農村經濟和金融的關系應該是怎樣的？在實踐中，這不是個容易回答的問題。

中國是農業(yè)大國，農村地區(qū)的經濟水平對中國經濟的整體面貌有重要影響。但總體而言，中國農村金融服務水平長期較為低迷。事實上，三農問題在中國一直是重點關注的問題，而世界上其他強國也都在積極地推動農村金融行業(yè)的發(fā)展，使其服務于三農。 

農村缺少金融，農村需要金融

建國初期，中國就成立了農信社。上世紀 80 年代，農村合作基金會成立。但應該說，當時已有的農村金融機構支農效果較為有限。比如中國農業(yè)銀行等政策性銀行，并不和農戶直接產生信貸活動，在支農業(yè)務上難以發(fā)揮顯著作用，且自1997年開始大規(guī)模撤銷縣以下基層分支機構，在縣級以上留存的網點也寥寥無幾，其業(yè)務逐漸脫離“三農”。農業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行等在農村吸儲后貸款對象也多在城市的大企業(yè)、大客戶，“取之于農，用之于農”的“反哺”效應不佳。農村合作基金會由于經驗混亂、監(jiān)管不到位、產權不清晰等原因，于1998年被取締。農信社在農村金融領域一度有著“壟斷”地位，但2003年改制成商業(yè)化明顯的省聯(lián)社緊密型管理，逐利趨勢顯現(xiàn)。

與此同時，中國農村發(fā)展和變化迅速。改革開放后，農村地區(qū)不僅僅在農業(yè)種植、養(yǎng)殖等方面有了更多發(fā)展、擴張的融資需求，也出現(xiàn)了很多民營企業(yè)、個體工商戶等組織形式。隨著農業(yè)經濟的發(fā)展，農業(yè)現(xiàn)代化、農業(yè)工業(yè)化、農村城鎮(zhèn)化等都需要大量信貸資金的支持。

在此背景下，為了提供真正有效、合適、響應國家扶持“三農”政策的金融機構，來有力支持三農，服務中西部和老少邊窮等地區(qū)，2006年，銀監(jiān)會發(fā)布關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構的準入政策，降低準入門檻，中國啟動以建立新型農村金融機構為核心的新一輪農村金融改革，村鎮(zhèn)銀行開始設立。其目標是激活農村金融市場，促進新型農村金融服務體系的形成，增加金融供給的主體，承載著支持社會主義新農村建設的偉大任務。

在監(jiān)管政策和社會資本的推動下，村鎮(zhèn)銀行的數(shù)量快速增加。據銀保監(jiān)會網站數(shù)據顯示，2010年全國新增村鎮(zhèn)銀行201家，超過2007年至2009 年的總和。但隨后，逐家審批的監(jiān)管政策使村鎮(zhèn)銀行批量化設立存在困難，村鎮(zhèn)銀行的設立遇到制約。對此，相關部門先后提出控股公司、管理總部和子銀行的模式，但并沒有得以實施。直到2018年1月，銀保監(jiān)會試點設立投資管理型村鎮(zhèn)銀行和多縣一行制村鎮(zhèn)銀行，間接達到批量化開設村鎮(zhèn)銀行的目的。

截至2021年12月末，中國村鎮(zhèn)銀行法人機構數(shù)達1651家，在全國4602家銀行業(yè)金融機構中數(shù)量最多，占比超過1/3，資產總額為1.94萬億元，縣域覆蓋率在71%左右。 

全球范圍的“村鎮(zhèn)銀行”風潮

“村鎮(zhèn)銀行”能不能有效？當時不僅在中國，在全球也有一股研究和實踐的“風潮”。

首先，其參照系多是發(fā)達國家的“社區(qū)銀行”。主要焦點是，大銀行很難服務到小客戶，小銀行是不是更好？

最初社區(qū)銀行被界定為是資產規(guī)模低于10億美元的商業(yè)銀行，后在2013年，美國獨立社區(qū)銀行家協(xié)會（ICBA）所界定的社區(qū)銀行概念得到學術界的廣泛運用，即是指在一定的民眾社區(qū)范圍內，按照市場化原則將吸收資金用于當?shù)氐闹行⌒豌y行。

從美國的實踐看，“小”銀行對小企業(yè)的服務較好。一些研究發(fā)現(xiàn)，美國100萬美元以下的小工商企業(yè)貸款服務中有三分之一由社區(qū)銀行提供，農業(yè)商業(yè)性貸款中將近五分之二由社區(qū)銀行提供，且其中五分之四的農業(yè)貸款額度在10萬美元以下。德國的銀行樣本分析也指出區(qū)域性小型銀行是當?shù)刂匾馁Y金供給者。一項通過對49個包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家在內的研究結果證明，私營、規(guī)模較小且效率較高的社區(qū)銀行市場份額的提升對當?shù)亟洕б嬗酗@著影響。并由此產生了“小銀行優(yōu)勢”理論，即中小銀行因組織簡單、決策鏈短、空間距離近等特點，在為中小企業(yè)提供基于“軟信息”的關系型貸款更具有優(yōu)勢。

當然，發(fā)展中國家的農村金融還不能和發(fā)達國家的城市企業(yè)融資相比。這時，“格萊珉銀行”模式也帶來了很大影響。

1983年，在孟加拉國政府的特許支持下，穆罕默德·尤努斯博士開創(chuàng)了一個小額信貸實驗項目，并轉化為獨立運行的正規(guī)銀行，即為格萊珉銀行（Grameen Bank，GB）。作為被國際社會所認可的金融扶貧典范。他本人也因此獲得許多國際榮譽。

格萊珉銀行的特點是以服務貧困群體作為目標，突破銀行關注既往信用記錄的慣性思維，發(fā)放無抵押、無擔保的小額信用貸款。截至2016年底的數(shù)據顯示，其有效借貸客戶有890萬，而筆均額度只有296美元。格萊珉銀行堅持深入鄉(xiāng)村，為貧困農戶提供金融支持。其支行均設置在田野之上，覆蓋了孟加拉國97%的鄉(xiāng)村，其信貸對象常常是最缺乏保障、卻更能夠謹慎使用資金的赤貧婦女，以及乞丐們。但由于其注重深耕特殊市場，建立了一套符合當?shù)氐娘L控機制，2015年底，格萊珉銀行的2568支行中有1750個實現(xiàn)盈利。幫扶效果也較好，其支持的乞丐成員中有16905人通過借貸資金獲得謀生方式。

可謂是“叫好又叫座”。 

村鎮(zhèn)銀行面臨兩重天然矛盾

從每年銀保監(jiān)會等發(fā)布的報告來看，村鎮(zhèn)銀行投向農戶和小微企業(yè)的貸款占貸款總額連續(xù)多年超90%，在支持農戶和小微企業(yè)、助力縣域經濟發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，一些研究也發(fā)現(xiàn)，總體上新型農村金融機構的擴張、農村金融市場競爭水平的提高，能夠顯著提高地區(qū)的普惠金融水平，且這一效應在金融體系不完善的中西部地區(qū)更為明顯。尤其在近些年，農村發(fā)展不僅包括農業(yè)集約化、規(guī)?；臄U大化發(fā)展，還包括新農村的一系列旅游服務業(yè)崛起，隨著鄉(xiāng)村振興政策著力，鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的人越來越多，都需要有更完善、成熟、可得性更強的金融機構和平臺以及融資機制。

但村鎮(zhèn)銀行的確面臨著不少“與生俱來”的困境。其困境或來自于兩重矛盾。

第一重矛盾是定位矛盾。村鎮(zhèn)銀行本來就定位于服務“三農”，但作為“銀行”，其有商業(yè)上的經營壓力，必然要為所謂“逐利性”所苦。況且，身處鄉(xiāng)村，意味著這些地方經濟發(fā)展狀況較為落后，居民的收入較低，企業(yè)發(fā)展狀況總體一般，因此村鎮(zhèn)銀行的收儲能力非常有限，資金來源缺乏就成為其經營的一大問題。如果不能在資金來源上有所“突破”，其品牌等又處于弱勢，則更加難以去追求一些“幫扶”性功能的服務。導致一些銀行放棄“定位”而去尋求更廣泛區(qū)域的存款業(yè)務。而且，實踐中，即使是村鎮(zhèn)銀行，也同樣會“嫌貧愛富”，經濟發(fā)達地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行設立就多于和快于不發(fā)達地區(qū)。

另一重矛盾是管理矛盾。村鎮(zhèn)銀行雖然所處層級低，但面對的環(huán)境卻最是復雜。必須說，金融機構為服務中小微企業(yè)或三農不僅風險高、成本也很高。在信用評估、項目評估、風險把控上，小微企業(yè)和三農實則需要更加有經驗、有專業(yè)、有實力的團隊和機構，因其風險很高、可量化標準的方面很少、收益周期很長、甚至實際收益也很小。而當前村鎮(zhèn)銀行中的不少管理團隊能力都比較薄弱、素質比較一般、服務的理想和耐心也有限，幾乎是讓風控能力薄弱端VS高風險端，矛盾突出。

此兩種內生的天然矛盾，也在其他國家和地區(qū)的金融實踐中出現(xiàn)。即使大名鼎鼎的格萊珉銀行也不能免除此類煩惱。 

村鎮(zhèn)銀行的治理結構、監(jiān)管理念都會受制于矛盾

村鎮(zhèn)銀行的出現(xiàn)，已經清楚表明，其與過去的農村合作信用社、合作基金等有本質區(qū)別。作為“銀行”，其治理管理架構和結構也一直是被熱烈討論的問題。

2007年銀監(jiān)會頒布《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，要求村鎮(zhèn)銀行的發(fā)起人或出資人中至少有一家是銀行業(yè)金融機構，并且必須由銀行業(yè)機構擔任最大股東或唯一股東。目前，仍要求銀行業(yè)金融機構作為發(fā)起人，包括以下5類金融機構：外資銀行、政策性銀行、大型國有銀行、股份制商業(yè)銀行、區(qū)域性銀行機構。2018年1月銀監(jiān)會印發(fā)《通知》中指出：符合要求的可新設1家或選1家已設立的村鎮(zhèn)銀行作為村鎮(zhèn)銀行的投資管理行，上述矛盾在治理結構中也同樣體現(xiàn)出來。

通常而言，主發(fā)起行具有資金和規(guī)模優(yōu)勢，能夠保證村鎮(zhèn)銀行流動性安全，且其在經營管理、交易成本、信息和網點等方面都有優(yōu)勢。但發(fā)起行往往自己已經有一套層級較高的服務對象、市場和系統(tǒng)，如果其占有主要控制地位，則很有可能只是將村鎮(zhèn)銀行當成一個新網點，進行與過去同樣的業(yè)務要求和管理，則很難達到專門服務三農的特殊目的。

另一方面，在法律地位上村鎮(zhèn)銀行和主發(fā)起行都具有獨立法人資格，有平等地位，但和主發(fā)起行制度存在一定沖突。在雙方理念不和的情況下也難以管理。而且，村鎮(zhèn)銀行為了更多的引進、激發(fā)民間主體參與，不少發(fā)起行股權比例并不那么大。但問題是，整體治理結構不完善，董事會、監(jiān)事會或缺失或事實上未能有效運行。

對于監(jiān)管機構而言，也有此問題，即有效監(jiān)管和包容性如何同時體現(xiàn)、達到平衡？

這些問題不能很好解決，則村鎮(zhèn)銀行的“初心”“支農”與實踐中的控風險、實現(xiàn)商業(yè)化運作就難以同時實現(xiàn)，甚或出現(xiàn)顧此失彼的漏洞。 

后記

從全球看，經濟落后地區(qū)普遍存在金融排斥現(xiàn)象。而金融排斥又會加劇貧富差距、損害社會福利，影響金融市場穩(wěn)定。因此，如何提高金融的可得性，讓經濟落后地區(qū)和群體有金融扶持和助力，是世界性問題。村鎮(zhèn)銀行無疑也是一種嘗試。

但世界性的難題當然有難解的矛盾，這些矛盾帶來一些悖論，要求更高層次的理論和管理能力，否則，就很容易陷入這些悖論撕裂出的漏洞中去。 

（作者萬喆系北京師范大學教授）