創(chuàng)新是新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。以科技創(chuàng)新型企業(yè)為活躍主體的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平，決定著各國搶占創(chuàng)新發(fā)展高地的先機。為加強對創(chuàng)新型企業(yè)，特別是中小企業(yè)創(chuàng)新的支持，以美國為代表的發(fā)達國家已建立了較為完善的財政支持體系，科技研發(fā)財政補貼、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)引導基金、小企業(yè)低息貸款等政策工具在高新技術研發(fā)和轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、企業(yè)成長發(fā)展的各階段發(fā)揮了積極作用。

一、科技研發(fā)財政投入

1. 美國財政持續(xù)投向科技研發(fā)

美國政府長期堅持以財政投入支持小企業(yè)技術創(chuàng)新活動，小企業(yè)技術創(chuàng)新研究計劃（SBIR）和小企業(yè)技術轉(zhuǎn)移計劃（STTR）是其代表性資助計劃。

SBIR旨在鼓勵美國小企業(yè)參與具有商業(yè)化潛力的聯(lián)邦研發(fā)工作，并對具備高度競爭力的小企業(yè)的研發(fā)工作進行資助。自1983年啟動以來，經(jīng)多次授權(quán)，國會已將該計劃執(zhí)行有效期延長至2017財年。根據(jù)計劃最新要求，參與計劃的國防部、能源部、衛(wèi)生部、國家航空航天局、國土安全部、國家科學基金會等11個聯(lián)邦機構(gòu)應分別將外撥年度預算的3.2%（1983財年時僅為0.2%）用于支持SBIR。STTR旨在支持非營利性研究機構(gòu)與小企業(yè)開展合作研發(fā)。根據(jù)計劃要求，聯(lián)邦政府中研發(fā)投入超過10億美元的部門需將年度預算的0.3%（1994財年時僅為0.15%）用于支持STTR。

2000至2015年間，SBIR和STTR分別獲得318.7億和33.3億美元資金支持，累計資助9.8萬個項目，其中，2015財年，SBIR和STTR分別獲得22.5億和2.96億美元支持，分別資助了4334和725個項目。

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計結(jié)果顯示，2015年美國研究與開發(fā)（R&D）投入總量為4628億美元。根據(jù)美國國家科學基金（NSF）的公開數(shù)據(jù)，美國聯(lián)邦政府層面2015年的R&D支出達到1323億美元，相關研發(fā)項目的管理部門或機構(gòu)覆蓋了SBIR和STTR的主要參與單位。

顯然，SBIR和STTR將因美國聯(lián)邦政府持續(xù)增長的研發(fā)支出以及不斷提高的預留經(jīng)費比例受益，繼而使財政支持紅利惠及更多小企業(yè)。SBIR和STTR歷經(jīng)多屆政府更替而獲得多次增額延期，也從側(cè)面印證了它們在支持小企業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新能力提升方面的顯著作用。

2. 中國的科技研發(fā)財政投入穩(wěn)步提高

近十年間，我國R&D經(jīng)費投入呈現(xiàn)快速上漲的態(tài)勢（見圖1）。2013年，我國R&D投入總量首次超過歐盟，僅次于美國，居全球第二。2015年，我國R&D投入強度（與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比）達到2.06%，世界排名上升至第17位。2016年，我國R&D投入經(jīng)費進一步提高到13015.6億元（投入強度提高至2.11%）。其中，中央財政科學技術支出3269.3億元，增長8.5%；地方財政科學技術支出4491.4億元，增長12.5%。國家統(tǒng)計局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年我國R&D經(jīng)費投入總量為17500億元，比上年增長11.6%。R&D經(jīng)費投入強度為2.12%，較上年提高0.01個百分點。

科技計劃（專項、基金等）是我國政府支持科技創(chuàng)新活動的重要方式。為解決科技計劃（專項、基金等）重復、分散、封閉、低效等問題，我國于2014年啟動了中央財政科技計劃改革，將中央各部門管理的近百項科技計劃（專項、基金等）整合形成五類科技計劃（專項、基金等），即國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發(fā)計劃、技術創(chuàng)新引導專項（基金）以及基地和人才專項。改革后的科技計劃體系特別強調(diào)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈，除了通過國家科技重大專項和國家重點研發(fā)計劃等引導和支持企業(yè)參與公共科技研發(fā)活動外，技術創(chuàng)新引導專項（基金）將專門通過風險補償、后補助、創(chuàng)投引導等方式發(fā)揮財政資金的杠桿作用，運用市場機制引導和支持技術創(chuàng)新活動，促進科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和資本化、產(chǎn)業(yè)化。

美國聯(lián)邦政府的科技研發(fā)經(jīng)費目前仍分布于多個聯(lián)邦機構(gòu)和部門的預算中，SBIR和STTR的實施權(quán)也相應分配到各職能部門。我國中央財政科技計劃的改革則強調(diào)“打破條塊分割，統(tǒng)籌科技資源”，科研項目管理職能將從部分政府部門剝離，部門利益格局將發(fā)生明顯調(diào)整。如何繼續(xù)推動部門有效協(xié)同，加強科技與經(jīng)濟在規(guī)劃、政策等方面的相互銜接，主動有效地服務于我國創(chuàng)新型經(jīng)濟的建設，成為改革的重點和難點。

二、中美產(chǎn)業(yè)引導基金

1. 美國產(chǎn)業(yè)引導基金重在信用擔保

政府產(chǎn)業(yè)引導基金是歐美發(fā)達國家通過政策引導和杠桿效應吸引各類資本支持企業(yè)融資，促進創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要方式。在美國，政府產(chǎn)業(yè)引導基金通常以信用擔保型融資機制運行，其發(fā)展過程可追溯到1958年在《中小企業(yè)投資法》頒布基礎上提出的“小企業(yè)投資公司計劃”(SBIC)。美國小企業(yè)管理局（SBA）負責管理和監(jiān)督該計劃。SBA負責為符合條件的小企業(yè)投資公司提供一定比例的直接融資和（或）提供融資擔保，隨后由小企業(yè)投資公司作為主體進行市場化融資，并按照SBA規(guī)定的投資方向運營基金。

這種模式的主要特征是，政府參與產(chǎn)業(yè)引導基金的主要方式是信用擔保，而不是直接注資參股。即使在個別情況下政府會直接出資，由此支出的財政資金、政府擔保貸款等資金占比也較小，且主要是針對具體項目發(fā)行政府擔保債券。最近50多年里，該計劃共為各大相關產(chǎn)業(yè)中近10萬家企業(yè)投入400多億美元資金。2015財年，由SBIC向中小企業(yè)提供的融資實現(xiàn)了連續(xù)6年增長，約62.86億美元投向了1210個小企業(yè)。

美國的產(chǎn)業(yè)引導基金雖然本身規(guī)模不大，但是通過政府引導和杠桿效應撬動相關產(chǎn)業(yè)投資基金在電子信息科技、生物醫(yī)藥與科技醫(yī)療服務和新興消費服務等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)持續(xù)注入資本，對拓寬中小企業(yè)融資渠道，提升相關產(chǎn)業(yè)核心競爭力起到了至關重要的作用。

2. 中國產(chǎn)業(yè)引導基金發(fā)展迅猛

自2002年成立中關村創(chuàng)業(yè)投資引導資金以來，我國政府引導基金的規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展態(tài)勢。根據(jù)賽迪數(shù)據(jù)，2016年底政府引導基金目標募集資金已達3.6萬億元。我國政府引導基金包括創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資引導基金以及天使投資引導基金三類，對標美國產(chǎn)業(yè)引導基金，我國產(chǎn)業(yè)投資引導基金的目標定位與其最為接近。

“十二五”以來，中央政府先后設立國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金、國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金等產(chǎn)業(yè)投資引導基金以支持新興、重點、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，重慶市、山東省等地方政府也跟進設立產(chǎn)業(yè)投資引導基金支持區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，清潔技術、生物技術/醫(yī)療健康成為產(chǎn)業(yè)投資引導基金投資的主要方向。

我國的國家科技成果轉(zhuǎn)化引導基金下的創(chuàng)業(yè)投資子基金，也引入了美國SBA的信用擔保模式，創(chuàng)投子基金通過對發(fā)放成果轉(zhuǎn)化貸款的金融機構(gòu)給予一定的風險補償，引導社會資本加大對技術轉(zhuǎn)移早期項目和科技型中小微企業(yè)的投融資支持。

相較而言，美國產(chǎn)業(yè)引導基金的募資、設立、管理、收益分配、到期退出等均按市場化原則操作。由于地方政府財權(quán)和事權(quán)的不匹配，我國政府引導基金多具備地方投融資工具屬性，其管理和運行受制于政府事權(quán)界定不到位之弊，常存在運作方式行政化、風險責任錯配、監(jiān)管機制不完善等突出問題，健全基金管理的市場化機制成為化解風險隱患的首要問題。

三、中美創(chuàng)新型企業(yè)稅收支持政策

1. 美國激勵創(chuàng)新的稅收手段十分豐富

美國創(chuàng)新研發(fā)的稅收優(yōu)惠政策兼具普惠性與靈活性，不僅能有效激勵企業(yè)創(chuàng)新，還可以補償企業(yè)研發(fā)支出對全社會收益帶來的溢出效應。

一是研發(fā)費用相關的稅收優(yōu)惠政策。首先，研發(fā)費用可在發(fā)生年度一次性扣除，或者在至少60個月的攤銷期限中分期攤銷。其次，研發(fā)支出可進行稅收抵免，可抵免的支出不僅包括企業(yè)內(nèi)部研發(fā)活動，還包括委托外部機構(gòu)進行的研發(fā)活動，抵免額為超過稅法規(guī)定的“基數(shù)”并符合條件的研發(fā)費用的20%。2000至2010年間，美國政府對企業(yè)每年計入抵免范圍的研發(fā)投入的平均補償率為5.3%。

二是專利轉(zhuǎn)讓的稅收優(yōu)惠政策。一方面，購買知識產(chǎn)權(quán)可以分期折舊，即購買專利和版權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)后，可以視作固定資產(chǎn)在15年的期限內(nèi)分期折舊。另一方面，專利轉(zhuǎn)讓所得收入可以享受長期資產(chǎn)收益所得稅優(yōu)惠，此項政策旨在利用低稅率鼓勵知識產(chǎn)權(quán)交易。

三是鼓勵風險投資的稅收優(yōu)惠政策。風險投資總額的60%可以免交所得稅；風投稅率實行20%的較低稅率，以充分利用風險投資的杠桿效應，促進風險投資行業(yè)發(fā)展，推動企業(yè)技術創(chuàng)新活動。

四是積極推動做實針對小企業(yè)的創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策。鑒于初創(chuàng)企業(yè)在早期收入較少，很難真正享受到普通抵免的優(yōu)惠，通過推動建立稅收抵免在線交易系統(tǒng)，初創(chuàng)企業(yè)可以將符合條件的稅收抵免額出售獲得現(xiàn)金收益，而經(jīng)營狀況好的企業(yè)也可以獲得稅收抵免優(yōu)惠。

2. 中國創(chuàng)新稅收支持政策非常全面

目前，我國的科技創(chuàng)新稅收政策較為完備，減免力度較大。主要包括以下幾個方面：

一是高科技企業(yè)的優(yōu)惠稅率。國家重點扶持的高新技術企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅（法定稅率為25%）；高新技術企業(yè)發(fā)生的職工教育經(jīng)費支出，不超過工資薪金總額8%的部分，準予在計算企業(yè)所得稅應納稅所得額時扣除；超過部分，準予在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)扣除。

二是研發(fā)費用加計扣除政策。企業(yè)開展研發(fā)活動中實際發(fā)生的研發(fā)費用，未形成無形資產(chǎn)計入當期損益的，在按規(guī)定據(jù)實扣除的基礎上，按照本年度實際發(fā)生額的50%，從本年度應納稅所得額中扣除；形成無形資產(chǎn)的，按照無形資產(chǎn)成本的150%在稅前攤銷。

三是研發(fā)用固定資產(chǎn)稅收優(yōu)惠政策。企業(yè)購進用于研發(fā)的固定資產(chǎn)加速折舊或一次性扣除；重大技術裝備進口免征增值稅。

四是科技成果轉(zhuǎn)化稅收優(yōu)惠。納稅人提供技術轉(zhuǎn)讓、技術開發(fā)和與之相關的技術咨詢、技術服務免征增值稅；技術轉(zhuǎn)讓所得減免企業(yè)所得稅；科研機構(gòu)、高等學校股權(quán)獎勵暫不繳納個人所得稅；中小高新技術企業(yè)個人股東分期繳納個人所得稅。

3. 美國稅改將提振企業(yè)投資意愿，提高創(chuàng)新研發(fā)支出

2017年12月美國總統(tǒng)特朗普簽署的《2017年減稅與就業(yè)法案》，將企業(yè)所得稅率從35%降至21%，并規(guī)定企業(yè)只需為其在美國獲得的收益繳納企業(yè)稅，對企業(yè)在1986年12月至2017年12月期間海外積累的現(xiàn)金和流動資產(chǎn)僅征稅15.5%。美國國會預算辦公室（CBO）測算的2012年美國企業(yè)有效稅率僅為18.6%左右，本次稅改將進一步降低美國企業(yè)稅收負擔，提振企業(yè)盈利與投資意愿，進一步提高美國企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)投入，最終提高美國勞動生產(chǎn)率、推動美國經(jīng)濟增長。

四、對我國的啟示

科技研發(fā)財政投入方面，我國應堅持需求導向和成果導向的創(chuàng)新資源配置策略，促進科技與經(jīng)濟深度融合。豐富部門間對話交流機制的靈活性和多樣性，加強科技管理、科研工作與產(chǎn)業(yè)行業(yè)政策、規(guī)劃、標準等的銜接；繼續(xù)加大對企業(yè)技術創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化的支持力度，加強科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化政策的落地指導，適時開展政策落實情況和效果的評估。

產(chǎn)業(yè)引導基金方面，我國產(chǎn)業(yè)引導基金的發(fā)展應進一步強化基金運營的市場化原則。政府應明確事權(quán)范圍，以政策目標設定、行政法制監(jiān)督等為己任，避免干擾子基金日常運營；完善監(jiān)管體系，建立基金的績效評價機制，健全信息披露制度；建立風險分擔機制，合理分配政府與社會資本的風險責任，做到風險共擔。

稅收激勵方面，我國應推出促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的結(jié)構(gòu)性減稅政策，應對美國大規(guī)模減稅。我國目前企業(yè)所得稅率是25%，高科技企業(yè)享有15%的低稅率，結(jié)合征收率的因素，企業(yè)實際所得稅率應該介于15%-20%之間。美國大規(guī)模減稅后企業(yè)實際稅率或?qū)⒌竭_這個區(qū)間的底部，我國低稅率優(yōu)勢逐漸喪失?？紤]到我國整體增速乏力的財政形勢以及營改增等減稅政策已經(jīng)推出，下一步有針對性的促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的結(jié)構(gòu)性減稅應是上佳之選。

（本文原刊于《中國金融》2017年第24期，原題：“中美支持創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)政策比較”。初刊時有刪節(jié)，這里是全文，并由作者結(jié)合新的動態(tài)略加改寫。經(jīng)授權(quán)刊用。）