【編者按】

“近年來，中央與地方財政收支關(guān)系上，收入上地方占據(jù)半壁江山，約為50%權(quán)重，而支出上地方占比高達(dá)85%，從中可以看出財權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象?！?月27日，在2018年華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院年會暨第四季度宏觀經(jīng)濟形勢分析會上，遼寧大學(xué)地方財政研究院院長、中國新供給經(jīng)濟學(xué)50人論壇特邀研究員王振宇在主題發(fā)言中表達(dá)了上述觀點。

以下為王振宇的演講實錄（發(fā)表時略有刪節(jié)）：

本人以前在遼寧省財政科學(xué)研究所工作，最近變動至遼寧大學(xué)地方財政研究院。今天這個發(fā)言，基于地方視角介紹一下地方財政運行的一些新情況新問題。

財政是國民經(jīng)濟的綜合反映，地方財政更是國家財政體系的重要組成部門。近年來，中央與地方財政收支關(guān)系上，收入上地方占據(jù)半壁江山，約為50%權(quán)重，而支出上地方占比高達(dá)85%，從中可以看出財權(quán)與事權(quán)不匹配的現(xiàn)象。梳理現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，改革開放以來，地方財政收入總量增長100倍，而支出則增長了300倍。2017年中央財政支出占比為14.6%，按照原財政部長樓繼偉設(shè)想的30%比例還有很大差距，也是今后事權(quán)與支出責(zé)任改革的重點。

地方財政從概念到實踐經(jīng)歷一個長期的過程，1994年分稅制的實施，初步奠定了地方財政地位，通過地方政府間有效競爭，成為驅(qū)動中國經(jīng)濟改革開放后半程高速增長的重要引擎。但分稅制后續(xù)改革跟進(jìn)不足，致使這一改革的邊際效應(yīng)遞減，甚至產(chǎn)生負(fù)激勵和逆向調(diào)節(jié)。

縱觀近些年地方財政運行情況，呈現(xiàn)出如下特征：

第一，增長速度從高速向中低速甚至負(fù)增長方向演進(jìn)。分稅制后的若干年份，保持兩位數(shù)以上的增長，甚至長期徘徊在20%-30%區(qū)間，近幾年逐漸演化為個位數(shù)甚至在好多地方出現(xiàn)了負(fù)增長現(xiàn)象。

第二，地方財政增長質(zhì)量逐年降低。用稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重可以衡量這一變化，2001年這一數(shù)值接近90%，而后大致每年降低一個百分點，到2016年74%。目前看，除上海、北京、浙江這一數(shù)值質(zhì)量較好之外，絕大多數(shù)地方表現(xiàn)得都不盡如人意，像天津、重慶、湖南等更是明顯低于全國地方平均水平。

第三，地方財政債務(wù)化的問題比較突出。財政部公布的2017年末地方政府債務(wù)總量為16.5萬億元，而一些權(quán)威機構(gòu)預(yù)測的或有債務(wù)數(shù)量可觀，總計起來也會是個驚人數(shù)字。

第四，地方財政區(qū)域分化現(xiàn)象逐年顯現(xiàn)。廣東、江蘇、山東、浙江等財政大省作為第一集團(tuán)軍馬太效應(yīng)明顯，東部地區(qū)比中西部地區(qū)總和還多1萬多億元，以2017年為例廣東是遼寧的5倍。

第五，地方財政虛化問題不容小視。今年（編注：2017年）年初以來，天津濱海新區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟數(shù)據(jù)擠水分事件一直持續(xù)放大，加上2016年遼寧率先披露經(jīng)濟數(shù)據(jù)造假的問題，使得大家對地方財政數(shù)據(jù)真實性產(chǎn)生了疑慮。以遼寧為例，在經(jīng)歷了33個負(fù)增長之后財政收入才由負(fù)變正（工業(yè)增加值更是34個月），財政收入總量下降了三分之一。但愿遼寧、內(nèi)蒙只是個案。

本人長期從事財政體制研究，1994年分稅制的成功實施，是一項重大的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)了單一制國家、轉(zhuǎn)軌國家、發(fā)展中國家妥善處理政府間財政關(guān)系的偉大杰作，其核心為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”“基數(shù)+增長”等，較好實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)的結(jié)合、較好實現(xiàn)了激勵相容，可以說不亞于當(dāng)年小平先生提出社會主義市場經(jīng)濟命題。上述問題和現(xiàn)象，一定層面反映了財稅制度供給不到位，1994年分稅制后財政“兩個比重”解決，進(jìn)一步改革的動力明顯不足、滯后。如政府間事權(quán)劃分改革、省以下財政體制改革、相關(guān)配套改革停滯不前。

黨的十八屆三中全會明確提出要全面深化財稅體制改革，近幾年來也出臺諸多財稅改革文件，但多數(shù)體現(xiàn)在技術(shù)、程序?qū)用妫拘詥栴}尚未觸及甚至觸及不足。為此，要在堅持分稅制原則的前提下，進(jìn)一步加快財稅體制改革的頂層設(shè)計。

第一，期待著從中版本向高版本的重要升級。20世紀(jì)80年代至90年代初的財稅體制改革，可以概括為1.0版的低版本(V1.0)，前后持續(xù)了14年，在體制類型上可以劃分為1980年和1985年的“分灶吃飯”、1988年的“財政包干制”，具有“摸著石頭過河”的特征。財政承包制在充分調(diào)動地方積極性的基礎(chǔ)上，也使中央財政在財政分配中處于明顯的弱勢地位。

1994年的分稅制體制改革是個重大的制度創(chuàng)新，也是世界財稅改革的奇跡，這一階段可以概括為財稅體制改革2.0版的中版本(V2.0)，前后持續(xù)了20年，在從行政性分權(quán)向經(jīng)濟分權(quán)的轉(zhuǎn)換過程中，具有以“拿來主義”為主的漸進(jìn)式改革特征。但由于制度設(shè)計之初的某些限制，加之在20多年實踐運行過程中出現(xiàn)的一些矛盾和問題，一定程度上存在著帕累托改進(jìn)的不足，分稅制體制的激勵效應(yīng)也在逐漸下降，有的甚至還演變?yōu)樨?fù)激勵。

2014年以來圍繞財稅體制改革密集出臺了一系列制度文本，但“財稅體制改革雖有所突破，但相對滯后的狀態(tài)未有根本改變，總體上屬于具體方向尚待明晰的‘拖泥帶水工程’”。構(gòu)建“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度”是新一輪財稅改革的核心，而在改革順序上的“排后”，在改革職能上的“模糊”，在改革方案上的“縮水”，在改革進(jìn)程上的“遲緩”等，都會制約整個財稅體制改革進(jìn)程。

主動改革，改革主動。20多年之后，財稅體制改革所面臨的環(huán)境條件發(fā)生了重大變化，如果繼續(xù)沿用原有的模式框架，很難適應(yīng)變化了的新形勢、新要求，亟需新版本的財稅體制設(shè)計方案，即3.0版的高版本(V3.0)。為此，以構(gòu)建現(xiàn)代財政制度為目標(biāo)的財稅體制改革，不能只是現(xiàn)有模式的簡單改良，必須要有新理論、新思維、新舉措、新突破，實現(xiàn)從以“物”(企業(yè))為主向以“人”為核心、以“流轉(zhuǎn)稅”為主向“流轉(zhuǎn)與所得稅”并重、以中央為主向“中央與地方”同等重要的轉(zhuǎn)變。高版本的財稅體制設(shè)計至少要管用幾十年甚至更長時間，切實為偉大復(fù)興的中國夢提供前瞻、有效的制度供給。

第二，期待著從國家管理向國家治理的適應(yīng)轉(zhuǎn)變。財政是最為稀缺的資源。科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。2016年我國經(jīng)濟總量74.4萬億元，一般公共預(yù)算總量高達(dá)15.9萬億元，成為世界第二大經(jīng)濟體和財政大國。特別是近些年的財政公共化、民生化運動，財政作用領(lǐng)域已由單純的“體制內(nèi)”(城市、國企)擴大到“體制內(nèi)外”，由“小口徑”供給群體拓展至“大口徑”的全體公民，初步實現(xiàn)了取之于民、用之于民。但長期以來我國財稅體制配置模式，由于受傳統(tǒng)“統(tǒng)治”思想和計劃經(jīng)濟“控制”慣性的制約，大都采取以行政手段為主、自上而下的方式，命令主義特色鮮明，法治民主透明程度不夠，常常帶來“城管式困境”，令方方面面不滿意。

第三，期待著從分“稅”主導(dǎo)向“分事”為重點的根本轉(zhuǎn)變。顧名思義，分“稅”是分稅制的一個最為重要的特征，即按照不同稅種的屬性等，通過多種形式在政府間進(jìn)行劃分，進(jìn)行政府財力資源的初次分配。但分稅制作為政府間財政關(guān)系的有效實現(xiàn)形式，則是一系列制度安排和運行機制的組合。通常，事權(quán)、財權(quán)的合理劃分、轉(zhuǎn)移支付制度的合理構(gòu)建，以及三者間的協(xié)調(diào)配合狀況，成為檢驗財稅體制是否科學(xué)有效的重要標(biāo)尺。

事權(quán)劃分是體制設(shè)計的邏輯起點，轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)建則是彌補收入劃分“失靈”的重要補充和作用機制。1994年分稅制改革及其調(diào)整，主要在政府間收入劃分上做文章，從而提高中央財政的集中度和控制力，同時相應(yīng)逐步建立和完善了財政轉(zhuǎn)移支付制度，形成了現(xiàn)行的以分稅為主導(dǎo)、轉(zhuǎn)移支付為輔的財稅體制框架。以2015年為例，中央財政收入集中度為45.5%，而支出比重為14.5%，而地方財政這一比例分別是54.5%和85.5%，收支離差高達(dá)30個百分點。這一體制模式，對中央財政而言是“大馬拉小車”，對地方則是“小馬拉大車”，與制度設(shè)計所追求的“事權(quán)與財權(quán)、財力”相匹配的原則，產(chǎn)生了較大的背離，相應(yīng)也降低了分稅制體制功效。針對這一問題，業(yè)界普遍認(rèn)同的一個解釋，就是政府間事權(quán)劃分改革的相對滯后性。1994年制度設(shè)計之初，就忽略了事權(quán)合理劃分這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其后零星可見的存量事權(quán)改革，也都體現(xiàn)出“抓好放壞”的邏輯，如上收石油公司等“好”的事項，下放高校、煤炭、地勘、有色等“壞”的事項。而新增事權(quán)，基本采取上下“共事”的形式。這一現(xiàn)象在2000年之后表現(xiàn)的尤為突出，如義務(wù)教育、社會保障、“三農(nóng)”問題、生態(tài)環(huán)境等，在公共財政思想指引下，一些長期政府作用領(lǐng)域缺位的“事權(quán)”逐漸得以重視。這些新增事權(quán)的制度設(shè)計，大都采取自上而下的命令形式，并以“上級決策，下級執(zhí)行，經(jīng)費分區(qū)域分級分比例分擔(dān)”的原則加以維系，形成了從中央到地方的相同事權(quán)。這樣做，表面上看較好實現(xiàn)了改革目標(biāo)，但這種不加區(qū)別的事權(quán)劃分，背離了分稅制的初衷，是“條條”干預(yù)“塊塊”的另一種表現(xiàn)，較難充分體現(xiàn)千差萬別的公共產(chǎn)品需求，不利于長遠(yuǎn)的公共財政制度建設(shè)及其可持續(xù)運行。

第四，期待著從財政領(lǐng)域向綜合配套改革的有效推進(jìn)。改革開放以來，財稅體制改革一直扮演著“急先鋒”的角色，并在不同歷史時期發(fā)揮著重要作用。

政府間財政關(guān)系，并非簡單的財政收支劃分和轉(zhuǎn)移支付，而是與經(jīng)濟社會發(fā)展、資源配置效率、歷史文化背景、政治民主進(jìn)程以及國家統(tǒng)一等目標(biāo)和依賴條件高度相關(guān)。財政一半是“財”，另一半是“政”，如果說以往的改革，主要涉及“財”，也觸及“政”，那么下一步“政”是繞不過去的。而長期模糊的政府、市場與社會邊界需要理清，政府間職能同構(gòu)、“上下一般粗”的問題需要區(qū)分，政府級次與財政級次的有效銜接需要回答，價、稅、財改革聯(lián)動需要提速，財稅體制法治化、民主化、公開化的進(jìn)程需要推進(jìn)，事權(quán)與支出責(zé)任的劃分需要加快，財稅體制改革與司法體制、社保體系改革需要相互銜接，財稅體制與金融體制、計劃體制改革需要合理搭配等。所有這些，僅靠以往的財政“單邊主義”方式，明顯出現(xiàn)了“越位”的問題。為此，新一輪財稅體制改革要著眼于全局和長遠(yuǎn)，亟須摒棄部門利益、地方利益思維，有效達(dá)成改革共識，務(wù)必有序均衡推進(jìn)。

第五，期待著從美式分稅制向多國經(jīng)驗?zāi)Ｊ降妮^好借鑒。他山之石，可以攻玉。我國1994年的財稅體制改革，幾乎全盤照搬美國的分稅制模式，為短期內(nèi)擯棄財政承包制弊端，迅速引入新型政府間財政關(guān)系發(fā)揮了重要作用。

在20多年財稅體制運行過程中，美國的分稅制簡單“拿來”模式在中國出現(xiàn)了一定程度的水土不服，某些效仿性改革效果也不盡如人意。有的甚至將經(jīng)濟社會運行中的一些矛盾問題，都責(zé)怪到分稅制上，甚至出現(xiàn)了懷疑、詆毀甚至否定分稅制的非理性傾向。

除了美國的市場經(jīng)濟國家分權(quán)型分稅制模式外，還有法國的集權(quán)型財稅體制、日本的集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型財稅體制，以及德國的橫向轉(zhuǎn)移支付制度、德國和巴西中央對保障基層政府財政利益的“命令模式”等，都較好經(jīng)過多年的實踐檢驗，也是人類文明的寶貴財富。為此，新一輪財稅體制改革要立足中國國情省情，理性借鑒成熟市場經(jīng)濟國家政府間財政關(guān)系的一般規(guī)則及轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)驗，不斷推進(jìn)財稅體制現(xiàn)代化建設(shè)。

第六，期待著從概念到實踐的具體轉(zhuǎn)換。一般而言，一項制度或改革從概念到實踐，往往需要一個較長時期的適應(yīng)、調(diào)整、修正過程，不可能一蹴而就。

近三年多來，從國家層面出臺了十幾個財稅體制改革文件，明顯存在著改革加快的態(tài)勢。但從改革總體進(jìn)展情況看，由于受改革復(fù)雜性、固化利益集團(tuán)阻隔、經(jīng)濟上“三期疊加”等因素的影響，一些財稅改革尚處于技術(shù)操作層面，個別改革僅處于總體思路和基本原則探索過程中，甚至有的改革還出現(xiàn)了“反復(fù)”（如清理稅收優(yōu)惠政策）、“滯后”(如房產(chǎn)稅改革)和“打折扣”(事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的改革局限于“財政”范疇)等情況。

一分部署，九分落實。當(dāng)下財稅體制改革已成為全面深化改革中最難啃的硬骨頭。諸多財稅體制改革相關(guān)文件的出臺只是一個好的開端，而整個改革的系統(tǒng)平穩(wěn)落地還需一個長期的過程。為此，從有效解決兩個“一公里”的弊端出發(fā)（編注：兩個“一公里”，改革的“最先一公里”是指改革的頂層設(shè)計，重點是改革方案的設(shè)計，要解決改革藍(lán)圖的質(zhì)量問題。改革的“最后一公里”是指改革方案的執(zhí)行落地環(huán)節(jié)，也是改革的收獲階段。），謹(jǐn)防已出臺文件“空轉(zhuǎn)”，加快其有效落地實施，是當(dāng)前深化財稅體制改革的最終落腳點和歸屬。

（本文根據(jù)主辦方提供速記整理）