2017年8月21日，國土資源部、住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，決定在十三個城市試點利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。日前，國土資源部部長姜大明又在2018年全國國土資源工作會議上表示，中國將研究制定“權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點”，政府將不再是居住用地的唯一提供者。

上述方案和講話，都強調(diào)了集體建設(shè)用地可以用來建設(shè)租賃住房，實際上是賦予了集體對集體土地享有建設(shè)商品性住宅的開發(fā)權(quán)，雖然只是對集體土地利用的一個突破，但其價值在于國家將放棄對土地開發(fā)權(quán)的壟斷。相關(guān)試點以賦予集體土地開發(fā)權(quán)為開端，最終將會允許國有土地使用權(quán)人享有開發(fā)權(quán)，從而深刻地改變中國的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)。

長期以來，依照現(xiàn)行法律規(guī)定，土地的開發(fā)權(quán)被壟斷在國家手里，同樣的是土地所有權(quán)，集體土地的開發(fā)受到嚴格限制。集體土地只能用為集體內(nèi)部成員的宅基地、集體公共設(shè)施的建設(shè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地。集體不得在集體所有的土地上建設(shè)商品性住宅供集體外人士居住。如果需要在集體土地上進行住宅開發(fā)，必須首先由國家征收后再予以出讓，將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)。國有土地使用權(quán)的出讓，不僅是使用權(quán)的出讓，也是開發(fā)權(quán)的賦予，在出讓合同中，土地的開發(fā)密度、開發(fā)條件都給予了明確的規(guī)定。

通過壟斷土地開發(fā)權(quán)，國家壟斷了土地用途改變、增加開發(fā)強度后所產(chǎn)生的土地增值，也由此形成了中國特色的土地財政。所謂出讓金的收入，很大程度上也包括土地開發(fā)權(quán)的許可費。

一、國家壟斷土地開發(fā)權(quán)帶來的嚴重后果

但國家壟斷土地開發(fā)權(quán)，也帶來一些嚴重后果。

首先，造成中國的房價偏高?，F(xiàn)在，一線城市的房價已經(jīng)遠遠超出民眾的承受水平。房價偏高的根本原因，就是國家壟斷了住宅用途的土地供應。大量的工業(yè)用地，由于地方政府存在著招商引資的壓力，其供應往往是很低的地價，甚至是零地價，政府并且往往給與稅收減免等優(yōu)惠。而住宅用地的土地供應，卻一直采取招、拍、掛的競價方式，以至于拍出了一個又一個地王。房價的高企，透支了民眾的消費能力，導致了中國經(jīng)濟發(fā)展的畸形結(jié)構(gòu)，不利于中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。

第二，國家壟斷土地開發(fā)權(quán)，間接造成民眾的土地權(quán)益不斷受到侵害。國家對土地開發(fā)權(quán)的壟斷，意味著任何土地想改變用途，進行更高密度和更高強度的開發(fā)，都必須首先由國家（具體表現(xiàn)為基層政府）征收，然后再由國家出讓使用權(quán)和開發(fā)權(quán)于受讓人，即使這一出讓中受讓人并非為了公共利益的需要。因此導致了中國的所謂征收，并非為了公共利益的需要，而是土地要進行更高密度的開發(fā)。即使不符合公共利益方面的要求，即使原來的土地使用權(quán)人的使用權(quán)尚在權(quán)利期限內(nèi)，為了改變用途，基層政府也不得不征收。同時，也因為地方政府有獲取出讓金的動力，征收就變得很難控制，由此導致了地方政府和農(nóng)民之間的矛盾和糾紛。換句話說，國家對土地開發(fā)權(quán)的壟斷，某種程度上是以不斷征收農(nóng)民土地并不斷予以出讓為代價的，這是一種間接侵犯農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)為手段的土地開發(fā)制度。

第三，國家壟斷土地開發(fā)權(quán)，不利于土地的高效利用。在國家壟斷土地開發(fā)權(quán)的模式下，土地權(quán)利人的開發(fā)范圍，是國家所明確規(guī)定的，國家規(guī)定做什么，權(quán)利人就只能做什么。這使得當社會現(xiàn)實情況發(fā)生變化的時候，土地權(quán)利人很難根據(jù)自己的需要，根據(jù)自己的判斷，及時地調(diào)整土地的開發(fā)使用方式，而必須等待國家征收以后，再去和其他人競價獲取新用途的土地使用權(quán)和開發(fā)權(quán)。

由于出讓采取了招、拍、掛的方式，現(xiàn)有的土地權(quán)利人未必在土地招、拍、掛中成功勝出，因此在實踐中往往導致，對一塊土地，政府根據(jù)規(guī)劃改變了用途，但原使用權(quán)人的使用權(quán)，依然在有效期內(nèi)，政府要征收，因為欠缺服務(wù)于公共利益方面的名義而很難進行；另一方面，現(xiàn)使用權(quán)人又沒有根據(jù)新的土地利用規(guī)劃改變具體土地利用的權(quán)利，由此形成政府收不回，而使用權(quán)人又無法開發(fā)的尷尬困境。

相反，如果賦予土地權(quán)利人以開發(fā)權(quán)，而政府控制土地利用的規(guī)劃，就可以使土地使用權(quán)人根據(jù)規(guī)劃的改變，及時地調(diào)整開發(fā)的策略，及時地改變土地的用途；賦予土地權(quán)利人以開發(fā)權(quán)，就等于賦予了土地的權(quán)利人因時、因地、因人而利用土地的自由，將形成在土地利用方面的競爭性市場，有助于實現(xiàn)土地的高效利用。

第四，國家壟斷土地開發(fā)權(quán)，不利于反腐倡廉。由于地方政府成為土地的經(jīng)營者，由于地方政府的商人化，地方政府招商引資進行GDP競賽就非常難以避免。而為招商引資，地方政府往往要在土地，尤其是工業(yè)用地的出讓金方面，進行減免和優(yōu)惠，這里就必然形成巨大的利益尋租空間。當一塊土地的用途需要改變，需要出讓新的開發(fā)權(quán)的時候，雖然法律規(guī)定開發(fā)權(quán)的出讓要進行招、拍、掛，進行公開競價，但實際上往往難以做到。

比如說，土地上已經(jīng)有了一個給定用途的土地使用權(quán)人，其在土地上有建筑物、構(gòu)筑物或者樹木等，而不愿意搬遷，但政府又要開發(fā)，勢必要和現(xiàn)權(quán)利人有一定的協(xié)商，允許現(xiàn)使用權(quán)人分享一定的利益，或者令對方以某種方式成為新的開發(fā)權(quán)人。再有，有些土地開發(fā)，在招、拍、掛出讓之前，必須有未來的開發(fā)人前期介入，包括勘測、設(shè)計與規(guī)劃等，這些前期介入者也要求在未來取得土地的使用權(quán)和開發(fā)權(quán)。一方面要堅持公開競價方式，另一方面又要確保特定人取得土地使用權(quán)和開發(fā)權(quán)，這導致實踐中的串標等違規(guī)行為不可避免。

因此，國家壟斷土地開發(fā)權(quán)，地方政府就會陷入兩難的困境，完全按照招、拍、掛公開競價，可能導致土地的開發(fā)無法進行，沒有辦法確保最合適的土地開發(fā)人獲得土地開發(fā)權(quán)。而如果采取措施讓合適的土地開發(fā)人獲得土地開發(fā)權(quán)，又不得不犧牲公開的競價機制，從而可能導致國有資產(chǎn)流失，使地方政府承擔巨大的法律風險。

總之，國家壟斷土地開發(fā)權(quán)，是基于國家的商人化，基于國家對土地利益的追求而形成的一種過時的土地開發(fā)和財政模式。在反腐倡廉不斷推進深入，在地方政府債務(wù)高企，亟需獲得新的穩(wěn)定收入來源的情況下，在中國積極推進城鄉(xiāng)一元、和諧包容、共同發(fā)展的背景下，這樣的操作已經(jīng)遠遠不能適應當前經(jīng)濟社會形勢發(fā)展的需要。

尤其是，面臨高昂房價透支經(jīng)濟發(fā)展成果的現(xiàn)實，要切實降低企業(yè)成本，降低民眾生活成本，從對房地產(chǎn)的依賴轉(zhuǎn)變到對科技創(chuàng)新的依賴，實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，國家壟斷土地開發(fā)權(quán)的模式必須廢棄。

二、正確理解國家土地開發(fā)權(quán)壟斷的放棄

國家放棄壟斷土地開發(fā)權(quán)，不是國家對土地利用規(guī)劃管制的軟化。為實現(xiàn)土地的高效利用，為實現(xiàn)城市生活的安全及其他社會公共利益，土地規(guī)劃及其管制，是世界各國的通行做法。未來國家土地開發(fā)權(quán)壟斷的放棄，只是賦予了土地使用權(quán)人，根據(jù)規(guī)劃的變更，在規(guī)劃的范圍內(nèi)，自主調(diào)整土地具體利用的自由。

換句話說，在國家壟斷土地開發(fā)權(quán)的模式下，土地使用人利用土地，不僅必須符合規(guī)劃的需要，而且必須取得國家對土地利用的具體許可或者授權(quán)，是典型的“只有國家允許的，才是行為人可做的”這樣一個資源使用模式。而未來國家放棄開發(fā)權(quán)壟斷并將開發(fā)權(quán)賦予給土地權(quán)利人之后，只要不違反規(guī)劃，使用權(quán)人就可以在土地規(guī)劃的范圍內(nèi)，自主決定土地的利用和開發(fā)。這屬于典型的“只要國家不禁止，權(quán)利人就可以自由加以利用”，實際上是一種政府關(guān)于土地利用的“負面清單”模式，這將極大拓展土地使用人的利用自由，也將使政府能集中更多精力和資源，去做好規(guī)劃的制定、實施和監(jiān)督工作。

簡言之，未來國家放棄開發(fā)權(quán)壟斷，等于國家將放棄地主身份，主要負責公權(quán)力的行使，而把土地利用的具體自由，賦予給具體的土地使用權(quán)人，這將實現(xiàn)關(guān)于土地的公權(quán)和私權(quán)的分置與平衡。

但國家放棄壟斷土地開發(fā)權(quán)，并不意味著國家放棄對土地增值的分享，所改變的只是分享模式。國家壟斷土地開發(fā)權(quán)，很重要的一個理由，被認為是孫中山提出的“漲價歸公”，即土地之所以增值，并非土地使用權(quán)人個人的投資或者勞動的投入所致，而更多是公共設(shè)施建設(shè)所帶來的增值。固然，漲價不可全部地給予使用權(quán)人，國家有權(quán)利也有理由加以分享，但問題在于分享的模式。

現(xiàn)代發(fā)達國家，大部分采取的是財產(chǎn)稅或者物業(yè)稅的分享模式，不管土地的用途如何，每年土地權(quán)利人都應該按照土地價值的一定比例，繳納土地稅或者物業(yè)稅。當土地用途改變時，土地產(chǎn)生增值，相應地國家分享的收入就會自動增加。而且這一分享模式，相對于出讓金這種一次性買斷，有一個穩(wěn)定的現(xiàn)金流，保障了政府財政的安全。

而國家壟斷土地開發(fā)權(quán)模式下的出讓制度，卻可能由于短期內(nèi)政府賣地獲得的出讓金驟增，而讓政府產(chǎn)生財政幻象，以至于過度支出，一旦日后出讓金不可持續(xù)，政府財政將會遭遇巨大困難。同時，由于出讓模式是一次性買斷，很難避免在估價等過程中判斷者的失誤或者尋租。但征收財產(chǎn)稅或者物業(yè)稅卻可以有效地避免這一問題，可以說，不但可以避免國有資產(chǎn)流失，也可防范出讓過程中的貪污腐敗等尋租問題。

國家將放棄壟斷土地開發(fā)權(quán)，雖然沒有明確解禁小產(chǎn)權(quán)房，但實際上為小產(chǎn)權(quán)房的合法化提供了一個有效路徑。雖然相關(guān)方案和講話都強調(diào)允許集體在其建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房，即只租不賣。但一旦允許租賃，相關(guān)長期租約照樣可以使承租人取得穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)，從而達到和買賣類似的效果。

問題的核心并不在于是否可以買賣，而在于是否允許集體在其建設(shè)用地上建設(shè)高密度的用于外部人居住的住宅，即是否賦予集體土地商品性住宅的開發(fā)權(quán)。目前深圳很多集體開發(fā)建設(shè)的此類租賃住宅，將因此獲得合法性。

三、賦予農(nóng)民集體土地開發(fā)權(quán)所需要的制度配套

首先是從土地出讓金財政要向土地稅收財政轉(zhuǎn)變，即建立財產(chǎn)稅或者物業(yè)稅的配套制度。

從歷史的經(jīng)驗看，封建國家“普天之下莫非王土”。尤其是在英國，自1066年諾曼征服之后，土地被視為國王所有，國王在最初都將自己視為土地的所有權(quán)人，而將土地使用權(quán)或者保有權(quán)出讓給人民。這一做法的背景是國家的稅收能力不足，出讓金因此承擔著稅收的功能。后來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，隨著現(xiàn)代民族國家的建立，英國等國家及時實現(xiàn)了從出讓金到稅收的轉(zhuǎn)變。英國如此，澳大利亞也是如此。在澳大利亞各州建立初期，領(lǐng)土被宣布為女王所有，政府也建立了一套競價的出讓機制。但一旦出讓完畢，由于政府無法承擔不斷征收土地不斷再出讓的政治風險，因此逐步承認了民眾穩(wěn)定的永久性土地財產(chǎn)權(quán)，而改采了土地物業(yè)稅制度。

中國內(nèi)地的土地使用權(quán)出讓制度源于香港，其制度原理和英國的土地制度一脈相承，即國家擁有土地的所有權(quán)，民眾從國家手里獲得土地使用權(quán)。最初的使用權(quán)也是有期限的，但依國家規(guī)定，使用權(quán)到期后自動續(xù)期，等于間接變?yōu)橛谰谩Ｏ鄳?，如果?guī)劃即土地的用途改變，土地使用人就可做出相應調(diào)整，根據(jù)新的規(guī)劃用途進行開發(fā)，而不必由國家征收后再按照新用途進行出讓，這等于間接賦予了土地權(quán)利人以土地開發(fā)權(quán)。相應地，國家的出讓金將變成按照年度繳納的差餉即物業(yè)稅或者土地稅。

實際上中國目前正面臨著放棄出讓金制度，改采物業(yè)稅制度的有利契機。目前，國內(nèi)多個住宅小區(qū)，土地使用權(quán)已經(jīng)到期，根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十九條的規(guī)定，住宅類出讓土地使用權(quán)到期后自動續(xù)期，從而，再次要權(quán)利人一次性繳納巨額出讓金，基本上是不現(xiàn)實的。但如果房屋所有權(quán)人完全獨享自動續(xù)期后的土地利益，也沒有道理。通過物業(yè)稅制度，就可以很好地解決續(xù)期后國家對土地價值的分享問題。而一旦物業(yè)稅制度得以建立，國家就不再需要借助壟斷開發(fā)權(quán)獲得高額出讓金來分享土地利益，從而將為承認集體土地的開發(fā)權(quán)，乃至承認國有土地上土地使用權(quán)人的土地開發(fā)權(quán)掃清制度障礙。

其次，土地開發(fā)權(quán)賦予本身，將為物業(yè)稅的順利出臺奠定基礎(chǔ)。在反對物業(yè)稅的理由中，很重要的一條就是，物業(yè)稅是對土地私有者征收的稅，而我國實行土地公有（具體分為城市土地的國家所有和農(nóng)村土地的集體所有兩種形式），個人只是擁有使用權(quán)，并非所有權(quán)。但實際上，我國的土地使用權(quán)就相當于大陸法系其他國家的土地所有權(quán)，不論在城市還是農(nóng)村，土地已經(jīng)以使用權(quán)形式間接變成了民眾個人的私有財產(chǎn)。試想一下，如果一個土地使用權(quán)不但是永久的，而且還可以在國家規(guī)劃的范圍內(nèi)自由開發(fā)利用，這和大陸法系的土地所有權(quán)又有什么區(qū)別呢？

國家放棄壟斷土地開發(fā)權(quán)，還要正確處理其后土地開發(fā)權(quán)的歸屬?；\統(tǒng)地說允許集體土地進入住宅租賃市場是不準確的，還要明確規(guī)定到底誰是開發(fā)權(quán)的主體。是作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體？還是作為土地使用權(quán)人的農(nóng)民個人。

國土資源部《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》規(guī)定，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營集體租賃住房。這里強調(diào)的是，開發(fā)的主體是集體經(jīng)濟組織，而集體經(jīng)濟組織本來就是集體土地所有權(quán)的行使者，可見，依目前規(guī)定，開發(fā)權(quán)的主體是集體而非農(nóng)民個人。但這樣會引起的另一個問題是，如果允許集體開發(fā)，而不允許農(nóng)民個人享有開發(fā)權(quán)，集體為了開發(fā)，必然要對農(nóng)民的宅基地予以收回，原來國家征收集體土地再予出讓的做法，就會在集體和農(nóng)民個人之間重演，國家的土地財政，就會演變成集體的土地財政。

而且，由于集體的公法地位尚不明確，集體對農(nóng)民宅基地的收回尚無法被認定為征收，集體也缺乏對村民有效的威懾力，一旦發(fā)生糾紛，更難處理。對此如何應對，還需要進一步明確。

筆者認為，既然土地開發(fā)權(quán)是賦予具體的土地使用權(quán)人根據(jù)土地利用規(guī)劃及時調(diào)整具體土地利用方式的自由，土地開發(fā)權(quán)原則上應該由具體的土地使用權(quán)人享有才能發(fā)揮這一制度目的。因此我們建議，不管是國有土地還是集體土地，土地開發(fā)權(quán)都應該賦予給具體占有土地的使用權(quán)人。

當然，在集體土地上，如果并不存在具體的宅基地使用權(quán)人或者建設(shè)用地使用權(quán)人，則無疑，集體自身是集體土地使用權(quán)的享有者，相應地也就是該土地開發(fā)權(quán)的所有者。

四、結(jié)語

總之，在十三個城市進行利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點以及國土資源部部長姜大明的最新講話，允許集體在其土地上建設(shè)用于租賃的商品住房，乃至允許非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地也可以作為住宅用地，表面上看是一次住宅供地的改革，將擴大供地主體，直接效應會是降低房價，但其制度效應的本質(zhì)在于，國家將放棄對土地開發(fā)權(quán)的壟斷，而將土地的開發(fā)權(quán)賦予給具體的土地使用人。隨著社會的發(fā)展，被賦權(quán)的主體也會從目前的農(nóng)民集體，不斷地擴展到具體的土地使用權(quán)人，從而開啟土地開發(fā)利用上政府“負面清單”的管理模式。其制度變革的偉大意義，不容忽視。