今天的世界是知識(shí)經(jīng)濟(jì)的世界，各國(guó)都在競(jìng)爭(zhēng)技術(shù)人才。很多國(guó)家都制定了戰(zhàn)略性的人才政策以吸引國(guó)際人才定居。但是吸引人才的重要性和政策不受歡迎是個(gè)兩難問(wèn)題，這時(shí)就凸顯了政策制定者的重要作用。

中國(guó)政府在逐步開(kāi)放留學(xué)，積累人才儲(chǔ)備，進(jìn)而引進(jìn)海歸學(xué)者、科學(xué)家和企業(yè)家的過(guò)程中扮演了至關(guān)重要的角色。他們努力提出創(chuàng)造性的政策，試著解決許多阻礙頂尖人才回國(guó)的一系列因素，包括官僚抵抗，制度性歧視，保守主義帶來(lái)的政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，以及有缺乏穩(wěn)定的終身教職等一系列問(wèn)題，并帶來(lái)令人矚目的成就。

那些希望吸引海歸勞動(dòng)力的國(guó)家首先需要在科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施上積極投資，提供等同于甚至優(yōu)于發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)驗(yàn)室和設(shè)備。Savaria和Miranda認(rèn)為，當(dāng)科技政策和科學(xué)投入相匹配、真正的機(jī)會(huì)出現(xiàn)的時(shí)候，早年去海外的淘金者自然會(huì)回國(guó)。然而，更重要的是一個(gè)國(guó)家的“軟環(huán)境”，諸如法律、文化和人際關(guān)系。Newland則認(rèn)為，往返于家鄉(xiāng)和移民國(guó)家的人回國(guó)，最根本的因素是法制，產(chǎn)權(quán)保護(hù)，公開(kāi)、透明以及清廉的政府和一系列善治的措施，包括雙重國(guó)籍或者綠卡等。

其次，吸引海歸的另一個(gè)關(guān)鍵是東道國(guó)和收入差距。稅收減免、居住津貼、高薪水、便宜的貸款和經(jīng)費(fèi)的自由處分權(quán)都會(huì)吸引海外人才回來(lái)。然而，這些優(yōu)惠政策都不免帶來(lái)本地學(xué)者的敵意，不少人會(huì)把海歸看成是一種威脅。同時(shí)海歸還會(huì)引起區(qū)域發(fā)展不平等。

再者，人的回流會(huì)可以改變權(quán)力的分配、想法和資源。即使海外人才不愿意回國(guó)，他們?nèi)匀豢梢酝ㄟ^(guò)僑民的身份為祖國(guó)發(fā)展做貢獻(xiàn)。國(guó)家也希望能夠借助他們的跨國(guó)資本。因此僑民們可以通過(guò)赫希曼所說(shuō)的“退出”：也就是拒絕回國(guó)，或者是通過(guò)請(qǐng)?jiān)负图w發(fā)聲、抗議或者是海外的游說(shuō)，來(lái)迫使當(dāng)權(quán)者改變政策以吸引人員回國(guó)。

在改革的過(guò)程中，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)者們?cè)囍e極回應(yīng)這些問(wèn)題。他們提供了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和特殊政策，把人才放在國(guó)家發(fā)展的第一位，加大科研項(xiàng)目投資力度，同時(shí)承諾人才自由流動(dòng)，鼓勵(lì)人們出國(guó)并認(rèn)可他們?cè)趪?guó)外所學(xué)的知識(shí)。目前，國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目學(xué)科帶頭人中，超過(guò)七成是海歸。這些成就并非一日之功，而是通過(guò)許多代領(lǐng)導(dǎo)人的長(zhǎng)期努力，讓中國(guó)得以離開(kāi)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，閉關(guān)鎖國(guó)的狀態(tài)，在世界范圍內(nèi)儲(chǔ)備人才，進(jìn)一步成為人才回流的中心。然而，政策開(kāi)放的過(guò)程遇到的艱辛和阻力也非同一般，于是在早期呈現(xiàn)出一種新領(lǐng)導(dǎo)上任，政策“放-亂-抓-死”的螺旋上升的路徑。這個(gè)過(guò)程對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家也有非常重要的借鑒意義。

1978-1998:游離于開(kāi)放與收緊

改革開(kāi)放之初，鄧小平就對(duì)中國(guó)和世界的科研水平差距憂心忡忡。于是在1978年6月教育部組建了一次特別小組，研究管理留學(xué)事務(wù)。在會(huì)議上，鄧小平批評(píng)當(dāng)時(shí)的海外留學(xué)政策 “太死板” ，認(rèn)為 “獨(dú)立和自力更生并不意味著閉門(mén)造車(chē)” 。這次會(huì)議是留學(xué)事業(yè)的破冰之舉。最初鄧小平的想法是每年出去一萬(wàn)人，但教育部最終把名額定在三千人每年，部分是由于資金的分配問(wèn)題。在1980年之前，所有留學(xué)生都必須得到教育部或是中科院的批準(zhǔn)和資助。 1980年教育部試著開(kāi)放了自費(fèi)留學(xué)，然而緊接的一波高干子弟的自費(fèi)留學(xué)潮導(dǎo)致項(xiàng)目被迫取消。

1984年春天，中國(guó)進(jìn)一步開(kāi)放了留學(xué)的大門(mén)。新的政策允許中國(guó)的大學(xué)和海外高校建立交換生，學(xué)生們可以直接申請(qǐng)海外獎(jiǎng)學(xué)金。因此自1984年11月起，任何拿到海外獎(jiǎng)學(xué)金的學(xué)生都可以出國(guó)留學(xué)。自費(fèi)的學(xué)生想要出國(guó)只需公安局的批準(zhǔn)，而不再需要通過(guò)教育部。教育改革進(jìn)展迅速，到了1985年春，海外交換生，教材和學(xué)生的入學(xué)等方面都進(jìn)行了一定程度的開(kāi)放。中國(guó)國(guó)家科學(xué)基金也開(kāi)始接受海外回國(guó)人員的項(xiàng)目申請(qǐng)。緊接著，留學(xué)生的配偶被允許出國(guó)陪讀，導(dǎo)致回國(guó)人員的比例迅速下降。許多留學(xué)生獲得海外的研究生學(xué)位后，在海外打工的配偶的支持下繼續(xù)攻讀博士學(xué)位。

教育部1987年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示絕大多數(shù)1983年之后出國(guó)的博士生仍然滯留海外。時(shí)任國(guó)家教育委員會(huì)(等同于今天的教育部)副主席的何東昌因而宣布削減留學(xué)生的名額，增加短期訪學(xué)學(xué)者，同時(shí)禁止了留學(xué)人員配偶的出國(guó)探視。政府資助的學(xué)生如果沒(méi)有在五年內(nèi)完成學(xué)業(yè)并回國(guó)，他們的家庭將遭到罰款。政策遭到中國(guó)在外留學(xué)生的抗議，國(guó)外基金會(huì)們和大學(xué)開(kāi)始向中國(guó)學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金，大部分學(xué)生不再依靠政府資助，因此這些條款很少得到實(shí)施。

上世紀(jì)80年代末，中央收緊了價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)的控制，然而出國(guó)留學(xué)的人數(shù)大幅上揚(yáng)。參加托?？荚嚨娜藬?shù)從1989年的36,000人上升到60,000人。同時(shí)，受政府資助的留學(xué)生普遍滯留海外不歸。因此政府進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)留學(xué)的管控，要求留學(xué)生出國(guó)前必須有不少于五年工作經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)留學(xué)審批被下放到省教育委員會(huì)，自費(fèi)留學(xué)生的人數(shù)在1990年比前一年下降了13%。

留學(xué)生滯留海外的情況阻礙了鄧小平通過(guò)海歸以現(xiàn)代化中國(guó)的構(gòu)想。1992年8月，政府下達(dá)文件允許簽證過(guò)期的海外留學(xué)生可以在使館續(xù)簽簽證，因公護(hù)照也可以轉(zhuǎn)為私人護(hù)照。

突然之間，春暖花開(kāi)。國(guó)內(nèi)人才市場(chǎng)松綁了，海歸們也不再必須回到原來(lái)的單位。公安部宣布公派留學(xué)生的家屬們又可以出國(guó)了，這也意味著，資助留學(xué)人員的工作單位不能通過(guò)卡出國(guó)審批來(lái)討要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。同年，人事部首次提出了一項(xiàng)促進(jìn)海歸回流的政策：在深圳、上海和福建設(shè)立工作介紹所，提供生活優(yōu)待，比如更大的房子，高級(jí)職稱，幫助家庭成員搬遷，提供研究經(jīng)費(fèi)，以及成立了一個(gè)國(guó)家級(jí)的海歸聯(lián)誼會(huì)。在1993年的十四屆三中全會(huì)上確立的 “支持留學(xué)、鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由” 的十二字主旨，至今都是留學(xué)海歸政策的指導(dǎo)思想。

1998-2012：伴隨著爭(zhēng)議的人才國(guó)際化

時(shí)任中共中央總書(shū)記的江澤民也意識(shí)到中國(guó)的人才屬于全球人才儲(chǔ)備的一部分，中國(guó)的科技管理人才需要到海外去增加人力資本。因此中國(guó)必須促進(jìn)人才國(guó)際化。1998年5月江澤民發(fā)表了“北大講話”，倡導(dǎo)建立屬于中國(guó)的世界一流大學(xué)。政府同時(shí)設(shè)立了985計(jì)劃以幫助實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。響應(yīng)中央的號(hào)召，中國(guó)科學(xué)院擴(kuò)大了百人計(jì)劃的規(guī)模，從每年的20人擴(kuò)大到每年100人左右。每個(gè)合格人員將獲得高達(dá)200萬(wàn)元人民幣的研究經(jīng)費(fèi)。教育部和香港地產(chǎn)大亨李嘉誠(chéng)一同發(fā)起了長(zhǎng)江學(xué)者計(jì)劃，給予回國(guó)人員可觀的收入補(bǔ)助。朱镕基在2001年的全國(guó)外資工作會(huì)議上進(jìn)一步補(bǔ)充， “(中國(guó))應(yīng)當(dāng)把外資工作的重點(diǎn)…. 轉(zhuǎn)移到引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、引進(jìn)現(xiàn)代化管理、引進(jìn)專門(mén)人才方面來(lái)”。

同時(shí)，為了讓海外華人研究者同時(shí)參與到國(guó)家建設(shè)中來(lái)，中央在1997年提出了“為國(guó)服務(wù)”的概念，與傳統(tǒng)的“回國(guó)服務(wù)”不同，為國(guó)服務(wù)認(rèn)可留在海外的公費(fèi)留學(xué)生的貢獻(xiàn)，即使他們不愿意“回國(guó)”。同時(shí)，政府為海外人員提供一系列便利，譬如允許同時(shí)保留海外和國(guó)內(nèi)的職務(wù)，參與國(guó)內(nèi)外合作項(xiàng)目，回國(guó)教書(shū)以及技術(shù)交流，在中國(guó)建立自己的企業(yè)等。

到了2000年前后，中央政府進(jìn)一步提高了人才工作在政府工作計(jì)劃中的地位。2002年2月，中共中央和國(guó)務(wù)院一同頒布了《2002-2005年全國(guó)人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》以推動(dòng)“人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”。核心原則是對(duì)海歸“完全的信任”，給予部分頂尖海歸人才以領(lǐng)導(dǎo)地位。2002年底，作為分管人事和組織工作的政治局常委曾慶紅提出黨要進(jìn)行人才管理，第二年建立的“中央人才工作協(xié)調(diào)小組”以協(xié)調(diào)超過(guò)20個(gè)部委和委員會(huì)的工作。

然而，隨著海歸數(shù)量的增加，吸引回國(guó)人員的另一個(gè)阻力慢慢顯現(xiàn)出來(lái)。2007年的數(shù)據(jù)顯示，2002年在美獲得博士學(xué)位的中國(guó)大陸留學(xué)生高達(dá)92%仍然留在美國(guó)。相比之下印度的這個(gè)比例是81%，加拿大是55%，中國(guó)臺(tái)灣和韓國(guó)分別為43%和41%，2007年當(dāng)年畢業(yè)的留學(xué)生高達(dá)九成都希望留在美國(guó)發(fā)展。究其原因，研究機(jī)構(gòu)內(nèi)部的學(xué)術(shù)環(huán)境開(kāi)放進(jìn)度的緩慢是最大的障礙。 2004年對(duì)3000余名海歸的調(diào)查顯示，最大的阻礙是 “人際關(guān)系太復(fù)雜” ，包含了官僚干預(yù)、隱性的關(guān)系網(wǎng)以及傳統(tǒng)文化對(duì)海歸的種種限制。2007年的另一個(gè)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)海歸考量回國(guó)與否的時(shí)候，他們更希望看到一個(gè)全面改善的人才環(huán)境，而不是特殊優(yōu)待。

2007年秋，人才工作經(jīng)驗(yàn)豐富的李源潮就任組織部長(zhǎng)，同時(shí)也接手了中央人才工作協(xié)調(diào)小組。在江蘇任省委書(shū)記時(shí)李源潮曾制定了無(wú)錫530計(jì)劃，為海歸創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供高達(dá)百分之五十的啟動(dòng)資金資助。來(lái)到北京之后，他瞄準(zhǔn)了海外最頂尖的華人研究者，想要在人才引流上有大的突破。人才政策核心變?yōu)橥ㄟ^(guò)改善研究環(huán)境，打造一個(gè) “寬松、寬容、寬厚” 的環(huán)境來(lái)吸引人才回國(guó)。在2009年，他動(dòng)員各大城市打造各自的吸引人才計(jì)劃，每個(gè)城市都需要制定經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型計(jì)劃，以及幫助轉(zhuǎn)型所需要的高端海歸的數(shù)量，然后去海外招聘人才。然而這個(gè)計(jì)劃遇到了很大的問(wèn)題。由于最頂尖的華人在海外都擁有極其優(yōu)渥的待遇和職位，超過(guò)三分之二的引進(jìn)人才都選擇不愿意放棄海外的教職。結(jié)果大規(guī)模的人才引進(jìn)計(jì)劃不得不推出短期項(xiàng)目，只要求每年兩到三個(gè)月在中國(guó)任教。另一方面，為了兌現(xiàn)承諾，很多地方政府推選已經(jīng)回國(guó)的人員參加人才計(jì)劃。2011年為止，有大約50%的獲獎(jiǎng)人員都屬于這種情況。

而研究環(huán)境的問(wèn)題仍然沒(méi)有很好解決。2011年中組部對(duì)這一國(guó)家級(jí)人才引進(jìn)計(jì)劃成員的調(diào)查顯示49%的人抱怨“研究風(fēng)氣不好，把很多的時(shí)間花在學(xué)術(shù)之外的“公關(guān)活動(dòng)上”，另有45.9%的人認(rèn)為“科研項(xiàng)目審批不透明，存在拉關(guān)系、走后門(mén)現(xiàn)象”。研究機(jī)構(gòu)對(duì)上述人才引進(jìn)計(jì)劃的態(tài)度是矛盾的，有部分機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)并不歡迎人才計(jì)劃。在2012年六月組織部召集的一次會(huì)議上，北方一所985高校的校長(zhǎng)對(duì)人才項(xiàng)目的高工資和獎(jiǎng)金頗有微詞。他認(rèn)為給于海歸過(guò)高的待遇是不公平的，會(huì)傷害到國(guó)內(nèi)畢業(yè)的博士生和研究人員。該提議獲得了中科院一個(gè)研究所所長(zhǎng)的響應(yīng)。他們都希望平等和無(wú)差別地對(duì)待研究人員，通過(guò)研究機(jī)構(gòu)分配經(jīng)費(fèi)而不是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲取國(guó)家自然科學(xué)基金的經(jīng)費(fèi)。李源潮因而強(qiáng)調(diào)人才政策是為了促進(jìn) “發(fā)展” 而不是 “平等” 。

這個(gè)會(huì)議讓我們得以一窺研究機(jī)構(gòu)對(duì)新政策的抗拒的一個(gè)來(lái)源：大學(xué)校長(zhǎng)和研究所所長(zhǎng)們。1999年時(shí)，中國(guó)最頂尖的38所大學(xué)只有不到四分之一的校長(zhǎng)擁有海外的博士學(xué)位，另外大約四成的校長(zhǎng)曾經(jīng)在海外做過(guò)訪問(wèn)學(xué)者。而2005年一半的校長(zhǎng)都擁有海外博士學(xué)位。

相比之下，科學(xué)院的國(guó)際化程度就不那么盡如人意。擁有海外學(xué)位的研究所主任的比例在2013年僅僅上升到26.8%（2002年為18.9%），還有超過(guò)四分之一（2002年為39.2%）沒(méi)有任何海外學(xué)習(xí)研究經(jīng)歷。為了進(jìn)一步研究中國(guó)研究機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)們誰(shuí)更愿意吸引海歸，我們收集了27所985高校1999年到2012年間每年引進(jìn)的長(zhǎng)江學(xué)者數(shù)量，以及校長(zhǎng)信息進(jìn)行量化分析。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)，決定引進(jìn)海歸數(shù)量的校長(zhǎng)有三個(gè)主要因素，校長(zhǎng)是否是外部調(diào)任，校長(zhǎng)是否有在海外的博士學(xué)位，以及校長(zhǎng)是否還有進(jìn)一步晉升的機(jī)會(huì)。我們發(fā)現(xiàn)，具有海外長(zhǎng)期學(xué)習(xí)經(jīng)歷的校長(zhǎng)可能更看重海歸高端人才的價(jià)值，而具有晉升潛力的校長(zhǎng)在執(zhí)行中央政策方面也更加積極，所以這兩類人群也許有更強(qiáng)的意愿對(duì)學(xué)校進(jìn)行一定程度的改革。另一方面，從外部調(diào)任來(lái)的校長(zhǎng)對(duì)于學(xué)校改革有更小的心理負(fù)擔(dān)，更愿意改變學(xué)術(shù)環(huán)境。

在過(guò)去的二十年里，大學(xué)的改革者們進(jìn)行了一系列廣泛的人才管理創(chuàng)新，獲得了一定的成功。管理模式主要分為三種：一，建立聘任雙軌制，允許海歸人才選擇非編制內(nèi)，擁有高工資和更大的發(fā)表論文壓力的職業(yè)軌道；二，學(xué)校也可以建立具有更大自主權(quán)的學(xué)術(shù)特區(qū)，掛靠特區(qū)里的海歸人員享有對(duì)經(jīng)費(fèi)更大的處置權(quán)。三，學(xué)校還可以聘任在海外保留職務(wù)的教授擔(dān)任學(xué)院院長(zhǎng)，結(jié)合學(xué)術(shù)特區(qū)對(duì)學(xué)校進(jìn)行小范圍改革。改善后的學(xué)術(shù)環(huán)境對(duì)海外人才有更大的吸引力。

2012–2018：展望未來(lái)

十八大以來(lái)，海歸和留學(xué)政策進(jìn)行了數(shù)次改革。一方面，中央進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)愛(ài)國(guó)主義在人才引進(jìn)上的重要性，中央同時(shí)鼓勵(lì)留學(xué)生到海外展示中國(guó)成就，增強(qiáng)中國(guó)軟實(shí)力。另一方面，中央注重如何管理，用好已經(jīng)回國(guó)的人員。在2013年的講話中，習(xí)近平總書(shū)記在原有的 “支持留學(xué)、鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由” 十二字原則后又增加了 “發(fā)揮作用” 四個(gè)字。響應(yīng)這一號(hào)召，地方政府紛紛成立海歸人員協(xié)會(huì)，集中領(lǐng)導(dǎo)處于學(xué)校、私企等不同機(jī)構(gòu)中的回國(guó)人員，并通過(guò)協(xié)會(huì)加強(qiáng)海歸人員和黨的聯(lián)系。政府對(duì)移民管理的制度變得更加完善。2015年，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出需要一個(gè)更加合理而實(shí)用的境外人士管理辦法，于是今年3月在公安部底下組建了副部級(jí)的國(guó)家移民管理局，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)擬定移民政策并組織實(shí)施。未來(lái)的成功與否還有待時(shí)間檢驗(yàn)。

結(jié)論

縱觀過(guò)去40年，留學(xué)和海歸的潮流經(jīng)歷了巨大的變化。從1970年代國(guó)門(mén)緊鎖到近十年的海歸潮，開(kāi)放趨勢(shì)和舊制度之間的張力推動(dòng)著每一輪政策的開(kāi)放和緊縮。在1980年代早期，鄧小平要打開(kāi)留學(xué)大門(mén)以建設(shè)一個(gè)強(qiáng)大的現(xiàn)代化的中國(guó)，留學(xué)生們出于使命感而回國(guó)。到了1980年代中期，隨著自費(fèi)留學(xué)的擴(kuò)大，年輕的一代人開(kāi)始把職業(yè)考量看的更重，落后的科技投入是最主要障礙。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，到了1990年代后期研究環(huán)境、文化因素成為阻礙人才回流的桎梏。盡管政府投入了很大的資金和努力仍然沒(méi)有辦法解決研究環(huán)境的問(wèn)題以吸引最頂尖的人才。幸運(yùn)的是，在政治動(dòng)員下，一些學(xué)校開(kāi)展了小范圍的創(chuàng)新政策以吸引人員回歸。通過(guò)人才競(jìng)爭(zhēng)和鰻魚(yú)效應(yīng)，許多研究機(jī)構(gòu)研究環(huán)境有了一定的改善，然而研究環(huán)境的問(wèn)題仍然是當(dāng)前阻礙人才回歸的最大因素。2013年習(xí)近平總書(shū)記提出了 “支持留學(xué)、鼓勵(lì)回國(guó)、來(lái)去自由、發(fā)揮作用” 的方針，進(jìn)一步確定了鼓勵(lì)人才流動(dòng)的指導(dǎo)方針.我們可以期待一個(gè)越發(fā)壯大的海歸群體、更加自由的人才流動(dòng)的未來(lái)。

（香港科技大學(xué)博士研究生康思勤對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）