澎湃新聞  劉箏 圖

改革倏忽已經(jīng)四十年

40年前一場歷史巨變，開啟了翻天覆地的變化，創(chuàng)造出我們今天的中國。處于歷史時(shí)刻的前夕，本文將從政商關(guān)系切入回首中國改革開放的歷程。看看過往的40年里，政商關(guān)系發(fā)生什么變化？它改變了什么？又受到什么制約？未來還將怎么變化？一方面紀(jì)念這激動人心的40年，另一方面也通過回顧過去，幫助理解當(dāng)下，或能窺探未來。

說起“政商關(guān)系”，它不同于“政企關(guān)系”，雖然指涉對象類似，但政企關(guān)系側(cè)重兩類組織的互動，更加制度化，適合觀察西方國家的政經(jīng)體制。反之，政商關(guān)系強(qiáng)調(diào)兩類人群的往來，更加個(gè)人化，有助理解非西方國家的政經(jīng)結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，這里必須要說明，雖然政商關(guān)系聽來有點(diǎn)“界限不明，糾葛不清”，似乎帶點(diǎn)尋租、腐敗的味道。但下面會說到，“尋租”與“尋利”本就一線之隔，當(dāng)年正是靠著政商關(guān)系，這才打開市場經(jīng)濟(jì)之門。當(dāng)然之后的發(fā)展，政商關(guān)系也成了改革的對象。

所以，從政商關(guān)系切入回顧中國的改革開放，將別具意義與啟發(fā)。畢竟，過去40年的社會變遷，主要由經(jīng)濟(jì)變化帶動，經(jīng)濟(jì)活動又總脫離不了政、商間的互動。如果從這個(gè)角度著眼，我們將不難發(fā)現(xiàn)：在過往40余年中，政商關(guān)系既驅(qū)動政經(jīng)體制變化，也深受政經(jīng)體制束縛。認(rèn)準(zhǔn)了這條線索，將更容易掌握中國改革的特征與步履。

基于上述目標(biāo)，本文將針對過往的政商關(guān)系，分三個(gè)階段進(jìn)行考察：（1）“八零體制”下的政商互動，約自上世紀(jì)80年代初期到90年代前半，此時(shí)主要看點(diǎn)是“政商關(guān)系復(fù)蘇，逐步開辟市場”；（2）“九零體制”下的政商往來，約自上世紀(jì)90年代中期到2010年代初期，此時(shí)變化的焦點(diǎn)在“國家市場磨合，變通體制鞏固”；（3）“十八大”所開展的當(dāng)前政商互動模式，約自2010年代初期迄今，這個(gè)階段的看點(diǎn)則是“國家強(qiáng)勢振興，中國時(shí)代來臨”。

政商關(guān)系復(fù)蘇，逐步開辟市場

先從掀起浪潮的1980年代說起。撼動計(jì)劃體制的浪潮當(dāng)然是“由上而下”掀動的，但卻是通過政商關(guān)系的傳導(dǎo)，才一點(diǎn)點(diǎn)沖刷出市場運(yùn)作的空間。政商關(guān)系的關(guān)鍵角色，還得從比較的角度才能看得清楚。話說從頭，在改革總設(shè)計(jì)師鄧小平的引領(lǐng)下，中國的改革開放其實(shí)是維護(hù)體制的改革，而非沖擊體制的革命。但是看看1960年代的蘇聯(lián)東歐，既要保住計(jì)劃體制，就難導(dǎo)入市場機(jī)制，所以到頭來改革紛紛下馬。中國情況卻大相徑庭，既基本維持體制，又成功創(chuàng)造市場，而蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，又回頭抬高政權(quán)的威望。這樣的“奇跡”怎么發(fā)生的？當(dāng)時(shí)筆者正為準(zhǔn)備論文，深入基層蹲點(diǎn)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)不少卻鮮為人知的事例，透徹展示中國是怎么在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的銅墻鐵壁上，硬鑿出市場運(yùn)作的空間，其中要角正是活躍于基層的政商關(guān)系。換句話說，這或許是中國改革開放終能與眾不同的關(guān)鍵所在。

這里可以談?wù)勅愂吕f明政商關(guān)系怎么發(fā)揮影響。第一類事例，發(fā)生在1990年代初期。此時(shí)的地方政府，無論就政策要求或領(lǐng)導(dǎo)理念，仍然偏向國有部門。但缺乏地方政府許可，處于體制外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與民營企業(yè)，基本沒有競爭的機(jī)會，而若國有部門繼續(xù)獨(dú)大下去，市場機(jī)制根本沒有空間。那么一切的變化從哪里開始呢？就是政商關(guān)系。原來對地方政府而言，一邊是具有壟斷優(yōu)勢的國營企業(yè)，自恃其無可取代的地位，對地方政府基本不予理會，另一邊則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或民營企業(yè)，幾乎都是費(fèi)盡渾身解數(shù)，百般討好政府官員。結(jié)果我們在基層看到的是，地方政府無論于公于私，都似乎還在保護(hù)著國營企業(yè)，但具體做法上，卻一次又一次給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或民營開口子，放寬各種進(jìn)入障礙，容許他們參與競爭。地方政府為何這么干呢？原來對他們而言，要不容競爭者進(jìn)入，企業(yè)就不會買他們的賬，最好幾家激烈競爭，他們才能居中有所斬獲。根據(jù)我們的基層調(diào)查，市場就是這么開放的，競爭就是這么創(chuàng)造的。

當(dāng)然，這樣極其有限的開放，一般頂多只能做到寡占巨頭間的競爭。再進(jìn)一步的放開競爭，恐怕又不利于幾家巨頭的利益了，他們自然會利用之前的政商關(guān)系來防范進(jìn)一步的開放競爭。

這又開始第二類政商互動的事例。原來眼見前述巨頭分利有利可圖，又誘發(fā)了另一波政商關(guān)系的積極活絡(luò)：有來自外地的，往往背有靠山，要求硬分杯羹；也有常在本地的，或者船小掉頭、或者多角延伸，或者通過關(guān)系，或者利害均沾，紛紛試圖打入這個(gè)寡占市場。經(jīng)過這一波波通過政商關(guān)系的“進(jìn)入”攻勢，基層一多半的商品、服務(wù)領(lǐng)域，就越來越走向競爭市場了。

當(dāng)然，這都還是“小打小鬧”式的區(qū)域市場競爭，要邁向全國統(tǒng)一大市場，還得通過第三類政商關(guān)系的事例。

這是建立在前兩個(gè)階段的基礎(chǔ)上，由于企業(yè)百般結(jié)交政府，形成密切的政商互動，政府支持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，企業(yè)也配合當(dāng)?shù)卣?，逐步編織出一個(gè)個(gè)“地方利益共同體”。各共同體雖以政企聯(lián)盟為核心，但彼此卻在市場上相遇，通過各種產(chǎn)品進(jìn)行競爭，終于慢慢擴(kuò)張為全國性的競爭市場。錢穎一等學(xué)者將這種地方政府帶頭的商業(yè)競爭，稱為“中國式的聯(lián)邦體制”。那么，“中國式的聯(lián)邦體制”的特色，就在密切的政商互動。

回顧“八零體制”，先通過政商關(guān)系運(yùn)作，為市場經(jīng)濟(jì)開拓空間；而經(jīng)濟(jì)不斷繁榮發(fā)展，又回頭強(qiáng)化政府的治理威望。因此，雖然經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷巨變，政府主導(dǎo)卻絲毫未動搖。處于這樣的國家-社會關(guān)系下，政商互動的模式，自然迥異于西方做法，但卻類似傳統(tǒng)中國。在結(jié)構(gòu)上，企業(yè)必須嵌入國家體制，取得政府鼎力支持，放松各種管制，企業(yè)才能壯大繁榮；在運(yùn)作上，企業(yè)又得藉由個(gè)人網(wǎng)絡(luò)，通過人際信任，超越體制內(nèi)部分割，才能搭橋牽線，整合各種資源。從這個(gè)角度看，“八零體制”是從革命年代的束縛中迅速解放，政商關(guān)系反而逐漸回歸傳統(tǒng)模式。

國市關(guān)系磨合，變通體制鞏固

結(jié)束了“八零體制”，時(shí)序進(jìn)入1990年代中期。一方面國家遭逢了一些經(jīng)社沖擊（如經(jīng)濟(jì)過熱、過度放權(quán)、金融危機(jī)等等），另一方面鑒于之前失控教訓(xùn)，國家因此提高了警覺。在這樣的背景下，開啟了朱镕基總理主導(dǎo)的一系列改革，包括央地分稅、國企改革等，逐步迎來了“九零體制”。經(jīng)過改革之后的體制，可以從兩個(gè)層面考察。第一，整體的政商結(jié)構(gòu)，受到“抓大放小”影響，政府掌控戰(zhàn)略要地，讓出部分經(jīng)營空間，形成“政府”與“市場”的磨合、共處關(guān)系；第二，經(jīng)過反復(fù)制度實(shí)踐，之前國家介入、等級待遇之類“變通性的制度安排”（吳敬璉先生語），逐漸得到鞏固夯實(shí)，似乎將長期延續(xù)下去。

處于這樣的結(jié)構(gòu)下，市場力量固然得到強(qiáng)化，國家權(quán)力也進(jìn)一步伸展，進(jìn)一步走向“中國特色”的政商關(guān)系。如果展開來說，那么整體法治環(huán)境有所改善，企業(yè)地位得到更好保障，經(jīng)營空間也更為明確。但與此同時(shí)，政府對市場監(jiān)管、資源配置能力也在強(qiáng)化。企業(yè)依附政府的總體格局并沒有本質(zhì)的改變。再退一步看，不同于1980年代，國家尚未充分調(diào)適；到了1990年代，政府已能嫻熟駕馭。也因此，政府仍然牢牢掌握體制的“制高點(diǎn)”；另一方面，制度變遷仍然有其局限：處于“九零體制”之下，制度化是有底線、有選擇的。在這樣的權(quán)力基礎(chǔ)上，企業(yè)仍難自由組織，進(jìn)而部分制衡，甚至影響政府決策。

在這樣的背景下，這個(gè)階段的政商關(guān)系，仍是前一個(gè)時(shí)期的延續(xù)，但是經(jīng)過逐年磨合，政府與市場取得妥協(xié)并良好互動。一方面，國家更加尊重產(chǎn)權(quán)、開放企業(yè)參與影響。另一方面，企業(yè)也嘗試嫁接體制資源，積極投資生產(chǎn)，充分?jǐn)U大獲利。也就在這樣“國家-市場大妥協(xié)”的基礎(chǔ)上，中國一方面創(chuàng)造出增長奇跡，傲視全球；另一方面也見證腐敗叢生，痼疾難療。當(dāng)然，在上述的整體趨勢之外，也形成各種豐富多樣的地方體制。一方面中央、地方有別，上游、大型企業(yè)納入國家網(wǎng)絡(luò)，下游、中小企業(yè)放給民間或者外資經(jīng)營；另一方面，沿海面向全球開放，內(nèi)陸掙扎轉(zhuǎn)型求生。政商關(guān)系主線基本統(tǒng)一，但風(fēng)貌各不相同。換言之，高層有高層的政商互動，低層有低層的政商往來，交織出一個(gè)國家主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)秩序。

國家強(qiáng)勢振興、風(fēng)云且看今朝

此后，不再出現(xiàn)什么重大的體制改革，直到“十八大”的來臨，又掀起一輪歷史性的巨浪，把中國帶向了一個(gè)全新的階段，大到國家方向，小到政商互動，處處顯現(xiàn)出嶄新的風(fēng)貌。

“十八大”所迎來的變化，也許可以這么看：我們一方面對之前做法不盡滿意，另一方面對未來挑戰(zhàn)有所警惕，加上時(shí)機(jī)、條件天時(shí)地利，因此形成一場“由上而下”的體制重建運(yùn)動。當(dāng)然，就層次與規(guī)模而言，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1990年代晚期的政策調(diào)整。又經(jīng)過近幾年的展開鞏固，我們可以清楚看到，政府已經(jīng)徹底拿回發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)、領(lǐng)航的制高點(diǎn)。

政商關(guān)系既然是經(jīng)濟(jì)體制的大梁，自然充分反映“國家中興”的氣象，具體表現(xiàn)為“親與清”的政商關(guān)系。其中“親”雖然更重要，但“清”應(yīng)該更優(yōu)先。通過強(qiáng)有力的自我監(jiān)察、無死角的官員問責(zé)，創(chuàng)造出高效而清廉的行政部門，一掃之前政商往來中各種貪婪腐化。之后再在“清”的基礎(chǔ)上，國家便能“我心如秤”地一方面引導(dǎo)，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展；一方面監(jiān)控，確保政策落實(shí)。換言之，中國將在“有為政府”（林毅夫語）的基礎(chǔ)上，啟動又一輪增長動能，再攀又一個(gè)發(fā)展高峰。中國在舉世之前，再實(shí)驗(yàn)一輪“政府主導(dǎo)”的發(fā)展方略。這是比戰(zhàn)后“東亞奇跡”更大規(guī)模、超越世人想象的一次“中國實(shí)驗(yàn)”。

如果從政商關(guān)系角度來看，這條具有人類歷史意義的“中國道路”，主要特別在以下兩點(diǎn)。首先，中國是在“全球時(shí)代”之中，逆勢采行政府主導(dǎo)的發(fā)展道路。如我們所知，全球化潮流所至，各國政府無不應(yīng)聲弱化。但這樣的趨勢是否不可避免？政府能否因應(yīng)與轉(zhuǎn)化，在全球化的浪潮下，扮演較之前更加積極而重要的角色？其次，中國已漸揮別“追趕階段”，卻仍堅(jiān)持政府主導(dǎo)的增長模式。如我們所知，處于“低等收入”階段，各國經(jīng)常憑借廉價(jià)要素、技術(shù)模仿、規(guī)模生產(chǎn)取勝，此階段政府經(jīng)?？梢猿浞种鲗?dǎo)。可是一旦邁向“高等收入”階段，經(jīng)濟(jì)增長必須仰賴技術(shù)創(chuàng)新，但政府能否有效扶持技術(shù)創(chuàng)新，并引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)繁榮？上述兩個(gè)問題的答案都猶未可知，因此，中國的做法都將從根本上挑戰(zhàn)傳統(tǒng)識見。在這個(gè)意義上，正在邁開步伐的“中國道路”注定具有人類歷史層級上的重大意義。正像當(dāng)年的改革開放，人皆投向產(chǎn)權(quán)私有，中國卻獨(dú)覓蹊徑，最終反得亮麗的成績。

換言之，無論基于道路獨(dú)特，或者體量巨大，“中國實(shí)驗(yàn)”都將對全球產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。反過來看，當(dāng)踏出“中國道路”的過程中，政商關(guān)系又將如何演變？首先可以確定的是，中國的政商互動，肯定不同于西方模式：或者市場逐漸脫離引導(dǎo)，催生“高度自律市場”；或者企業(yè)反向虜獲政府，形成“利益團(tuán)體社會”。其次，經(jīng)過這一輪的政府自我改革，中國不但將告別“市場轉(zhuǎn)型”，與東歐國家各奔前程；也將超越“繁榮演變”，與東亞經(jīng)驗(yàn)分道揚(yáng)鑣。中國政經(jīng)互動的模式將航向何處？應(yīng)該還是一個(gè)無法回答的問題，但必定可以就政商關(guān)系的演變，觀察這出激動人心的歷史大戲。

（本文寫作過程中，曾得中國社科院的呂鵬老師、林盼老師、浙江大學(xué)的酈菁老師、華東理工大學(xué)的陳瑋老師指正，謹(jǐn)致謝忱。）