12月20日結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出：解決好嬰幼兒照護(hù)和兒童早期教育服務(wù)問題。前段時(shí)間媒體接連曝光了幾起虐童事件，幼托教育問題終于進(jìn)入最高決策層的議事日程。

這些虐童行為之不堪，輿論嘩然，很多評(píng)論認(rèn)為不合理的準(zhǔn)入管制造成了資本難以進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，一方面使得供給短缺，入托難成為年青父母?jìng)兊钠毡樵庥?，另一方面也使得?jīng)營者憑借稀缺的牌照而獲得壟斷利潤，而壟斷者從來就不會(huì)是以服務(wù)為中心，發(fā)生這種虐童悲劇自然就不可避免。

換句話說，如果國家不介入幼兒托管這個(gè)行業(yè)，幼兒托管行業(yè)此類問題會(huì)消失或改善嗎？ 從國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)看，問題沒有這么簡單。無論是國際上幼兒托管公認(rèn)最好的國家——丹麥，還是市場(chǎng)化程度相對(duì)更高的美國，政府對(duì)幼兒托管的財(cái)政支持和質(zhì)量監(jiān)管缺一不可。更重要的是，幼兒撫養(yǎng)不只是家庭的責(zé)任，這可能是我們更該改變的意識(shí)。

幼兒撫養(yǎng)不只是家庭的責(zé)任。

托兒所不是幼兒園

幼兒園和托兒所都是對(duì)學(xué)齡前兒童的保育和教育，兩者并沒有清晰的楚河漢界。幼兒園，屬于學(xué)前教育，這是世界的共識(shí)。然而，幼兒托管，幼兒保育和學(xué)前教育兩項(xiàng)功能交織，其教育更多的是人之本能，說話、走路、吃飯、玩耍皆教育，而非規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)傳授，性質(zhì)上是否屬于教育，在國際上卻有不同的認(rèn)知，幼兒托管或由社會(huì)福利部門，或由衛(wèi)生部門，或由教育部門管理，或由多部門共同管理。

正是由于托兒所與幼兒園的界限模糊，發(fā)達(dá)國家一般在制定相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，都是將托兒所與幼兒園一并納入，整體上，托兒所與幼兒園監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)差異并不大。

《教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等法律都提到了學(xué)前教育，對(duì)托兒所性質(zhì)為何沒有作出規(guī)定。1989年，中國教育部門制定的《幼兒園管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：本條例適用于招收三周歲以上學(xué)齡前幼兒，對(duì)其進(jìn)行保育和教育的幼兒園。顯然，條例十分清晰地將為3歲以下服務(wù)的托兒所排除在外了。

2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門（單位）關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見的通知中，使用了“幼兒教育”這個(gè)概念，但只是提到了“（教育部門）與衛(wèi)生部門合作，共同開展0－6歲兒童家長的科學(xué)育兒指導(dǎo)”，沒有涉及托兒所的監(jiān)管。而國務(wù)院2010年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，仍然延續(xù)了學(xué)前教育特指幼兒園的傳統(tǒng)。

換句話說，在中國，幼兒園有非常明確的法律法規(guī)，或者說條條框框，但托兒所恰恰相反，不是法律法規(guī)管的太多，而是根本沒有法律規(guī)定。按照“法無禁止即可為”的原則，托兒所應(yīng)該是一個(gè)自由進(jìn)出的行業(yè)。也就是說，地方教育部門是否能夠?qū)⑼袃核ㄐ詾閷W(xué)前教育并納入監(jiān)管還存在很大的法律爭(zhēng)議。

民資青睞幼兒園

據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，2016年全國在園幼童4414萬人，相比10年前，增長了差不多一倍（95%），適齡兒童入園率達(dá)到77.4%?？梢员容^的是，世界平均水平為48.5%(2015年)，OECD（經(jīng)合組織，由發(fā)達(dá)國家組成）平均水平為83.8%(2011年)?？紤]到很多發(fā)達(dá)國家的義務(wù)教育的入學(xué)年齡為5歲，并不完全具備可比性，可以說中國的幼兒園教育已經(jīng)取得了很大成績，就入園率而言，相當(dāng)接近發(fā)達(dá)國家的水平。

值得注意的是，民辦幼兒園服務(wù)的兒童占到了55.2%,更重要的是，民辦幼兒園是近10年幼兒教育發(fā)展的主力，近10年入園兒童增量的77.3%由民辦幼兒園完成。

即便上海政府支持學(xué)前教育的力度更大、基礎(chǔ)更好，其民辦幼兒園也有約32%，與北京差不多（35%），華南地區(qū)的廣州（67%）、深圳（96%）民資甚至占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

相比之下，按照上海教育部門的統(tǒng)計(jì)，2016年上海地區(qū)獨(dú)立設(shè)置的托兒所只有區(qū)區(qū)21所，托管人數(shù)僅4342人（幼兒園為56萬），相比10年前反而減少了63%（幼兒園為增加86%，而民辦幼兒園更是巨增約298%）。即便考慮到教育部門只是統(tǒng)計(jì)了獲得許可的合法托兒所數(shù)據(jù)，統(tǒng)計(jì)存在較大的遺漏，這種對(duì)比也是令人唏噓。

按照上海地方教育部門制定的《上海市民辦早期教養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》，在最受社會(huì)關(guān)注的場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)方面，只是規(guī)定兒童活動(dòng)室人均不少于5 平方米（建筑面積約7平方米，總使用面積不低于100平方米），其它輔助用房并沒有量化標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)2005年版的上海市《普通幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，生均建筑面積最低也要達(dá)到14.13平方。即便是按照2017年1月1日開始實(shí)施的教育部新版《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，最低標(biāo)準(zhǔn)可至9.26平方，幼兒園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)仍然高于托兒所。

顯然，幼兒園“門檻”更高，卻受到了資本的青睞，而托兒所這個(gè)更低“門檻”的行業(yè)，卻遭到了資本的冷落。準(zhǔn)入門檻可能限制了一部分，甚至相當(dāng)多的投資者，但并不一定是最重要的原因。只要是門檻，如果有足夠的利益，總是能跨過去的，托兒所恰恰就是不能為投資者帶來足夠的利益的行業(yè)。

丹麥童話

對(duì)于幼兒教育，究竟該是市場(chǎng)，還是應(yīng)由政府來主導(dǎo)，在國際上事實(shí)上已經(jīng)形成了兩種典型模式。一種是以丹麥等北歐國家為代表，幼兒教育作為公共服務(wù)主要由公共機(jī)構(gòu)或非盈利機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，政府承擔(dān)絕大部分成本，費(fèi)用按照家長的支付能力確定。另一種就是以英美等國家為代表，主要由私人組織提供服務(wù)，政府通過稅收返還等方式向雇主（雇主為員工提供企業(yè)托管服務(wù)）和家長提供補(bǔ)貼，家長按市場(chǎng)價(jià)格支付。

從入托率、托管費(fèi)用的家長負(fù)擔(dān)、從業(yè)人員素質(zhì)等指標(biāo)來看，北歐模式更勝一籌。特別是丹麥這個(gè)童話王國，為本國兒童提供了世界上最好的幼兒教育服務(wù)。

從服務(wù)的普遍性看，丹麥3歲以下兒童的入托率達(dá)67%（其中1歲以下19.1%，1歲和2歲則分別高達(dá)89.3%和93.2%），3歲以上幼童入園率更是高達(dá)97%。相比之下，美國入托率不足40%，OECD國家平均約25%（據(jù)報(bào)道，中國可能低于4%），而美國60%左右的入園率甚至略低于OECD國家平均水平。

從家長負(fù)擔(dān)看，丹麥家長支付的托管費(fèi)用最多不超過成本的25%，其余為地方政府支付。平均而言，家長支付的入托費(fèi)用只占家庭收入的9%，低于美國衛(wèi)生部制定的家長支付能力標(biāo)準(zhǔn)（托管支出不超過家庭收入的10%），如2歲以下的幼童日托年收費(fèi)僅4400美元，低于中國不少城市（如上海攜程這種企業(yè)支持的內(nèi)部親子園月收費(fèi)都高達(dá)2500元）。

而美國很多家庭則是不堪重負(fù)，平均而言，家庭收入的27%要用于幼兒托管服務(wù)，高于OECD的平均水平（約16%），全美有31個(gè)州的托兒收費(fèi)超過大學(xué)收費(fèi)，首都華盛頓托管年收費(fèi)雄踞全美第一，高達(dá)2.3萬美元，紐約州、加州也分別達(dá)1.4萬美元、1.2萬美元。即便是由雇主為員工提供的福利，收費(fèi)也不菲，如著名科技公司Google員工托兒所年收費(fèi)高達(dá)2.9萬美元。

在服務(wù)質(zhì)量方面，員童比（幼兒與托管中心的員工之比）是一個(gè)比較重要的指標(biāo)。丹麥3歲以下的托兒所的員童比低至3.3,而美國則是5以上。而據(jù)美國衛(wèi)生部下屬的兒童健康發(fā)展研究院(NICHD)在2007年所做的研究，不到10%的幼托機(jī)構(gòu)能夠提供較高質(zhì)量的服務(wù)，而提供低質(zhì)服務(wù)的幼托機(jī)構(gòu)也差不多有10%，大部分屬于一般水平。

在影響服務(wù)質(zhì)量的另一個(gè)重要指標(biāo)——員工收入方面，丹麥保育員的平均時(shí)薪都有25美元，是美國員工的2倍以上（時(shí)薪僅10.2美元）。且丹麥的托兒所的員工全部享受社會(huì)保險(xiǎn)等福利，而美國85%的同行只是零工，沒有能夠享受這些福利。

更有意思的一個(gè)指標(biāo)是男性在幼托行業(yè)的就業(yè)，哥本哈根幼托行業(yè)有50%的男性，而美國95%以上是女性。丹麥男人更喜歡幼兒的解釋恐怕很蒼白，錢，或許才是最好的理由。

在政府財(cái)政支出方面，好的服務(wù)肯定也是貴的服務(wù)，丹麥的花費(fèi)同樣是高居榜首。丹麥GDP的0.8%以上用在了托兒所服務(wù)上，而美國還不到0.1%。

市場(chǎng)離不開政府

托兒所服務(wù)的需求方與服務(wù)對(duì)象分離，簡單來說，就是幼兒的爸爸媽媽需要托兒所服務(wù)，但托兒所服務(wù)對(duì)象確是幼兒，更重要的是，幼兒并不能向爸爸媽媽描述服務(wù)體驗(yàn)，即便是通過監(jiān)控也難以解決。如很難監(jiān)控到非語言的交流和感受，只能防阻明顯的虐童行為。

一個(gè)真實(shí)的案子也說明了這一點(diǎn)，吉林四平紅黃藍(lán)幼兒園在2015年11月發(fā)生的一個(gè)虐童案中，王某、宋某多次在教室、衛(wèi)生間等監(jiān)控死角處，用縫衣針等尖銳工具扎、刺多名幼兒，2016年法院判處兩人2年9個(gè)月有期徒刑。

這種不對(duì)稱性與兒童的年齡相關(guān)，年齡越小，表達(dá)能力越差，信息越不對(duì)稱，換句話說，幼兒園好于托兒所，小學(xué)好于幼兒園。且沒有外部評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（如學(xué)生考試評(píng)價(jià)），家長更難真實(shí)了解服務(wù)質(zhì)量信息。硬件，如裝修檔次等容易識(shí)別的信息，反而會(huì)成為經(jīng)營者顯示其服務(wù)能力的選擇。這種這種信息不對(duì)稱將嚴(yán)重影響服務(wù)的選擇，或者說市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰并不能很好地起作用。

此外，由于這種信息不對(duì)稱性存在，既然好的服務(wù)不能帶來更大的收益，作為趨利的經(jīng)營者就有極大的動(dòng)力使用更便宜的勞動(dòng)力，也就是說，托兒所的員工在勞動(dòng)力市場(chǎng)普遍存在劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象。相比之下，幼兒園服務(wù)存在的信息不對(duì)稱性雖有所改善，但仍然很強(qiáng)，勞動(dòng)力市場(chǎng)同樣存在失靈，這也是為什么幼兒園與托兒所虐童事件屢發(fā)的重要原因。

再加上，父母選擇服務(wù)在很大程度受空間約束（如家或者辦公場(chǎng)所附件），事實(shí)上使得位置具有一定壟斷性的作用，這也使得服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性大為削弱。

相比幼兒園，托兒所是一個(gè)價(jià)格彈性非常大的服務(wù)產(chǎn)品，簡單來講，幼兒園是一種剛需，幾乎所有的適齡兒童都有幼兒園服務(wù)的需求，幼兒園有更大的價(jià)格空間。而托兒所服務(wù)則存在很多選擇，如爺爺奶奶、親戚朋友、媽媽、保姆等，使得托兒所價(jià)格空間大大壓縮。從A股上市的公司公布的財(cái)務(wù)信息也可以看出，幼兒園的平均凈利潤率在35%以上。也正是因?yàn)槿绱?，相比之下，托兒所才沒有得到資本的青睞。

更重要的是，事后的處罰和賠償，以及市場(chǎng)力量對(duì)差的幼托機(jī)構(gòu)的淘汰，并不能補(bǔ)償幼童所受到的傷害，幼童的健康成長并不能用金錢來衡量。這就是市場(chǎng)力有不逮之所在。

也就是說，幼托是一種非常特殊的服務(wù)，市場(chǎng)這只看不見的手并不能完全發(fā)揮作用。如荷蘭在2005年對(duì)幼兒教育行業(yè)進(jìn)行了放松管制改革，將行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)交由市場(chǎng)主體協(xié)商確定，服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)下降，按一些專家的研究，綜合服務(wù)水平得分從2005年的3.6降到3.0。評(píng)價(jià)為不滿意的幼托機(jī)構(gòu)在2001年只有6%，而到了2008年則大幅度上升到49%。2011年，荷蘭政府迫于形勢(shì)，又重新恢復(fù)了強(qiáng)制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

即便是相對(duì)市場(chǎng)化的美國，各個(gè)州也都設(shè)定了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),如員童比、場(chǎng)地、員工資質(zhì)等，且聯(lián)邦政府、州政府和城市政府都有相應(yīng)財(cái)政支持政策，以紐約市為例，聯(lián)邦政府最高可以退稅2000美元（特朗普新的減稅法案增加到4000美元），州政府最高可以退稅2310美元，市政府最高可以退稅1733美元，聯(lián)邦政府還有各種項(xiàng)目，為低收入者提供更多的支持。對(duì)于雇主為員工提供托管服務(wù)的，其開支同樣也可以抵稅，如有的州規(guī)定雇主托管服務(wù)支出的50%可以申請(qǐng)抵稅。

根據(jù)中國教育部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年學(xué)前教育總投入2802億元，占全部教育投入的7.2%，相對(duì)于10年前，已經(jīng)增長了20倍以上，但財(cái)政投入仍然低于GDP的0.2%，不到美國的一半，更遠(yuǎn)低于丹麥（1.3%），更重要的是，這些投入幾乎全部到了幼兒園，托兒所的投入微乎其微。顯然，增加財(cái)政投入，特別是通過財(cái)政資金糾正幼托行業(yè)勞動(dòng)力市場(chǎng)存在市場(chǎng)失靈，力爭(zhēng)投入盡快達(dá)到幼兒園的投入水平，設(shè)定幼托教育財(cái)政投入的目標(biāo)（如占到GDP的0.4%）,是提高幼托服務(wù)水平至關(guān)重要的措施。

除了財(cái)政投入外，很多國家都相當(dāng)重視雇主責(zé)任，如荷蘭要求雇主負(fù)責(zé)兒童托管和學(xué)前教育費(fèi)用的1/3(如夫妻雙方分屬不同的公司，則各自負(fù)責(zé)1/6)，英國雇主以各種方式負(fù)擔(dān)了約27%的成本，而政府對(duì)雇主承擔(dān)的成本一般都給予稅收優(yōu)惠或抵扣。

在財(cái)政投入不足的當(dāng)下，政府更應(yīng)該鼓勵(lì)雇主為員工提供幼兒托管服務(wù)，很多研究表明，雇主提供幼兒托管服務(wù)有利于提升員工工作效率和忠誠度，如美國最佳100雇主中的30%為員工提供此類服務(wù)，而美國全國平均還不到7%。由于雇主提供的服務(wù)靠近家長，且一般都不以贏利為目的，應(yīng)降低門檻。以場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)為例，特大城市由于土地資源緊張，不應(yīng)該按照傳統(tǒng)的獨(dú)立幼兒園的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來要求寫字樓。

如我國香港地區(qū)，托兒所包括輔助功能室在內(nèi)的室內(nèi)活動(dòng)場(chǎng)所生均使用面積為3.3平方（活動(dòng)室為2.8平方），沒有室外場(chǎng)地的，則要求在室內(nèi)活動(dòng)室標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上再增加50%，也就是說生均使用總面積僅為4.7平方。日本東京標(biāo)準(zhǔn)甚至更低，1歲以下幼童使用的室內(nèi)活動(dòng)室面積標(biāo)準(zhǔn)為1.98平方，1-2歲為1.65平方。室外活動(dòng)場(chǎng)所不作強(qiáng)制要求，只有推薦標(biāo)準(zhǔn)。OECD國家室內(nèi)活動(dòng)室的平均標(biāo)準(zhǔn)也只有3.6平方。

從業(yè)人員監(jiān)管只能更嚴(yán)格

幼兒教育服務(wù)質(zhì)量在很大程度上取決于從業(yè)人員，服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不能降低，從業(yè)人員的監(jiān)管只能更加嚴(yán)格。降低場(chǎng)所成本后，更應(yīng)該通過提高從業(yè)人員的收入，吸引更多更適合的人進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，讓從業(yè)人員更加珍惜崗位。畢竟，要求幼教人員提供充滿愛的服務(wù)只能是自我內(nèi)心的力量，任何外部的監(jiān)管都只能是防止明顯作惡，并不能減少冷漠。

然而，當(dāng)下利用技術(shù)手段阻止或減少作惡是必要的，也是迫切的。幼童缺乏基本的識(shí)別能力（不能識(shí)別虐待行為）、對(duì)抗能力（不能拒絕或反抗）和表達(dá)能力（不能講出遭到的虐待），是虐童之所以頻頻發(fā)生的重要原因。此外，盡管有監(jiān)控，對(duì)于經(jīng)營者而言，監(jiān)控也需要成本，監(jiān)控在時(shí)間和空間上都有死角，簡單說，就是監(jiān)控有看不到或難以看到的地方，并不總是有人或足夠的人在看監(jiān)控。

幼童不具有基本的識(shí)別和表達(dá)能力，這使得托兒所或幼兒園更近似于從業(yè)人員的“私人空間”，如果把內(nèi)部監(jiān)控變成網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控（如家長可以憑密碼隨時(shí)查看，監(jiān)管部門可以隨時(shí)抽查），“私人空間”將變成“公共空間”。“慎獨(dú)”是圣人的標(biāo)準(zhǔn)，“公共空間”對(duì)個(gè)人品質(zhì)要求將低得多，那只需要基本的羞恥心。

不作惡并非父母?jìng)兊钠谕?，讓孩子們?cè)趷鄣沫h(huán)境里成長。然而，在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，不同的收入水平對(duì)應(yīng)于不同的供給水平。換句話說，獲得與之相適應(yīng)的收入水平是高質(zhì)量的服務(wù)水平的基本條件，但從業(yè)人員收入的提高只能是通過提高專業(yè)素質(zhì)，抬高專業(yè)門檻，專業(yè)門檻才能保護(hù)其價(jià)值，否則即使強(qiáng)制增加的收入也不可能真正屬于他們，如可能進(jìn)入負(fù)責(zé)招聘人員的口袋，或者在其他環(huán)節(jié)被截取。從實(shí)踐來看，不論是幼兒園還是托兒所，中國的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國際標(biāo)準(zhǔn)差距并不算大，主要問題是有關(guān)從業(yè)資格的要求沒有實(shí)際落實(shí)，很多從業(yè)人員幾乎沒有獲得過規(guī)范的培訓(xùn)認(rèn)證。

如教育部《幼兒園管理?xiàng)l例》規(guī)定：幼兒園園長、教師應(yīng)當(dāng)具有幼兒師范學(xué)校（包括職業(yè)學(xué)校幼兒教育專業(yè)）畢業(yè)程度，或者經(jīng)教育行政部門考核合格。保育員應(yīng)當(dāng)具有初中畢業(yè)程度，并受過幼兒保育職業(yè)培訓(xùn)。

上海對(duì)托兒所從業(yè)人員資質(zhì)規(guī)定：早期教養(yǎng)指導(dǎo)人員應(yīng)具有高中以上的學(xué)歷，有育嬰師以上的職業(yè)資格或幼兒園教師的職業(yè)資格，對(duì)2歲以下兒童實(shí)施早期教養(yǎng)指導(dǎo)人員必須經(jīng)過育嬰師職業(yè)資格培訓(xùn)。

可以比較的是，紐約規(guī)定，托兒所負(fù)責(zé)1歲以下幼兒的老師必須具有幼教專業(yè)的大專學(xué)歷（Associate degree），或者取得紐約兒童教育認(rèn)證(CDA),或者高中學(xué)歷。負(fù)責(zé)2-6歲的老師，必須獲得紐約州的教師資格或者已注冊(cè)獲得有關(guān)認(rèn)證，并接受過早期教育培訓(xùn)。

從業(yè)人員資質(zhì)不只包括學(xué)歷，加強(qiáng)從業(yè)人員任職前的犯罪和虐童背景調(diào)查，把壞人擋在門外，也是國際通行做法。此外，所有從業(yè)人員需要注冊(cè)上崗（如香港），并建立全國從業(yè)人員從業(yè)及培訓(xùn)記錄數(shù)據(jù)庫，才能真正落實(shí)從業(yè)人員資質(zhì)要求，防止經(jīng)營者為降低成本，在獲得許可后招用低素質(zhì)不符合條件人員。這也可以使得從業(yè)人員不敢違法，一地違法，就會(huì)全國禁入。

幼兒教育，不光是家庭的撫育責(zé)任，還關(guān)系到社會(huì)勞動(dòng)力利用效率（專業(yè)幼兒教育更有效率），也關(guān)系到人口繁衍，更是國家的希望和未來，社會(huì)有責(zé)任承擔(dān)相應(yīng)的成本，國家必須拿出更多的錢來支持這個(gè)行業(yè)，必須鼓勵(lì)更多的雇主為員工提供服務(wù)，必須吸引更多的合適的人進(jìn)入這個(gè)行業(yè)。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將是幼托行業(yè)大改革一次重要契機(jī)。