權力清單，就是把各級政府及其所屬工作部門掌握的各項公共權力進行全面統(tǒng)計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監(jiān)督。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。其中規(guī)定，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程?！?015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行。

目前，完善地方政府權力清單制度，需要推進權力清單由1.0向2.0版本升級。

然而，筆者對比研究了三個區(qū)（最早探索權力清單制度的北京市西城區(qū)、第一個自貿區(qū)所在地上海市浦東新區(qū)、第一個公開省級權力清單的浙江省杭州市上城區(qū)）的權力清單后發(fā)現(xiàn)，權力清單在統(tǒng)一性和規(guī)范性方面存在不足，導致權力清單的權威性不夠，需要在其升級時予以調整和改進。

一、地方政府權力清單在統(tǒng)一性和規(guī)范性方面存在不足

第一，權力清單的分類有不同，導致權力清單的條數(shù)有較大差異，統(tǒng)一性不夠。

分析三個區(qū)公開的權力清單，可以發(fā)現(xiàn)，權力清單在分類上有一定差異。

上海市浦東新區(qū)的權力類型有18種。北京市西城區(qū)的權力類型有10種。而杭州市上城區(qū)的權力類型有9種。具體內容見表一。

權力分類不同，導致梳理出來的權力清單的總條款數(shù)有差異。而且不同區(qū)的相同部門梳理出的行政權力數(shù)也有較大差異。

具體而言，上海浦東新區(qū)行政權力條目數(shù)最多，北京西城區(qū)次之，杭州市上城區(qū)最少。以衛(wèi)計委為例，西城區(qū)衛(wèi)計委的行政權力事項為1013項，浦東新區(qū)衛(wèi)計委的行政權力事項為373項，上城區(qū)衛(wèi)計委的行政權力事項為60項。

第二，權力清單分類中的“其他行政權力”條款相差較大，規(guī)范性不強。

將“其他行政權力”設置為兜底條款，是權力清單梳理和形成的常規(guī)做法。然而，具體分析后發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)在權力分類中設置了行政征用、行政合同、行政指導、行政規(guī)劃、行政決策等模塊。但西城區(qū)和上城區(qū)均沒有設置這些模塊，而是將它們納入“其他行政權力”條目之中。

這就導致其他行政權力條目差距比較大。以衛(wèi)計委為例，西城區(qū)衛(wèi)計委的其他行政權力數(shù)為34項，占本部門行政權力總數(shù)的3.35%；浦東新區(qū)衛(wèi)計委的其他行政權力數(shù)為5項，占本部門行政權力總數(shù)的1.34%；上城區(qū)衛(wèi)計委其他行政權力共24項，占本部門行政權力總數(shù)的40%。

第三，不同地區(qū)同一部門的權力清單在具體條款上差異較大，權威性不足。

三個不同地區(qū)相同部門的權力清單差異同樣較大。以衛(wèi)計委來看，三個區(qū)共同的行政權力中差異最大的是行政處罰，西城區(qū)衛(wèi)計委共有行政處罰926項，占該部門行政權力總數(shù)的91.41%；浦東新區(qū)衛(wèi)計委有行政處罰305項，占該部門全部行政權力的81.7%；而上城區(qū)衛(wèi)計委的行政處罰權為0。

第四，不同區(qū)對相同行政行為的歸類不同，法律依據(jù)也有差異，精細化程度有待提高。

三個區(qū)在權力清單所列的法律依據(jù)上有一定差異。以民政局為例，浦東新區(qū)將收養(yǎng)關系歸類為行政審批，而西城區(qū)和上城區(qū)則將之歸類為行政確認。同時，西城區(qū)和浦東新區(qū)都以《中華人民共和國收養(yǎng)法》第15條為法律依據(jù)，而上城區(qū)除此之外還列出了《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》第2、12、41條作為依據(jù)。在法律依據(jù)的詳細程度上，上城區(qū)在法律依據(jù)中列出了相關條文的具體內容，而浦東新區(qū)和西城區(qū)則僅僅列出了條目。

二、提高地方政府權力清單統(tǒng)一性和規(guī)范性的政策建議

權力清單將分散在各個法律、法規(guī)中的行政權力梳理并整合到一張清單之中，其梳理和形成過程應當以法律為依據(jù)?？傮w而言，不同地區(qū)的權力清單可以根據(jù)各地不同情況有所差異，但應該大體一致，這樣才能體現(xiàn)權力清單的統(tǒng)一性和規(guī)范性，進而彰顯其科學性和權威性。

首先，制定法律法規(guī)，為推進地方政府權力清單的升級和完善提供制度保障。

目前，中央層面關于權力清單的制度規(guī)定，主要是2015年3月印發(fā)的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》。從法律地位上看，其在法律系統(tǒng)中的階位比較低；在內容方面，其規(guī)定相對比較籠統(tǒng)，精細化程度不夠。

因此，筆者建議中央層面充分吸收近兩年來地方政府在權力清單方面好的經驗和做法，充分注意頂層設計和基層運作相結合，制定權力清單方面法律法規(guī)，為推動權力清單升級提供制度保障。

其次，完善權力分類，分設“必須設置項”和“自選特色項”，提高權力清單的統(tǒng)一性和科學性。

在權力清單法律法規(guī)中，明晰和明確權力清單的分類，提高權力清單的統(tǒng)一性和規(guī)范性。筆者建議權力清單的分類設立“必須設置項”和“自選特色項”。必須設置項是地方政府推進權力清單升級的規(guī)定動作，在此基礎上形成相對統(tǒng)一的地方政府權力清單2.0版本；自選特色項是各個地方政府根據(jù)自身管理和服務的特殊性而自行設計的選項，可以考慮實行限額2到3項，體現(xiàn)權力分類“大體一致、略有差異”的特點。

再次，明晰兜底條款，促進“其他行政權力”分類的規(guī)范化。

對“其他行政權力”進行規(guī)范，防止地方政府將“其他行政權力”作為一個筐，把各種無法在規(guī)定項中容納的權力事項放入其中，真正推進地方政府簡政放權。因此，筆者建議作為兜底條款的“其他行政權力”堅持“兩不”原則，即不可精簡的必需行政權力、不可納入既定選項的行政權力才能納入“其他行政權力”。并且，不斷縮小“其他行政權力”的種類和范圍。

最后，推進動態(tài)更新管理，提高地方政府權力清單的系統(tǒng)性和適應性。

權力清單制度不是一蹴而就的工作，而是一項長期性制度；不是一次梳理和公布的簡單工作，而是一項持續(xù)性工程，應隨著行政權力的變化及時加以調整和修改。因此，筆者建議對現(xiàn)有地方政府權力清單的法律依據(jù)進行梳理和整理，強化規(guī)范和統(tǒng)一。同時，及時跟蹤行政權力的變化情況，推動權力清單的動態(tài)更新管理。

（本文系國家社科基金項目《大城市區(qū)級政府權力清單的分類依據(jù)與標準化流程再造研究》的階段性成果，部分內容曾發(fā)表在《上海行政學院學報》2018年第一期，經作者授權轉載）