美國當(dāng)?shù)貢r(shí)間2018年6月18日，在美國國家太空委員會(huì)召開之際，總統(tǒng)特朗普簽署了組建第六軍種“天軍”（即太空軍）的行政令。如果一切順利，其將與海軍、陸軍、空軍、海軍陸戰(zhàn)隊(duì)和海岸警衛(wèi)隊(duì)平起平坐，成為獨(dú)立軍種，顛覆美國沿用數(shù)十年的軍種結(jié)構(gòu)。

這距離特朗普3月13日在圣迭戈海軍基地表達(dá)成立天軍意愿的講話只有短短3個(gè)月時(shí)間。而根據(jù)美國官僚主義的傳統(tǒng)，特朗普的決定頗顯倉促與突兀。

天軍“劍”指何處？

“就保護(hù)美國而言，僅僅在太空存在是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，美國需要在太空擁有主宰地位?！碧乩势赵诤炇鸪闪⑻燔姷男姓顣r(shí)如是說。這表明，特朗普打造一流天軍的目的，就是應(yīng)對(duì)中俄兩國太空實(shí)力給美國施加的所謂的挑戰(zhàn)，保持太空霸主地位。

特朗普政府于2017年12月出臺(tái)的首份《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告稱，美國正面對(duì)著一個(gè)充滿“競爭”的世界，中俄就是其中的 “戰(zhàn)略競爭對(duì)手”，而且是美國的頭號(hào)安全威脅。報(bào)告認(rèn)為，中國與俄羅斯“在發(fā)展能威脅到美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，以及指揮和控制結(jié)構(gòu)的先進(jìn)武器和實(shí)力”，與美國爭奪地緣政治主導(dǎo)地位。因此，美國要用實(shí)力謀求和平，與中國、俄羅斯進(jìn)行戰(zhàn)略競爭，打消所謂“修正主義”的“風(fēng)氣”與勢(shì)頭。而2018年特朗普政府的《國防戰(zhàn)略概覽》明確提出，應(yīng)對(duì)來自中俄等國的各種安全威脅與挑戰(zhàn)，最好的方式就是建立一支包括天軍在內(nèi)的“致命”軍隊(duì)予以回?fù)簟?/p>

顯然，特朗普成立天軍的高調(diào)講話與上述的兩份報(bào)告與主張是一脈相承的，也是其必然的邏輯選擇。這也是特朗普兌現(xiàn)“讓美國再次偉大”的競選承諾在國防領(lǐng)域、太空領(lǐng)域的表現(xiàn)。

不過，太空多極化趨勢(shì)明顯，美國太空實(shí)力相對(duì)下降是無疑的：截止2017年11月，全球一共有1738顆衛(wèi)星在軌運(yùn)轉(zhuǎn)，其中美國803顆，中國和俄羅斯分別擁有204和142顆，其他行為體擁有589顆；而冷戰(zhàn)結(jié)束一段時(shí)間內(nèi)，美國擁有的衛(wèi)星數(shù)量遠(yuǎn)超其他行為體的總和。更要的是，隨著其他國家的反衛(wèi)星能力逐漸增加，美國感到了來自太空安全的壓力與挑戰(zhàn)——這與美國軍方與媒體過分夸大中俄反太空能力也有著莫大關(guān)系。美國軍方與媒體，尤其是“自由燈塔”網(wǎng)站時(shí)不時(shí)地報(bào)道外國進(jìn)行的太空實(shí)驗(yàn)，煞有介事地說中俄等國在（反）太空武器方面取得了巨大進(jìn)展，給美國太空與國家安全造成巨大威脅。其基調(diào)就是：為扭轉(zhuǎn)美國太空實(shí)力相對(duì)下降，以及應(yīng)對(duì)中俄太空能力的發(fā)展，特朗普政府成立天軍是順理成章的事情。而特朗普政府希望打造天軍的本質(zhì)，就是借此延緩美國在民事太空、商業(yè)太空與軍事太空的霸主地位的衰落，證明“美國再次偉大”。

另一方面，特朗普成立天軍，也與美國商業(yè)太空發(fā)展密切相關(guān)，希冀用天軍為美國商業(yè)太空保駕護(hù)航。目前，包括商業(yè)空間站、太空旅游、太空互聯(lián)網(wǎng)、太空殖民、太空（包括天體）資源開發(fā)等在內(nèi)的商業(yè)太空在美國蓬勃發(fā)展，太空由去過的“1.0”時(shí)代，邁入到“2.0”時(shí)代。根據(jù)高盛公司預(yù)測(cè)，太空資源的開發(fā)市場(chǎng)就高達(dá)數(shù)萬億美元，成為“利潤蓄水池”。因此，美國連續(xù)幾屆政府都鼓勵(lì)私人進(jìn)行太空商業(yè)開發(fā)，鼓勵(lì)公私結(jié)成伙伴關(guān)系，并且以法律形式賦予私企開發(fā)太空資源以產(chǎn)權(quán)等權(quán)利。

在美國政府政策鼓勵(lì)下，美國私人太空資產(chǎn)越來越多，在803顆衛(wèi)星中，從事商業(yè)的衛(wèi)星達(dá)476顆。而這些私人的商業(yè)衛(wèi)星，其功效與能力同樣不可小覷，事關(guān)美國“繁榮與安全”。2018年3月，特朗普政府頒布的美國歷史上的首份《國家太空戰(zhàn)略》（概要）明確提出，必要時(shí)美軍會(huì)把對(duì)太空資產(chǎn)的保護(hù)延伸到私人太空資產(chǎn)。

影響國際安全幾許？

特朗普成立天軍的目的在于在太空領(lǐng)域構(gòu)建“致命”的美軍，其建立正式標(biāo)志著美國在太空領(lǐng)域從“戰(zhàn)略克制”轉(zhuǎn)到“戰(zhàn)略遏制”（space rebalancing）。這無疑給國際安全帶來重大影響。

首先，天軍成為“星球大戰(zhàn)”的升級(jí)版。1983年美國里根總統(tǒng)提出“戰(zhàn)略防御倡議”，在太空建立多重?cái)r截系統(tǒng)，以摧毀來襲的蘇聯(lián)核導(dǎo)彈，成為舉世聞名的“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃。但是，特朗普成立天軍的設(shè)想更加高遠(yuǎn)，其不僅僅是在太空建立導(dǎo)彈攔截系統(tǒng)，還希望在太空進(jìn)行全方位的部署，在太空遂行各種作戰(zhàn)任務(wù)。除了摧毀彈道導(dǎo)彈，還要能進(jìn)行對(duì)天、對(duì)空、天地作戰(zhàn)。

其次，此舉無疑會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)太空軍備競賽，包括反導(dǎo)競賽。太空武器化的趨勢(shì)表明，太空已經(jīng)存在著一定程度的軍備競賽。特朗普組建天軍必然要加強(qiáng)反導(dǎo)系統(tǒng)的建設(shè)，而這肯定會(huì)促使一些國家發(fā)展和改善反導(dǎo)系統(tǒng)能力，同時(shí)也必然導(dǎo)致多國競相發(fā)展高超音速武器，以突破反導(dǎo)系統(tǒng)的攔截。美俄目前發(fā)展高超音速武器的較量，最顯著地說明了這個(gè)問題。

無論是想提升反導(dǎo)系統(tǒng)，還是突破反導(dǎo)系統(tǒng)，都需要衛(wèi)星提供幫助，尤其是軍事衛(wèi)星。美國軍方和媒體已經(jīng)表示，美俄之間的太空軍備競賽正在上演，并已由過去的“口水戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶吕鋺?zhàn)”。但是，由于太空攻防難度嚴(yán)重失衡，導(dǎo)致太空軍備競賽雙方都會(huì)更傾向首先發(fā)起攻擊，畢竟衛(wèi)星是十分脆弱的。也就是說，在衛(wèi)星防護(hù)能力沒有得到明顯改善情況下，一方搶先對(duì)對(duì)方衛(wèi)星發(fā)起攻擊，就可以造成較大的損害（包括可逆的和不可逆的）。

但問題是，一旦出現(xiàn)這種情況，后續(xù)的報(bào)復(fù)與攻擊不可避免。如果處理不當(dāng)，太空戰(zhàn)爭升級(jí)不是沒有可能。而一旦出現(xiàn)戰(zhàn)爭升級(jí)，核戰(zhàn)爭的爆發(fā)也難以避免。天軍本身具備高度的戰(zhàn)略性，承擔(dān)著建立多重反導(dǎo)系統(tǒng)的使命，應(yīng)對(duì)核戰(zhàn)爭自是其題中之義；同時(shí)，天軍還要遂行反衛(wèi)星作戰(zhàn)，而衛(wèi)星本身就是貫徹核威懾的重要幫手。一旦衛(wèi)星被攻擊，一國的核威懾就失去的“眼睛”與“耳朵”。在擔(dān)心遭受攻擊的恐懼與搶占戰(zhàn)略先機(jī)的誘惑——雙重心理的作用下，決策者扣動(dòng)核扳機(jī)的手指難免會(huì)發(fā)癢。

鑒于此，特朗普成立天軍的另一個(gè)重要后果，是核裁軍與核軍控進(jìn)程可能放緩或停止。美國天軍的成立，無疑讓核國家倍感壓力。作為一種回應(yīng)，這些國家有意放緩核裁軍或軍控進(jìn)程，在核裁軍小步前進(jìn)的同時(shí)，大力提升戰(zhàn)略核力量的生存性。這一點(diǎn)在俄羅斯非常明顯。根據(jù)俄美削減戰(zhàn)略核力量條約的規(guī)定，美俄兩國應(yīng)把核彈頭削減到1550枚以下。目前美國兌現(xiàn)了承諾，但是俄羅斯暫時(shí)還沒有。另外，俄羅斯正在積極提升核力量生存性，一方面研發(fā)新的反導(dǎo)戰(zhàn)略彈道導(dǎo)彈，其在2018年3月已由總統(tǒng)普京在杜馬做國情咨文時(shí)進(jìn)行了展示；另一方面，俄羅斯啟用鐵路機(jī)動(dòng)發(fā)射系統(tǒng)。不過，這種情況又反過來為美國升級(jí)三位一體的戰(zhàn)略核力量找到了借口。2018年美國《核態(tài)勢(shì)評(píng)估》報(bào)告明確提出美國要升級(jí)戰(zhàn)略核力量，并將核彈頭實(shí)戰(zhàn)化。目前看來，這種安全困境似乎不可避免。

此外，未來美國天軍的成立，還會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致全球太空治理更加充滿不確定性。一旦國會(huì)批準(zhǔn)美國成立獨(dú)立的天軍軍種，美國將進(jìn)一步集中整合、強(qiáng)化國內(nèi)太空工業(yè)基礎(chǔ)，加大太空商業(yè)開發(fā)力度，擴(kuò)充太空軍備研發(fā)與部署——這些無疑給《外空空間條約》平添諸多挑戰(zhàn)。目前，國際社會(huì)在太空資源開發(fā)、太空軍事利用、太空行為準(zhǔn)則、太空可持續(xù)發(fā)展等領(lǐng)域提出的或正在謀劃的倡議，只是取得了很少的共識(shí)。美國要成立天軍的做法，又給國際社會(huì)達(dá)成太空治理規(guī)則增加了難度。

“天軍”會(huì)獨(dú)立成軍嗎？

成立獨(dú)立天軍的想法，并非始于特朗普政府時(shí)期，但最終落實(shí)也并不容易。早在前幾屆美國政府，就有人鼓噪成立太空軍，意在提高國防效率。自從進(jìn)入太空時(shí)代以來，美國一方面發(fā)展民事太空，另一方面發(fā)展軍事太空，前者由國家航空航天局（NASA）負(fù)責(zé)，后者則由美國軍方與情報(bào)部門負(fù)責(zé)。目前，美國空軍負(fù)責(zé)管理90%太空軍力采購與建設(shè)，并負(fù)責(zé)太空作戰(zhàn)概念構(gòu)想與驗(yàn)證、太空戰(zhàn)演習(xí)。

但是，美國不少專業(yè)人士、議員批評(píng)美國空軍還不足以應(yīng)付太空安全挑戰(zhàn)。為此，2017年3月美國空軍設(shè)立了一個(gè)中將級(jí)別的副參謀長，以集中管理太空事務(wù)，負(fù)責(zé)空軍的太空政策與太空規(guī)劃，組織、培訓(xùn)和裝備空軍的太空軍力。不過，眾議院的共和黨議員羅杰斯（Mike Rogers）等人對(duì)此并不滿意，極力推動(dòng)成立獨(dú)立的太空軍種。他們認(rèn)為這沒有解決核心問題，而應(yīng)采取有效方法消除官僚主義，使太空軍事力量權(quán)責(zé)統(tǒng)一，與其他軍種平起平坐。羅杰斯并非一人在戰(zhàn)斗，參議院的麥凱恩利用敲邊鼓的形式地默默給予其支持。被稱為“草原狼”的史密斯（“Coyote” Smith）更是為成立天軍上躥下跳進(jìn)行游說。2017年，眾議院通過了成立天軍的議案。

然而，眾議院的議案遭到了參議院的否決，其中關(guān)鍵原因在于國防部與空軍的反對(duì)：作為既得利益集團(tuán)的空軍堅(jiān)決反對(duì)，甚至國防部長馬蒂斯也表示反對(duì)。但是，參議院也不能忽視眾議院的“心聲”，以及民間人士的“熱心”，在否決眾議院提案的同時(shí)也傾聽“民意”，要求國防部尋找一個(gè)獨(dú)立的、中立機(jī)構(gòu)對(duì)成立天軍進(jìn)行評(píng)估，然后視情況而定。國防部尊令而行，2018年3月啟動(dòng)評(píng)估，預(yù)計(jì)于8月提交中期評(píng)估報(bào)告，12月31日正式提交報(bào)告。

今年3月，國防部表示已經(jīng)進(jìn)行了組織改革，以加強(qiáng)太空部隊(duì)的地位；在給國會(huì)的文件中也談到，評(píng)估將著眼于太空軍力的研究、能力、采購和聯(lián)合作戰(zhàn)需求，并將評(píng)估“天軍概念是否應(yīng)該實(shí)施”。值此當(dāng)口，特朗普的指令無疑讓五角大樓措手不及。

國防部的發(fā)言人女發(fā)言人達(dá)娜·懷特打了個(gè)太極，稱國防部理解總統(tǒng)的指示，正就此開展工作，既考慮對(duì)其他軍種的情報(bào)行動(dòng)的影響，也會(huì)與國會(huì)合作，并強(qiáng)調(diào)這是一個(gè)審慎的進(jìn)程，需要來自多個(gè)利益攸關(guān)方的大量意見。實(shí)際上，國防部是拿國會(huì)作為擋箭牌，把球踢給了國會(huì)。畢竟，成立一個(gè)獨(dú)立的軍種，需要成立獨(dú)立的司令部等一批官僚機(jī)構(gòu)，以及預(yù)算撥款。這是國會(huì)的當(dāng)仁不讓的固有權(quán)力。總統(tǒng)是無權(quán)染指的。

特朗普的指令是否會(huì)影響到獨(dú)立機(jī)構(gòu)的評(píng)估？現(xiàn)在還不得而知。但可以肯定的是，如果該機(jī)構(gòu)的評(píng)估“忤逆”了特朗普的意思，不排除國防部長馬蒂斯被解職的可能性，如同雷克斯·蒂勒森被解除國務(wù)卿一樣。特朗普借助美軍參聯(lián)會(huì)主席鄧福德似乎已經(jīng)暗示了這一點(diǎn)——他說如果鄧福德執(zhí)行該指令，他將感到很榮幸。海軍陸戰(zhàn)隊(duì)出生的鄧福德上將則以“我們執(zhí)行”進(jìn)行回應(yīng)。

歷史上，美國空軍從陸軍航空兵（US Army Air Force）獨(dú)立出來歷時(shí)26年，但是根據(jù)特朗普的行事風(fēng)格，成立天軍用時(shí)估計(jì)不會(huì)太久。如果共和黨在國會(huì)的中期選舉中贏得勝利，天軍或許還會(huì)加速組建。

（作者系上海政法學(xué)院國際事務(wù)與公共管理系教授，主要研究方向?yàn)樘瞻踩c美國國防戰(zhàn)略）