近日，英國單方面推動修改“北愛爾蘭議定書”的系列動作，再次激怒歐盟。6月27日，英國議會下院以以295票對221票的投票結果支持外交大臣特拉斯兩周前提交的關于單方面修改“北愛爾蘭議定書”的議案。

用英國廣播公司（BBC）的話說，英國政府推翻2020年脫歐協(xié)議部分內(nèi)容的計劃，越過了議會的第一道障礙。目前，該法案進入逐行審查階段，其后續(xù)進展、通過與否，為英國與歐盟未來關系走向蒙上了不確定性的陰影。

俄烏沖突、“憲政危機”推波助瀾下“微不足道”的修改

英國首相約翰遜聲稱其修改“相對微不足道”，英國內(nèi)閣大臣也堅稱這一舉動不違反國際法。但從議案主要內(nèi)容來看，英國對原議定書的修改力度不可謂不大：為英國境內(nèi)企業(yè)交易消除“不必要”的文書工作與成本；企業(yè)可自行選擇按照英國或歐盟的規(guī)則在北愛爾蘭市場銷售其產(chǎn)品；確保北愛爾蘭能享受與英國其它地區(qū)相同的稅收減免、支出政策；通過獨立仲裁而非歐洲法院解決爭端。

英國首相約翰遜 新華社發(fā)（英國首相府供圖）

對此，不僅歐盟強烈反對，稱英國這一單方面行為正損害雙邊互信，并準備提起法律訴訟，就連英國政壇內(nèi)部也有不滿的聲音。反對黨工黨自不必說，同為保守黨議員的英國前首相特雷莎·梅也認為修改議定書“違反國際法”，畢竟她本人經(jīng)歷過與歐盟艱苦卓絕的脫歐談判，雖然在自己任內(nèi)功敗垂成，但深知達成這一脆弱的脫歐協(xié)議來之不易。

對于約翰遜政府來說，他們未必愿意自找麻煩：約翰遜接任梅，本就肩負著達成脫歐協(xié)議的使命，“北愛爾蘭議定書”也是本屆英國政府與歐盟經(jīng)過多輪談判、來之不易的成果。然而面對協(xié)議生效后的經(jīng)濟貿(mào)易實際情況、國內(nèi)反對聲浪，尤其是北愛爾蘭局勢變化，約翰遜政府將單方面“反悔”作為問題的解鑰。

本來，“北愛爾蘭議定書”的達成，是為了避免愛爾蘭島上的英國北愛地區(qū)和歐盟成員愛爾蘭共和國之間出現(xiàn)“硬邊界”。它規(guī)定北愛爾蘭留在歐洲單一市場與歐盟關稅同盟內(nèi)，繼續(xù)實施歐盟規(guī)則，與此同時，英國與歐盟事實上的“硬邊界”管制則轉(zhuǎn)移到了大不列顛島和北愛爾蘭之間，即英國境內(nèi)。

這就意味著從大不列顛到北愛爾蘭的部分商品不再暢通無阻，而是要接受類似于跨國跨境般的海關和邊境安全檢查。兩地之間的物流不便，很快轉(zhuǎn)化為對北愛民眾日常經(jīng)濟生活的影響。自去年以來，由于報關手續(xù)繁瑣，不少來自大不列顛的日常消費品無法及時出現(xiàn)在北愛爾蘭當?shù)爻胸浖苌?，對當?shù)鼐用袢粘Ｉ顜砹酥T多不便。

去年7月，樂購、阿斯達、森寶利、合作社集團、“冰島”、馬莎百貨六大英國零售商便聯(lián)名致信英國政府和歐盟委員會，警告稱如果繼續(xù)實施該議定書，兩地間的邊界管制將提高零售商的運營成本，導致北愛爾蘭當?shù)叵M品價格上漲。而北愛爾蘭日用商品市場75%以上的貨物供應，都來自這六大零售商。

歐盟和英國曾采取臨時措施以緩解可能的危機，例如去年6月雙方同意對來自大不列顛的冷凍肉類海關檢查寬限期延長三個月。但臨時性措施無法從根本上解決問題。隨著今年俄烏沖突的擴大與持續(xù)，今年5月英國消費者價格指數(shù)（CPI）同比上漲9.1%，再創(chuàng)新高。

而在北愛爾蘭，外部危機和“北愛爾蘭議定書”更是共同助推通貨膨脹，嚴重打擊了當?shù)孛癖姷南M信心：丹麥丹斯克銀行調(diào)查顯示，由于生活成本飆升，今年第一季度超過40%的北愛民眾認為自己來年的經(jīng)濟狀況會惡化。

比經(jīng)濟影響更令約翰遜政府頭疼的，則是“北愛爾蘭議定書”引發(fā)的當?shù)卣卫Ь郑@也是促使英國政府采取單方面行動的直接原因。

今年5月的英國地方選舉中，保守黨遭遇慘敗，北愛爾蘭也出現(xiàn)百年未有之“大變天”，主張脫離英國、與愛爾蘭建立統(tǒng)一共和國的新芬黨成為北愛爾蘭議會第一大黨。按照北愛爾蘭現(xiàn)行權力共享與協(xié)商政治體制，新芬黨副主席米歇爾·奧尼爾有資格獲提名出任北愛爾蘭首席部長，從而成為史上第一個“共和派/獨立派”的地區(qū)領導人。

然而，議會第二大黨、也是該地區(qū)“保王派/聯(lián)合派”（主張北愛爾蘭留在英國）的領軍力量——民主統(tǒng)一黨持有非常強硬的“留英”立場，堅決反對任何可能削弱北愛爾蘭與英國其它地區(qū)聯(lián)系的政策，尤其對給兩地之間設置“硬邊界”的“北愛爾蘭議定書”強烈不滿。

于是民主統(tǒng)一黨便借助北愛地區(qū)權力共享規(guī)則的要求，“要挾”英國政府修改議定書。目前，該黨正在利用規(guī)則，抵制北愛爾蘭新一屆議會召開，拒絕參與聯(lián)合政府，使得新一屆政府遲遲無法組建，釀成了該地區(qū)罕見的“憲政危機”。

本來出于緩解經(jīng)濟問題考量，約翰遜政府便有意修改“北愛爾蘭議定書”，簡化北愛地區(qū)和大不列顛之間的人員、貨物往來通關手續(xù)，北愛爾蘭當前的政治僵局，更促使其下定決心、邁出第一步。

修改北愛議定書能平息怨氣，還是加劇“聯(lián)合王國”離心力？

在“聯(lián)合王國”中，北愛爾蘭無疑是最敏感的地區(qū)，也是潛在的火藥桶。如果問2016年脫歐公投對英國產(chǎn)生了什么影響，放大了北愛爾蘭結構性矛盾無疑是最直接的一個。

北愛問題可謂由來已久，其關鍵便在于北愛爾蘭的地位與歸屬。英國曾統(tǒng)治愛爾蘭長達幾個世紀，信奉新教的英國統(tǒng)治者壓迫、剝削信奉天主教的愛爾蘭人，引發(fā)后者持續(xù)反抗。1949年英國承認愛爾蘭南部26郡完全獨立，成為今天的愛爾蘭共和國。新教徒人口聚居的北部6郡仍在英國統(tǒng)治之下，成為英國北愛地區(qū)。

由于天主教徒與新教徒、共和派/獨立派與保王派/聯(lián)合派之間的歷史矛盾，北愛爾蘭自1960年代晚期以來長時間處于動亂，暴力恐襲活動甚至波及英國其它地區(qū)、愛爾蘭及歐陸國家。1972年的“血腥星期日”慘劇更將各派敵對情緒推向極致。30年之久的流血沖突，釀成3532人死亡、超過47500人受傷的慘劇。

直到1998年，在時任美國總統(tǒng)北愛爾蘭特使喬治·米切爾主持下，英國政府、愛爾蘭政府與北愛爾蘭各黨派經(jīng)過和平談判，簽署《貝爾法斯特協(xié)議》，方才開始由亂向治。

《貝爾法斯特協(xié)議》明確了北愛爾蘭地區(qū)當前在英國主權范圍的自治地位（但同時北愛人民有權未來決定去留），以及兩派多黨聯(lián)合執(zhí)政的制度安排，尤其是處理英愛關系和南北愛爾蘭關系的制度框架，是北愛爾蘭和平進程與正?；闹匾锍瘫?。

協(xié)議生效后的20年間，英愛兩國都是歐盟成員，且兩國在加入歐盟前早已建立共同旅行區(qū)，確保北愛地區(qū)與愛爾蘭共和國邊界開放，在人員、貨物、服務等方面均可自由往來流動?！懊撚ⅰ迸c“留英”兩派矛盾因此一定程度上得以緩解，為北愛和平進程提供了保障。

但這仍不能根除北愛爾蘭共和派與保王派兩大勢力的矛盾與對立，畢竟二者對于北愛爾蘭地位和歸屬問題持有截然相反的立場。而支持“維持現(xiàn)狀”與“脫英入愛”的人口占比分別保持在五成多和不到四成，這兩派誰也無法占據(jù)絕對主導、壓倒對方。

2016年之后，隨著英國脫歐從情緒宣泄變成勢必發(fā)生的事實，兩派的立場與宗教信仰矛盾被進一步激化，北愛爾蘭社會與政黨政治也加快走向極化：

2016年公投時就有近56%的北愛民眾反對脫歐。進入后脫歐時代，如果沒有額外的制度安排，北愛爾蘭與愛爾蘭之間勢必出現(xiàn)“硬邊界”，這一點不僅強硬的共和派不能接受，就連大多數(shù)北愛普通民眾情感上也難以接受。

英歐雙方都深知這一問題可能帶來多大麻煩，因此雙方歷經(jīng)波折達成了“北愛爾蘭議定書”。然而，這個議定書似乎沒有緩解矛盾：在英國其它地區(qū)，反對者認為該議定書侵犯了英國的完整主權與統(tǒng)一市場，破壞了底線；在北愛爾蘭，保王派既不樂見該議定書維系、甚至加強了南北愛爾蘭之間的聯(lián)系，更擔心北愛爾蘭和大不列顛之間的障礙削弱了兩地的聯(lián)系。

至于以新芬黨為代表的共和派，他們并不會因為這份議定書而比脫歐前更加親英，但如果片面修改該議定書，導致南北愛爾蘭之間出現(xiàn)任何通行阻礙，便會強化他們“脫英入愛”的動機與愿望?？梢哉f，“北愛爾蘭議定書”的推出，幾乎沒有起到平息怨氣、緩和國內(nèi)矛盾的作用。

正因為如此，約翰遜政府沒有動力維系這份脆弱的妥協(xié)成果，反倒在過去近兩年內(nèi)動輒威脅使用“北愛爾蘭議定書”第16條“保障條款”（授權一方單方面采取行動），在雙邊貨物流通和疫苗分配等爭端中跟歐盟討價還價。如今，約翰遜政府在多方壓力下邁出這一冒險的步伐，不僅將進一步得罪北愛地區(qū)的共和派，也將面臨歐盟反制、激化英歐摩擦，更會遭到“違反國際法”的譴責，自損國際形象。

除了北愛地區(qū)可以預見的社會撕裂，以及倫敦與布魯塞爾雙邊關系的波折，約翰遜政府更需要慎重考慮的，則是“聯(lián)合王國”現(xiàn)有體制是否會遭到根本性的沖擊。

就在修改“北愛爾蘭議定書”的爭議牽動各方之時，北邊的蘇格蘭首席部長妮古拉·斯特金6月28日正式宣布，蘇格蘭地方政府計劃于2023年10月19日舉行第二次獨立公投。斯特金此時發(fā)聲，顯然看準了地方選舉后英國各地區(qū)政治版圖的變化，以及北愛議定書最新動態(tài)帶動的新風向。

與2014年蘇格蘭第一次獨立公投相比，如果明年的二次公投如期舉行，結果極有可能大不相同：2014年公投之前，歐盟表態(tài)不會接納獨立的蘇格蘭作為成員國，而彼時英國并未提出舉行脫歐公投，相當一部分蘇格蘭人為了留歐而支持留英；2016年英國脫歐公投，讓多數(shù)支持留歐的蘇格蘭人或多或少有了一種被英國欺騙的感覺，既然如今英國與歐盟漸行漸遠，在這些人心中“脫英”恐怕意味著更大的“入歐”希望。

各路民調(diào)結果也能體現(xiàn)這一點：2014年至今，蘇格蘭民眾中留英的支持率幾乎再未達到第一次公投時55.3%的水準，甚至很少達到50%，還與獨立的支持率多次出現(xiàn)“死亡交叉”（見下圖）。

2014年獨立公投至今，蘇格蘭留英（紅）與獨立（綠）的支持率變化情況，來源：Wikipedia

當然，不同于前首相卡梅倫，約翰遜至今在這一“原則性問題”上絕不讓步，也多次表態(tài)不會同意蘇格蘭舉行二次公投。不過，英國政府的確有必要從外交入手，與歐盟協(xié)商，妥善處理“北愛爾蘭議定書”乃至英歐雙邊關系，帶動解決內(nèi)政問題，緩解當年脫歐激化的國內(nèi)矛盾，尤其是北愛爾蘭和蘇格蘭的離心力問題。

唯有如此，約翰遜所設想的“全球化聯(lián)合王國”，才不至于變成只有英格蘭和威爾士的“分裂王國”。

（胡毓堃，中國翻譯協(xié)會會員、國際政治專欄作家）