償還現(xiàn)存?zhèn)鶆?，暫停期之后債務上限將重置為原有債務上限與暫停期內(nèi)的新增債務之和。

X日之前：兩黨的談判與博弈

X日是指財政部所有措施用盡，其現(xiàn)金余額不足以償債付息而技術(shù)性違約的日期。為避免主權(quán)違約，X日之前需要美國國會通過立法提高債務上限。但是，通過提高債務上限的立法從來不是一件易事兒。歷史總是驚人地重復，雖然最終上調(diào)債務上限似乎是每一次美國債務危機的必然結(jié)局，但債務上限議題本身已經(jīng)成為了兩黨政治博弈的工具。民主黨的拜登和共和黨控制的參議院也并不例外，新年伊始就開始就債務上限問題進行了一場漫長的拉鋸。

當前的難點在于，共和黨堅持將削減開支與提高債務上限掛鉤，要求削減醫(yī)療保險和社會保障等政府項目開支；而白宮則拒絕就提高債務上限的條件進行談判，認為應該不附加條件地提升債務上限，當前不斷增長的債務負擔有部分是特朗普政府時期的減稅政策造成的。拜登在最新的《國情咨文》中提到，“在任何的四年中，沒有一位總統(tǒng)比我的前任增加的債務更多”，而國會“在沒有任何先決條件或危機的情況下三次提高了債務上限”。

盡管拜登和眾議院議長麥卡錫都表示，應該避免讓美國走向違約，但是如何在眾議院中通過一項讓共和黨右翼滿意的債務上限方案，是一場艱難的談判。從投資者的角度我們不妨樂觀來看，歷史的經(jīng)驗告訴我們，雖然艱難，但總能解決，最終只是博弈的條件和時間問題。

（作者鐘倩為某大型股份制商業(yè)銀行境外債券交易員，譯著《中國縱橫》由四川人民出版社出版。）