浙江省以打造杭州、寧波、溫州、金華-義烏都市區(qū)作為促進區(qū)域協(xié)調、推動“雙循環(huán)”和實現(xiàn)共同富裕的重要抓手。“優(yōu)化創(chuàng)新鏈產業(yè)鏈協(xié)同布局”成為“十四五”時期浙江省都市區(qū)發(fā)展的核心目標之一。然而,浙江大學公共管理學院團隊調研發(fā)現(xiàn)四大都市區(qū)在產業(yè)協(xié)同上仍存在較多現(xiàn)實障礙。

浙江省四大都市區(qū)產業(yè)協(xié)同發(fā)展面臨的現(xiàn)實障礙

都市區(qū)間產業(yè)同構化較強。一是引發(fā)無序競爭。以服裝制造業(yè)為例，溫州、義烏在產品類型、產業(yè)規(guī)模、市場定位上高度同質化。2020年溫州和義烏規(guī)上企業(yè)服裝產量分別為2.8億件和2.6億件，溫州擁有森馬、紅蜻蜓等知名服裝品牌，義烏自創(chuàng)了能達利、傲哥等著名服裝商標。二是抑制技術創(chuàng)新。以技術型產業(yè)為例，溫州高端裝備制造產業(yè)規(guī)模較小，缺乏骨干龍頭企業(yè)。金華裝備制造企業(yè)研發(fā)投入不足，自主創(chuàng)新能力較弱，其科技活動經費支出在主營業(yè)務收入的占比遠低于發(fā)達國家4%~10%的區(qū)間水平。溫州與金華的創(chuàng)新企業(yè)多以中小型為主且布局分散，無法實現(xiàn)規(guī)模效應和技術溢出。三是削弱產業(yè)效率。以資源型產業(yè)為例，溫州、臺州缺乏鋼、鐵、錳等黑色金屬資源，兩市2020年黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)營業(yè)收入利稅率分別為3.27%和6.61%，遠低于浙江省26.06%的平均水平。兩市與資源豐富的地市在勞動力、資本等方面展開競爭，打造資源型產業(yè)，不僅造成生產要素價格扭曲，也阻礙了資源豐富地區(qū)比較優(yōu)勢的發(fā)揮。

都市區(qū)間產業(yè)整合性較低。一是都市區(qū)產業(yè)鏈縱向協(xié)作不緊密。以紡織服裝加工產業(yè)鏈為例，金華市2020年規(guī)上企業(yè)紗、布的產量分別為21.6萬噸、18.4億米，溫州市規(guī)上企業(yè)服裝產量為2.8億件。金華紡織業(yè)基礎更好，溫州服裝業(yè)專業(yè)性更強，但兩地未能有效形成在產業(yè)鏈縱向上的紡織環(huán)節(jié)（上游）與成衣制作環(huán)節(jié)（下游）的專業(yè)化協(xié)作。二是都市區(qū)間產業(yè)鏈橫向配套不充分。以汽車制造業(yè)為例，臺州汽車零部件及配件制造業(yè)的388家規(guī)上企業(yè)主要為國際知名汽車企業(yè)提供配套，缺少與本省整車企業(yè)的供應鏈協(xié)同。杭州擁有吉利、比亞迪等知名本土汽車品牌，但吉利汽車的本地配套率僅達50%，遠低于70%的國際平均水平，缺乏與本省汽車零部件企業(yè)的橫向配套。三是都市區(qū)產業(yè)鏈規(guī)劃趨同性較強。浙江省各地市的“十四五”產業(yè)規(guī)劃均強調市域全產業(yè)鏈布局。例如，8市提出要打造化工新材料產業(yè)鏈，7市提出要建立節(jié)能與新能源汽車和現(xiàn)代紡織與時尚產業(yè)鏈，9市提及要布局生物醫(yī)藥與健康和高端智能裝備產業(yè)鏈。杭州9大產業(yè)鏈類別完全重合于浙江省10大產業(yè)鏈，地方特色有待挖掘。

都市區(qū)間產業(yè)發(fā)展極不均衡。一是數字經濟呈現(xiàn)杭州一極凸顯、周邊凹陷的格局。溫州緊抓與杭州開展數字經濟全面戰(zhàn)略合作的契機，計劃在物聯(lián)網產業(yè)規(guī)模、企業(yè)培育、技術創(chuàng)新上取得重大突破。但由于現(xiàn)有數字經濟體量不足、自主創(chuàng)新能力薄弱等問題，杭州龍頭企業(yè)轉移到溫州的意愿不強。二是制造業(yè)存在較強的技術與市場依賴。紹興連續(xù)在2019、2020兩年的浙江省發(fā)改委的“萬畝千億”考評中位列全省第二，但仍存在人才短缺、金融支持不足等短板，業(yè)務以制造和封測為主，產業(yè)鏈下游的汽車、光電等企業(yè)的市場需求不足，承接寧波“一園三基地”集成電路產業(yè)布局和轉移的能力較弱。三是“山海協(xié)作”園區(qū)中發(fā)達地區(qū)參與不足。例如，在收益分配上，蕭龍產業(yè)園規(guī)定蕭山區(qū)政府前五年按固定投資的10%返還，五年后將稅收全部返還龍泉。由于蕭山區(qū)缺乏深度參與園區(qū)建設的內在動力，導致園區(qū)運營經驗不足、產業(yè)轉移效果不理想。

進一步推動四大都市區(qū)產業(yè)協(xié)同發(fā)展的政策建議

政府減少對市場的直接干預，把決策權還給市場。第一，都市區(qū)立足優(yōu)勢產業(yè)，實現(xiàn)產業(yè)錯位互補發(fā)展。杭州都市區(qū)數字產業(yè)創(chuàng)新活力突出，寧波都市區(qū)制造業(yè)基礎雄厚，溫州與金義都市區(qū)民營經濟發(fā)達，在品牌營銷領域培養(yǎng)國貨品牌；培育都市區(qū)創(chuàng)新集群遵循“先集聚、再擴散”的發(fā)展模式，引導創(chuàng)新要素向外圍地區(qū)輻射。第二，政府推動行政放權，發(fā)揮市場機制的同時強化監(jiān)管。政府向市場和社會讓渡部分權力。政府投資集中在“市場失靈”領域的非經營性項目，把經營性產業(yè)投資項目收益讓渡給市場；簡化行政審批事項，優(yōu)化行政審批流程，推動審批電子化、審批目錄精細化，完善限時辦結制度；政府加強事中事后監(jiān)管，依照“誰審批，誰負責”的原則追責，做到“寬進嚴管”。第三，完善優(yōu)勝劣汰產業(yè)退出的市場機制。建立低效和無效產能管理清單，通過兼并重組、整體騰退、搬遷改造等方式進行“騰籠換鳥”，尋求低附加值和高耗能產業(yè)的進口替代，推進中低端產業(yè)轉移；優(yōu)化市場主體退出配套政策，落實虧損彌補和特殊性稅務處理等稅收政策，對財產不足以支付破產費用的市場主體，通過區(qū)域性籌資等方式為其提供保障。

堅持“強鏈、延鏈、補鏈”發(fā)展思維，加強都市區(qū)間產業(yè)鏈協(xié)作。第一，通過技術創(chuàng)新推動產業(yè)升級，增強發(fā)展主動權，實現(xiàn)“強鏈”。打造數字車間、智能工廠，全面推進產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)向智能化、綠色化轉型；鼓勵大中型企業(yè)建立物聯(lián)網系統(tǒng)，推動“5G+工業(yè)互聯(lián)網”深度融合；在原創(chuàng)研發(fā)領域培養(yǎng)科創(chuàng)排頭兵，引導產業(yè)向全球價值鏈中高端躍遷；圍繞人工智能、高端裝備制造、生命健康等前沿產業(yè)，建設高質量數據庫，實現(xiàn)產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈數據互通。

第二，淡化市域概念，在全球價值分工體系中強化產業(yè)鏈上下游分工協(xié)作，實現(xiàn)“延鏈”。放寬服務業(yè)市場準入要求，加快培育網上零售、在線教育、互聯(lián)網醫(yī)療、智慧旅游等新型消費方式，增強都市區(qū)新型消費內需，促進國內大循環(huán)；擴大對外開放程度，對接國際經貿規(guī)則和投資合作政策，打破聯(lián)通內外循環(huán)的制度壁壘，推動商品和要素流動型開放向規(guī)制、管理、標準等制度型開放升級，促進資本、技術、人才、數據等要素跨境流通；放寬服務業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)等領域外資準入限制，支持外資依法以特許經營方式參與交通、環(huán)保、市政等基礎設施建設，引導跨行政邊界的協(xié)同采購招標以及項目聯(lián)合投資，穩(wěn)定產業(yè)鏈供應鏈，以鏈入鏈，推進外循環(huán)。

第三，解決產業(yè)協(xié)同的“卡脖子”瓶頸，補齊短板增添新動能，實現(xiàn)“補鏈”。圍繞半導體及高端設備領域，依托都市區(qū)龍頭企業(yè)帶動供應鏈本土化，以核心技術、關鍵產品為支點，推動產業(yè)鏈跨域延伸，形成“頭部企業(yè)+中小企業(yè)”的都市區(qū)可替代供應鏈生態(tài)圈；建立由省、市、產業(yè)園等共同出資的企業(yè)貸款風險補償資金池，設計差異化信貸產品，為“騰籠換鳥”提供中長期抵質押綠色信貸支持；引導高校、科研院所針對地區(qū)實際需求開展研究，提高科技成果轉化率，鼓勵共建產業(yè)技術實驗室。

加強有關政策扶持和平臺支撐，促進產業(yè)有序轉移。一是健全“山海協(xié)作”的各項政策與機制保障。完善推廣山海協(xié)作異地監(jiān)督平臺，建立涵蓋項目評審、資金撥付、績效評估等全流程的閉環(huán)管理機制；提升改造山海協(xié)作職業(yè)技能的實訓基地，建立對經濟后發(fā)地人員的常態(tài)化培訓機制；完善稅收、GDP核算、招商引資等共享機制，建立稅費共享、土地與園區(qū)共同開發(fā)的合作機制；通過對園區(qū)內外籍人才的配偶就業(yè)和子女入學給予優(yōu)惠政策吸引海外高層次人才在園區(qū)投資創(chuàng)辦綠色制造、工業(yè)設計和創(chuàng)意、現(xiàn)代物流、檢驗檢測認證等生產性服務業(yè)。

二是堅持“因地制宜”和“以人為本”，提升經濟后發(fā)地對轉移產業(yè)的承接力和吸引力。根據轉移產業(yè)園區(qū)的定位和主導產業(yè)的類型，積極吸納高素質勞動力，完善城市積分落戶政策；園區(qū)統(tǒng)籌建設宿舍型保障性租賃房，在財稅政策上對園區(qū)醫(yī)療保健、商業(yè)中心等生活配套設施建設予以傾斜；為“騰籠換鳥”等低碳新興科技與商務發(fā)展項目提供專項資金支持。

三是依托“產業(yè)大腦”，提高產業(yè)園區(qū)管理運營效能。利用“產業(yè)大腦”為產業(yè)提供項目全周期管理服務，打造數字化管控平臺；加強智慧園區(qū)建設，基于數據的自采集、自運算、自分析，實時準確地展現(xiàn)園區(qū)運行情況，并依據實際情況發(fā)揮監(jiān)測預警、輔助決策等功能；充分運用人工智能算法等，為引進企業(yè)提供資源對接、態(tài)勢分析、風險預測等方面的標準化服務。

[作者徐元朔系浙江大學公共管理學院百人計劃研究員；張銜春系浙江大學公共管理學院百人計劃研究員；李靜媛系浙江大學公共管理學院博士生；李林林系浙江大學土地與國家發(fā)展研究院助理研究員。本文是國家社會科學基金重大項目“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設研究”(項目號：21ZDA071)的階段性研究成果。]

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會科學創(chuàng)新基地·長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現(xiàn)務實政策建議。