目標(biāo)責(zé)任考核是中國各級政府的核心績效評價機(jī)制，主要通過自上而下的目標(biāo)設(shè)置和任務(wù)分解，使政府各項(xiàng)重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)得以貫徹落實(shí)。

但是，目標(biāo)責(zé)任考核容易誘發(fā)政府部門“眼睛向上”，只對上級負(fù)責(zé)而不能有效回應(yīng)民意訴求。為此，越來越多的地方政府開始引入公眾調(diào)查和民意測評，并將調(diào)查和測評結(jié)果納入目標(biāo)責(zé)任考核中。2000年以來，珠海、南京、沈陽等地開展的“萬人評議政府”、政風(fēng)行風(fēng)測評等活動，不僅聲勢浩大，而且影響深遠(yuǎn)。

從政府績效管理的角度來看，只有收集和利用政府績效信息，才有可能改進(jìn)政府績效。但是，大量研究關(guān)注政府為什么采用和實(shí)施績效管理，卻少有研究探討績效管理是否奏效。越來越多的地方政府將公眾參與納入績效評估，但是公眾參與及相關(guān)評議結(jié)果得到重視以后，確實(shí)提升了政府績效嗎？

本文利用中國19個大城市的公務(wù)員訪談和公眾調(diào)查數(shù)據(jù)，研究公眾參與的政府績效評估對政府績效滿意度的影響。所謂“政府績效滿意度”，即當(dāng)?shù)孛癖妼φ鞣矫婀ぷ骺冃У臐M意程度。

從中國公眾參與的政府績效評估實(shí)踐來看，我們不能忽視民意調(diào)查的崛起以及由此而產(chǎn)生的公眾參與熱。公眾參與政府績效評估的成本高昂，不僅涉及有形的調(diào)查經(jīng)費(fèi)，而且包括無形的社會成本以及對政府行為的影響。因此，有必要研究它是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，特別是對政府績效產(chǎn)生的實(shí)際影響。

政府績效管理系統(tǒng)包括許多方面和環(huán)節(jié)，我們主要關(guān)注利益相關(guān)者的參與對政府績效的影響。利益相關(guān)者特別是公眾的參與，對政府績效管理系統(tǒng)的優(yōu)化至為重要，并通過如下幾個方面推動政府績效的改進(jìn)。

首先，公眾在績效評價、目標(biāo)設(shè)置、指標(biāo)設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)的參與，有利于政府與公眾對績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識。公眾參與使政府更清晰地認(rèn)識到其政策使命和優(yōu)先目標(biāo)，為樹立正確的政績觀提供了標(biāo)尺。其次，公眾在績效結(jié)果評價中提供的信息、需求與反饋，為明確績效問題提供了依據(jù)。公眾參與有利于強(qiáng)化以客為先的理念，并為政府識別績效問題提供指引。與此同時，績效結(jié)果的公開、告知與監(jiān)督，強(qiáng)化了公眾對政府的績效問責(zé)，使政府感受到改進(jìn)績效和回應(yīng)公眾訴求的壓力。

由上述理論可知，公眾參與的政府績效評估可以發(fā)揮多方面的積極作用，公眾參與的政府績效評估越好，公眾對政府績效的滿意度越高。有鑒于此，我們提出如下理論假設(shè)：公眾參與的政府績效評估與政府績效正相關(guān)。在政府績效評價中引入并重視公眾參與，公眾對政府績效的滿意度就更高。換句話說，公眾參與政府績效評估的程度越深，政府的績效就越高。

目前，一些地區(qū)尚未在政府績效評估中引入公眾參與，且各地公眾參與政府績效評估的做法和深入程度不一。我們認(rèn)為，越是高度重視和認(rèn)真對待公眾評估、公眾參與程度越深的地區(qū)，政府的公共服務(wù)能力就更高，從而政府績效也就更高。

當(dāng)然，政府績效是一個多維度的概念，包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性、響應(yīng)性等維度。因此，公眾參與的政府績效評估可能對不同績效維度產(chǎn)生不同影響。在這里，經(jīng)濟(jì)性指政府節(jié)約成本的情況，效率性指政府的辦事效率，效果性指政府完成目標(biāo)并達(dá)到預(yù)期效果的情況，公平性指政府維護(hù)社會公平正義的情況，而響應(yīng)性指政府積極響應(yīng)群眾呼聲的情況。

本文使用中國19個大城市的公務(wù)員訪談和公眾抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，這19個大城市具體包括4個直轄市、10個省會城市和5個計(jì)劃單列市。有關(guān)公眾參與政府績效評價的數(shù)據(jù)，來自中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授何艷玲等開展的“2013年中國城市公共服務(wù)能力調(diào)查”。每個城市選擇11個與公共服務(wù)密切相關(guān)的政府部門，并抽取一位公務(wù)員進(jìn)行訪談，請其對公眾參與在政府績效評價中的重要程度進(jìn)行評價，并加總?cè)∑骄梅?。調(diào)查使用7點(diǎn)李克特量表，取值從0到6點(diǎn)，分值越高意味著公眾參與在政府績效評價中越重要。

有關(guān)公眾對政府績效的滿意度的數(shù)據(jù)，來自南洋理工大學(xué)公共政策與國際事務(wù)系終身副教授吳偉等開展的“2013年連氏中國城市服務(wù)型政府調(diào)查”。該調(diào)查利用計(jì)算機(jī)輔助電話訪問（CATI）系統(tǒng)，在每個城市隨機(jī)抽取700余位常住成年居民進(jìn)行電話調(diào)查，了解其對公共服務(wù)質(zhì)量、政府工作人員態(tài)度和能力等7個方面的滿意度，并加總?cè)∑骄梅?。調(diào)查使用11點(diǎn)李克特量表（從0到10點(diǎn)），分值越高表明滿意度越高。

政府績效評價受到許多因素的影響，為此控制了受訪者的人口統(tǒng)計(jì)特征，包括性別、年齡、民族、學(xué)歷、居住時間、家庭收入、政治面貌、戶口等。我們采取多層模型分析方法，同時分析城市層面的公眾參與和個體層面的人口統(tǒng)計(jì)特征對政府滿意度的影響。

結(jié)果顯示，公眾參與的政府績效評估實(shí)施得較好的城市，公眾對政府績效的滿意度也較高，見圖1。圖中橫軸中的數(shù)字越大，意味著公眾參與政府績效評估的程度越深，即這種評估的質(zhì)量就越高，而不是“走過場”。縱軸是經(jīng)過加總而成的總體政府績效滿意度，其值越高，意味著受訪居民對政府績效越滿意。如圖1所示，在公眾參與政府績效評估方面推進(jìn)較快的城市（如杭州、青島、廈門、大連等），居民對政府績效的滿意度也較高。與之相比，天津、重慶、哈爾濱、西安等城市公眾參與政府績效評估的情況不盡如人意，居民對政府績效的滿意度也相對較低。

多層模型分析顯示，公眾參與的政府績效評估越好，政府績效指數(shù)越高。進(jìn)一步分析顯示，公眾參與的政府績效評估同政府辦事手續(xù)便利程度、政府服務(wù)態(tài)度、政府服務(wù)能力、政府采納民意等4個變量高度正相關(guān)。但是，公眾參與的政府績效評估同公共服務(wù)滿意度、政府征求民意、政府廉潔程度等的相關(guān)關(guān)系不明顯。這可能是因?yàn)楣卜?wù)績效主要取決于財(cái)政投入和政府能力等因素，同公眾參與的關(guān)系不大。與征求民意相比，采納民意是民眾更看重的，公眾參與的影響也更加明顯。調(diào)查期間政府正在開展“反腐風(fēng)暴”，這使公眾參與對政府廉潔程度的影響也不顯著。

就人口統(tǒng)計(jì)特征來看，男性對政府績效的滿意度顯著低于女性，漢族居民對政府績效的滿意度高于少數(shù)民族。在教育程度方面，學(xué)歷較高的受訪者對政府績效的滿意度顯著較低，這可能同他們較高的期望水平和批判精神有關(guān)。黨員對政府績效的滿意度并不比非黨員的居民更高，但是對辦事手續(xù)的便利程度則更滿意，這可能同他們多數(shù)在公職部門而“近水樓臺先得月”有關(guān)。受訪者的年齡、戶籍和家庭收入對政府績效滿意度的影響不明顯。

上述結(jié)果表明，公眾參與政府績效評估有利于政府更好地理解民眾需求，增強(qiáng)民眾問責(zé)政府官員的話語權(quán)，進(jìn)而推動政府績效改善。因此，公眾參與的政府績效評估在改善政府績效方面有很大的潛力，未來應(yīng)進(jìn)一步加大力度和優(yōu)化。

目前來看，公眾參與的淺層化和初級化色彩還較為明顯。許多公眾可能只是“打打分”，而沒能深度參與到政府績效管理過程中。公眾測評多數(shù)設(shè)計(jì)得不夠科學(xué)，往往只是組織政府部門工作人員在廣場散發(fā)問卷了事，沒有考慮調(diào)查對象是否接觸過相關(guān)服務(wù)。由于測評結(jié)果會影響部門預(yù)算和人員薪酬，一些政府部門組織工作人員填答問卷，想方設(shè)法去捏造數(shù)據(jù)。還有政府部門通過各種途徑施壓，影響測評的具體實(shí)施部門篡改數(shù)據(jù)。這樣一些做法使得公眾參與嚴(yán)重走樣，很難發(fā)揮其改進(jìn)政府績效的預(yù)期目標(biāo)，并需要在如下方面進(jìn)一步優(yōu)化。

首先，“關(guān)口前移”，使公眾可以更加主動地參與政府績效管理的全過程，在政府績效評價指標(biāo)的設(shè)計(jì)、權(quán)重的設(shè)置、評價方式的選擇、評價結(jié)果的使用等方面發(fā)揮咨詢協(xié)商作用，變單向調(diào)查為雙向?qū)υ?/strong>。公眾不應(yīng)僅是進(jìn)行考評的工具或信息源，而應(yīng)成為政府部門改進(jìn)績效的伙伴，共同參與到政府績效管理的各個環(huán)節(jié)。

其次，優(yōu)化公眾參與的形式，實(shí)現(xiàn)公眾調(diào)查的精準(zhǔn)化，避免公眾不了解被評部門實(shí)際情況，而導(dǎo)致政府部門不重視公眾參與的情況發(fā)生。比如，杭州市探索試點(diǎn)以辦事項(xiàng)目為依據(jù)的公眾測評，就在一定程度上規(guī)避了該問題。公眾不清楚為其辦事是哪個政府部門，但是卻可以辨別具體辦理的是哪些事項(xiàng)。將事項(xiàng)同部門相匹配，就可以更加精確地評價政府部門的績效。因此，可以請公眾評價各個事項(xiàng)的辦理情況，而不去直接評價政府部門。

再次，強(qiáng)化公眾參與的重要性，使其能夠影響乃至左右政府績效評價結(jié)果。目前，一些地區(qū)將公眾參與視為裝點(diǎn)門面的形象工程，并沒有高度重視公眾參與。公眾參與的評價往往在整個政府績效評價指標(biāo)體系中占據(jù)很小的權(quán)重，對政府部門的觸動力度也不夠，使其成為可有可無的“撓癢癢肉”。對此應(yīng)逐步提升公眾參與的權(quán)重，使其能夠真正成為影響乃至決定政府績效評價的“指揮棒”。

最后，政府績效信息的使用至關(guān)重要，要推動政府部門更加充分和合理地使用績效信息，使之能夠引導(dǎo)政府資金投入和管理改善。除了將績效信息用于考核獎懲，還應(yīng)發(fā)揮公眾參與的績效診斷和管理創(chuàng)新作用。通過公眾參與發(fā)現(xiàn)績效差距和問題，并通過眾籌眾創(chuàng)而集思廣益地提出創(chuàng)新性解決方案。

（本文原刊于《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2018年第3期，原題：“公眾參與的政府績效評估奏效了嗎？——基于中國城市的多層分析”。略去參考文獻(xiàn)，并由作者對原文有較多改寫。具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參考原文。）