當?shù)貢r間2022年8月9日，美國首都華盛頓特區(qū)，美國總統(tǒng)拜登在白宮簽署《芯片和科學法案》。  人民視覺 圖

經(jīng)過歷時兩年多的反復博弈，美國國會參眾兩院通過了“瘦身版”的對華戰(zhàn)略競爭法案——《芯片與科學法案》，法案于2022年8月9日由美國總統(tǒng)拜登簽署成為法律。這個法案最主要的特征就是兼顧當下與長遠、統(tǒng)籌遏制與競爭：即立即著手解決當前美國所面臨的半導體供應鏈安全問題，并為美國科技創(chuàng)新和基礎研究投入更多資金支持，確保美國在未來科技競爭中的優(yōu)勢；法案的初衷非常明確，就是遏制中國科技發(fā)展勢頭，加大在科技領域與中國的競爭力度。

但是該法案所謂的“美好夢想”也面臨一系列的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，美國政府的政策就面臨選舉換屆帶來的不確定性，美國國內也有聲音擔憂該法案強調政府主導反而會有損美國的創(chuàng)新能力。對于中國而言，不僅要看到該法案的短期影響，更應以長遠的眼光，提升自身的耐力與韌性，完善創(chuàng)新體制和發(fā)展戰(zhàn)略，以應對中美科技的長期競爭。

法案出臺的背景及主要內容

《芯片與科學法案》首先是美國對華戰(zhàn)略競爭的產(chǎn)物。美國政府認為，中國對美國構成的挑戰(zhàn)不僅反映在戰(zhàn)略層面，更是體現(xiàn)在經(jīng)濟與技術領域。在美國戰(zhàn)略界的認知中，與中國的競爭不同于以往的大國競爭，與中國的競爭不必導致戰(zhàn)爭，不會出現(xiàn)冷戰(zhàn)時期美蘇兩大軍事集團的對抗，甚至不會出現(xiàn)代理人之間的戰(zhàn)爭。在中美競爭中，更有效創(chuàng)新的一方將占據(jù)大國競爭的優(yōu)勢。在美國政府看來，美國在科技領域的領導地位正在受到來自中國越來越多的挑戰(zhàn)。

在此認知的基礎上，最近幾年，美國行政系統(tǒng)和立法機構紛紛行動起來。美國白宮科技政策辦公室相繼出臺了一系列發(fā)展新興技術的戰(zhàn)略性文件。如《國家量子信息科學概述》、《先進制造業(yè)領導力戰(zhàn)略》[A1] 、《國家人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計劃：2019年修訂》、《國家戰(zhàn)略計算倡議更新:開拓計算的未來》、《美國量子網(wǎng)絡的戰(zhàn)略遠景》等。這些戰(zhàn)略性文件涵蓋了當今世界新興技術的主要領域，體現(xiàn)了美國維護新興技術領域領先地位以及爭奪未來科技制高點的戰(zhàn)略意圖。

美國國會參眾兩院同樣推出了一系列對華科技競爭法案，如《無限邊疆法案》、《為美國半導體創(chuàng)造有益激勵措施》即《芯片法案》、《2020美國晶圓代工法案》等。在上述法案基礎上，2021年6月，美國參議院整合出系統(tǒng)對華競爭的《2021美國創(chuàng)新與競爭法案》；美國眾議院則在2022年2月推出了《美國競爭法案》。經(jīng)過兩院反復博弈，最終推出了獲得兩院一致認可的“瘦身版”《芯片與科學法案》。

從法案名稱可以看出，芯片領域是這個法案關注的兩大重點之一，這體現(xiàn)了美國政壇對當今美國半導體供應鏈的遠慮與近憂。

美國認為，如果想要阻擊中國在第四次科技革命主要領域的發(fā)展，卡住芯片，基本上就卡住了中國在新興技術領域發(fā)展的“脖子”，讓中國失去追趕甚至超越美國的動力。

但目前美國在芯片領域面臨的狀況相當窘迫。盡管美國人發(fā)明了芯片，但美國芯片制造商的數(shù)量已經(jīng)嚴重下降。根據(jù)美國國會研究服務處（CRS）的數(shù)據(jù)，美國在全球半導體制造能力中的份額已從1990年的37%，下降到2020年的12%左右。而在美國建造一座芯片生產(chǎn)工廠的高昂成本讓大多數(shù)公司望而卻步。芯片制造的高成本和復雜性，許多美國半導體公司轉而采用“無晶圓廠”模式（即僅從事芯片設計、研發(fā)、應用和銷售，而將制造外包給晶圓代工廠），為新的、功能更強大的芯片保留更高價值的設計元素，同時將制造部分外包到國外，尤其是擁有全球80%芯片制造業(yè)務的東亞。

以計算機芯片為例，75%在亞洲生產(chǎn)，包括中國大陸、中國臺灣、韓國和日本，僅有11%-12% 在美國生產(chǎn)。其中5納米及更先進制程技術的芯片生產(chǎn)臺積電占比更高。近年來，臺海兩岸關系緊張，目前的全球芯片生產(chǎn)布局顯然不是追求供應鏈安全的美國所能接受的。

《芯片與科學法案》的核心內容由兩部分組成：第一部分《芯片法案》提出了對美國半導體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持方案；第二部分《研究與創(chuàng)新法》側重于對美國未來即科技研發(fā)的投資。前者主要著眼于當下，后者更多是立足于長遠。

《芯片法案》圍繞支持美國本土發(fā)展芯片制造和研發(fā)來展開，計劃未來五年提供政府資助527億美元，另外還有一項價值240億美元的針對芯片制造投資提供稅收減免的條款。

《芯片法案》針對中國的意圖直接而明顯，相當于要求半導體企業(yè)在中美之間明確選邊。為此，法案加入了俗稱的“護欄條款”。規(guī)定自該法案生效之日起的10年期間，法案所涵蓋的實體不得在中國或任何其他受關注的外國從事任何涉及半導體制造的實質性擴張的重大交易，這些限制被認為將阻止拿美國補貼的晶圓廠10年內在中國發(fā)展28納米以下芯片的產(chǎn)能。

法案的第二大核心內容是圍繞研究與創(chuàng)新展開的布局。為包括國家科學基金會、國家標準與技術研究所和能源部科學辦公室在內的幾個政府機構設定了大目標。法案授權610億美元支持國家科學基金會的基礎和早期研究，支持美國大學的活動，并在美國建立完整的STEM（科學、技術、工程和數(shù)學）教育和培訓體系。

法案授權200億美元在美國國家科學基金會建立一個技術、創(chuàng)新和合作伙伴關系理事會，專注于半導體和先進計算、先進通信技術、先進能源技術、量子信息技術和生物技術等領域。它將加強研究和技術的商業(yè)化，確保在美國發(fā)明的東西將在美國制造。

該法案授權100億美元用于美國商務部國家標準與技術研究所的基礎與應用研究，推動該部門在人工智能、通信、氣候技術和網(wǎng)絡安全等領域的研究，以維持美國在科學和工程領域的領導地位，并將其作為美國創(chuàng)新的引擎。

促進區(qū)域經(jīng)濟的增長和發(fā)展?！缎酒c科學法案》授權100億美元投資于全國各地新建20個區(qū)域創(chuàng)新和技術中心，將州和地方政府、高等教育機構、工會、企業(yè)和社區(qū)組織聚集在一起，建立區(qū)域合作伙伴關系，以發(fā)展技術、創(chuàng)新和制造業(yè)部門。這些中心將創(chuàng)造就業(yè)機會，刺激區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，并使全國各地的社區(qū)在高增長、人工智能、先進制造業(yè)和清潔能源技術等領域領先。

法案可能產(chǎn)生的影響

《芯片與科學法案》由兩部分組成，國內更多將目光投向芯片這一領域。但對中國可能產(chǎn)生更大和更深遠影響的可能是研究與創(chuàng)新部分。

美國的科技研究與創(chuàng)新領域長期在世界處于領跑位置。但美國自己感覺到中國無論是在研發(fā)經(jīng)費投入、對世界新增研發(fā)經(jīng)費的貢獻、專利申請數(shù)量、高被引論文等重要指標上發(fā)展迅猛，在迅速拉近與美國的差距。無論是美國行政機構還是立法機構，近年頗有些像龜兔賽跑中的兔子，早早地被驚醒，開啟了狂飆突進的模式：一方面積極打壓中國的科技發(fā)展，另一方面自己要設法跑得更快?！缎酒c科學法案》，就是踐行拜登“讓美國跑得更快”承諾。毋庸置疑，持續(xù)加大對基礎教育、STEM教育的投入，再加上美國對國際人才吸引力的優(yōu)勢，我們將面臨一個在科技領域發(fā)展得更快的美國，美國有很大可能在一些重要科技領域擴大對中國的優(yōu)勢。

法案關于芯片制造業(yè)的內容，從近期來看，可能會吸引一些半導體企業(yè)加大對美國的投資。如英特爾已經(jīng)宣布將在俄亥俄州建立一個耗資200億美元的新半導體制造廠。此外，美光科技宣布，將向存儲芯片制造投資400億美元，這對計算機和電子設備至關重要，這將為建筑和制造業(yè)創(chuàng)造多達4萬個新就業(yè)崗位。單是這項投資就將使未來十年美國存儲芯片生產(chǎn)的市場份額從不到2%上升到10%。全球領先的無晶圓廠半導體公司高通宣布計劃在未來五年內將美國的半導體產(chǎn)量提高50%。在外國企業(yè)投資方面，韓國SK集團宣布在美國進行新一輪高達220億美元的投資。這家韓國第二大企業(yè)集團擁有世界第二大內存芯片制造商SK海力士公司和SK創(chuàng)新公司。臺積電等東亞地區(qū)的其他企業(yè)，不排除會去分享《芯片與科學法案》的補貼和稅收優(yōu)惠政策。法案中的“護欄”條款，更會讓一些半導體企業(yè)被迫在中美之間選邊。總之，這一法案將逐漸改變目前半導體供應鏈格局，美國在一定時期內會在半導體供應鏈內占據(jù)更主動的位置。

但就美國自身而言，美國政府政策也存在一定的不確定性。這個被拜登稱作“一個世代才有一次的投資”體現(xiàn)的是美國民主黨的施政原則和方針，即利用政府這只“看得見的手”，發(fā)揮政府的主導作用，推動某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這與美國人更熟悉的市場路徑并不匹配，能產(chǎn)生怎樣的效果令人存疑。桑德斯為首的左派認為這可能會造成唯利是圖的大財團和企業(yè)高管；保守派則擔心會損害美國的創(chuàng)新能力。傳統(tǒng)基金會研究員達斯汀·卡馬克就認為，由于該法案的部分內容將令投資者在國內外“遵循”政府計劃好的融資路徑，因此法案可能會有損美國的創(chuàng)新能力，認為“美國應該進一步審查政府施加的、阻礙美國公司競爭的障礙，而不是給予特定行業(yè)補貼?！?/p>

此外，還有一個包括美國和境外半導體企業(yè)無法回避的問題就是，在美國的企業(yè)運營成本問題。倡導美國產(chǎn)業(yè)回流的非盈利組織“回岸倡議”(Reshoring Initiative)的創(chuàng)始人的莫澤說，美國企業(yè)運營成本太高，僅憑這部法案無法根本改變芯片制造業(yè)漸趨不振的局面?！霸摲ò缚隙ń鉀Q不了問題?！彼f，“問題不在于我們不制造芯片，問題是美國的制造成本比中國、印度、越南、柬埔寨等國家高出30%或40%?！蓖瑫r，半導體企業(yè)也需要考慮，將來在美國投產(chǎn)的芯片賣給誰的問題。芯片最大的市場在中國，2021年中國進口的芯片已經(jīng)超過4000億美元，將工廠靠近市場同樣是企業(yè)的優(yōu)先選擇。

中國如何應對？

面對拜登政府咄咄逼人的科技競爭壓力，中國需要冷靜思考與應對。尤其是要認識到，中美之間的大國競爭絕不是一場短期可見分曉的競爭，很有可能是一場百年馬拉松，雙方比拼的是耐力與韌性，比拼的是持久的創(chuàng)新能力。從長遠來看，中國需要持續(xù)完善自身的科技創(chuàng)新體制和發(fā)展戰(zhàn)略，以更加優(yōu)化的科技創(chuàng)新體系迎接這場百年馬拉松。

首先，牢固樹立科技創(chuàng)新在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的核心地位。黨的十九屆五中全會公報明確指出，中國將把科技創(chuàng)新作為未來國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心地位。各級政府和相關政府部門尚需深刻領會與理解這一精神，并將其完全體現(xiàn)在相關政府部門的施政方針中，加強這方面的工作。

其次，切實落實習近平總書記所提倡的“科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新‘雙輪驅動’”。創(chuàng)新的主體是企業(yè)家和科研人員，但這并不意味著創(chuàng)新都是企業(yè)家和科研人員的事，政府的科技政策對創(chuàng)新同樣能夠起到了至關重要的作用?？萍紕?chuàng)新主體在企業(yè)，制度創(chuàng)新主體則在政府。從制度創(chuàng)新的角度看，“科技領域是最需要不斷改革的領域”，意味著制度創(chuàng)新的腳步永遠不能停歇。制度創(chuàng)新需要以問題為導向，以需求為牽引，在創(chuàng)新主體、創(chuàng)新基礎、創(chuàng)新資源、創(chuàng)新環(huán)境等方面持續(xù)用力，強化國家戰(zhàn)略科技力量，提升國家創(chuàng)新體系整體效能；優(yōu)化和強化技術創(chuàng)新體系頂層設計，明確企業(yè)、高校、科研院所創(chuàng)新主體在創(chuàng)新鏈不同環(huán)節(jié)的功能定位，激發(fā)各類主體創(chuàng)新激情和活力；要加快轉變政府科技管理職能，發(fā)揮好組織優(yōu)勢；精準化的科技服務和支持要成為制度創(chuàng)新的核心目標。

第三，借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，并結合中國的國情，在“雙一流高?！焙透呖萍技夹g企業(yè)相對集中的地區(qū)建設類似美國加州“硅谷”、得州奧斯汀“硅丘”之類的科技創(chuàng)新中心；推動大科學計劃、大科學工程、大科學中心、國際科技創(chuàng)新基地的統(tǒng)籌布局和優(yōu)化。

第四，堅定不移地走國際合作的科技創(chuàng)新道路。國際學術界的頂級期刊《自然》的一份報告顯示，即使在歐美國家，將近50%的一流科學研究來自于國際合作?？梢姡瑖H合作是促進科技發(fā)展與創(chuàng)新的重要推動力。盡管目前美國國內對中美科技及學術交流設置了越來越多的障礙，美國的科技創(chuàng)新同樣依賴于國際合作，包括大量中國留學生的貢獻。所以，與美國高?；蜓芯繖C構依然有一定的合作和交流空間，中方應不放棄任何機會。相對美國，歐洲國家對華科技與學術交流限制相對較少，未來國際合作的重點應適當向歐洲教育發(fā)達國家傾斜。

第五，制定中國版的STEM教育與研究發(fā)展戰(zhàn)略。STEM四大學科門類是奠定創(chuàng)新大國地位的重要基礎，我們不僅要“摸著美國的石頭過河”，還要結合中國國情，制定我國STEM教育發(fā)展戰(zhàn)略。

（劉國柱，浙江大學世界史所教授、非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心研究員）