在財(cái)政社會(huì)學(xué)看來，國家征什么稅、怎么征稅，會(huì)反過來塑造國家制度本身。

晚清時(shí)期為了避免亡國滅種的命運(yùn)，率先在財(cái)政上開始改革，努力增加收入總量，而且結(jié)構(gòu)上不再以田賦為主體收入，而從征收海關(guān)稅開始不斷增加工商稅收?？梢怨ど潭悶橹饕?cái)政收入的話，國家就必須出面推動(dòng)工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；要發(fā)展工商業(yè)經(jīng)濟(jì)，就必須運(yùn)用國家的力量來改造傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)。由此帶來的結(jié)果是，在能夠承擔(dān)改造任務(wù)之前，國家機(jī)器首先要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。所以，晚清時(shí)期財(cái)政轉(zhuǎn)型最終推動(dòng)了國家機(jī)器向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。

這樣的歷史過程，看起來似乎有些抽象，現(xiàn)在讓我們來認(rèn)識(shí)一個(gè)人，他的名字叫載澤。在晚清由他主持的中央財(cái)政機(jī)構(gòu)度支部的改革，可以作為清末國家機(jī)器轉(zhuǎn)型的具體象征。

載澤的度支部

載澤是晚清政壇上的一位重要人物，一位皇室成員。慈禧太后把自己的親侄女嫁給他，而他的妻子有一位親妹妹，正是光緒皇帝的皇后。

當(dāng)然，載澤真正被記入史冊(cè)，不是因?yàn)榛首逵H戚關(guān)系，而是從著名的“五大臣出洋考察”開始的。

當(dāng)時(shí)清政府的統(tǒng)治已經(jīng)岌岌可危，但它看到在日俄戰(zhàn)爭(zhēng)中，君主立憲的日本戰(zhàn)勝了君主專制的俄國，于是就在1905年派出了考察團(tuán)，去了解國外的立憲政治。

這個(gè)考察團(tuán)的團(tuán)長(zhǎng)，就是40歲不到的載澤。載澤考察了日本、英國、法國、比利時(shí)等國，把自己的觀察思考記錄下來，回國以后，就向慈禧太后和光緒皇帝上了一道密折，奏請(qǐng)實(shí)行預(yù)備立憲。除此之外，他還推動(dòng)機(jī)構(gòu)改組和法律修訂，甚至還主持了憲法的草擬。由此可見，這個(gè)載澤在皇室中算是開明派，很有改革魄力與能力。他主導(dǎo)改革的一個(gè)重要成果，就是將戶部改組為度支部。

度支部改革就是由載澤主導(dǎo)的，這是清末預(yù)備立憲的重要組成部分。晚清政壇上載澤的死敵、后來任民國總統(tǒng)的袁世凱評(píng)價(jià)說，“前清預(yù)備立憲，惟度支部最有成績(jī)，余皆敷衍耳”。

帝制財(cái)政中的戶部

自唐代起，戶部就成為帝制時(shí)期中國最高財(cái)政管理機(jī)關(guān)的正式名稱，它負(fù)責(zé)管理全國的疆土、戶口、田畝、財(cái)賦。

清承明制，在戶部方面不變的地方是，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上除了部?jī)?nèi)辦公機(jī)構(gòu)外，主要按十四個(gè)省分別設(shè)立清吏司作為職能機(jī)構(gòu)，以主管各省財(cái)政事務(wù)，另外還設(shè)立一些直屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)特定的事務(wù)。而主要的變化是，想方設(shè)法保證滿族人控制中央財(cái)政機(jī)構(gòu)。比如說，在人員的安排上設(shè)滿、漢戶部尚書各一人，戶部左右侍郎也安排滿漢各二人，其他官吏配置方面也是如此。與明代相比，到了晚清，在西方現(xiàn)代國家制度的對(duì)比下，作為帝制機(jī)構(gòu)的戶部暴露出久已存在的問題。

首先，戶部過于重視對(duì)地方財(cái)政的控制，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上只想讓它們互相牽制，卻忽視了專業(yè)化分工和辦事能力，造成了大量的職責(zé)不明和業(yè)務(wù)重復(fù)。比如說戶部的山西清吏司，除了管山西省的錢糧業(yè)務(wù)外，還要兼管各省向中央的財(cái)政奏銷業(yè)務(wù)。還有，同一個(gè)業(yè)務(wù)可能由不同的機(jī)構(gòu)管理，比如八旗官員的養(yǎng)廉銀由山東清吏司兼管，在北京的官俸兵餉卻由陜西清吏司兼管。

其次，在人員配備和職權(quán)分工方面，戶部也沒能形成現(xiàn)代金字塔形的有效行政結(jié)構(gòu)。戶部的尚書和侍郎，他們二者之間并不是上下級(jí)關(guān)系，都有向皇帝直接上奏的權(quán)力，而且滿、漢大臣還并立，這就容易造成事權(quán)不分、相互扯皮的現(xiàn)象，行政效率自然大大降低。

最后，戶部和工部、內(nèi)務(wù)府這些機(jī)構(gòu)之間，也有職能劃分不合理的問題，后兩者也有部分財(cái)政職能。這樣不但削弱了戶部作為最高財(cái)政部門的作用，還造成了財(cái)力分散和管理混亂。

改組內(nèi)部機(jī)構(gòu)

到了1906年下半年，戶部改名為度支部。1907年載澤任度支部尚書之后，大力改組內(nèi)部機(jī)構(gòu)，讓度支部向現(xiàn)代國家機(jī)構(gòu)邁進(jìn)了一大步。

載澤發(fā)動(dòng)的改革，在宗旨上，是要合理化全國財(cái)政事務(wù)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，對(duì)部?jī)?nèi)辦公機(jī)構(gòu)，他只設(shè)承政、參議二廳處理辦公、人事及審議事宜，將原先戶部眾多的部?jī)?nèi)事務(wù)性機(jī)構(gòu)全部裁撤，以節(jié)約行政成本、提高行政效率。

載澤還把按省設(shè)置的十四個(gè)清吏司，改為按職能設(shè)置的十個(gè)司，分別管理田賦、稅課、軍餉、會(huì)計(jì)等專門事務(wù)。這樣機(jī)構(gòu)合理，可以進(jìn)行職能分工與相互協(xié)作。在人員安排上，度支部不再設(shè)置滿漢雙頭領(lǐng)導(dǎo)，不再區(qū)分滿漢官員，尚書和侍郎明確建立上下等級(jí)關(guān)系，大大提高了行政的效率。此外，在貨幣設(shè)計(jì)與鑄造等事項(xiàng)中，他使用專門的技術(shù)職員而不是過去被視為賤業(yè)的胥吏或工匠，這為吸引新學(xué)人才進(jìn)入政府提供了渠道，為中央機(jī)構(gòu)走向?qū)I(yè)化、技術(shù)化創(chuàng)造了可能。

除此之外，載澤作為度支部尚書，還兼任稅務(wù)處的督辦稅務(wù)大臣和鹽政處的督辦鹽務(wù)大臣，分別負(fù)責(zé)管理海關(guān)和鹽政事務(wù)。在度支部改革的時(shí)候，載澤本來打算把稅務(wù)處和鹽政處并入度支部，可是海關(guān)稅務(wù)控制在洋人手中，鹽政處主管的鹽業(yè)收入大多控制在地方督撫手中，所以合并受到了強(qiáng)力的抵制，沒能成功。度支部尚書兼任這兩個(gè)職位，可以說既是對(duì)抵制力量的一種妥協(xié)，也給未來度支部收回管理權(quán)留出了空間。

清理財(cái)政

載澤在度支部還設(shè)立了一個(gè)臨時(shí)直屬機(jī)構(gòu)“清理財(cái)政處”，專門進(jìn)行財(cái)政清理工作，并要求各省設(shè)立清理財(cái)政局，由度支部派員監(jiān)理。他的說法是，“清理財(cái)政，為預(yù)備立憲第一要政，各省監(jiān)理官又為清理財(cái)政第一關(guān)鍵”。

可見，載澤把清理財(cái)政作為預(yù)備立憲、推動(dòng)國家轉(zhuǎn)型的自覺手段予以運(yùn)用。為什么這么說呢？因?yàn)楝F(xiàn)代國家的財(cái)政是一種理性的財(cái)政，至少包含以下三個(gè)方面內(nèi)容：

第一，清晰界定政府職能，以此建構(gòu)政府組織結(jié)構(gòu)、安排必要的政務(wù)活動(dòng)，這樣才可以確定各項(xiàng)支出數(shù)；

第二，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況作一個(gè)全盤的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，這樣才可以弄清可稅資源的分布與征收途徑；第三，在信息充分和可計(jì)算的基礎(chǔ)上，決定稅收的征收方式與使用方向。

載澤正是這樣做的。通過財(cái)政清理，他將全國的財(cái)政資源完整、統(tǒng)一、公開地呈現(xiàn)出來，以便知情與使用，向國家理性化邁出重要一步。他要求各省督撫在清理財(cái)政局的幫助下，搞清楚各自的財(cái)政資源，整頓混亂的財(cái)政狀況，然后編成《財(cái)政說明書》送達(dá)度支部。由各省提交的共20卷《財(cái)政說明書》，包含了極其詳盡的資料，把當(dāng)時(shí)中國各省的財(cái)政情況初步呈現(xiàn)出來，為接下來編制全國預(yù)算奠定了基礎(chǔ)。

事實(shí)上，在當(dāng)時(shí)對(duì)整個(gè)國家進(jìn)行理性化調(diào)查，不僅限于清理財(cái)政。為了預(yù)備立憲，清政府要求各省設(shè)立調(diào)查局，專職調(diào)查各省的民情、風(fēng)俗、商事、民政、行政規(guī)章等事情。無論是從當(dāng)時(shí)的意圖還是從事后的結(jié)果看，做這些事情都是在為構(gòu)建一個(gè)現(xiàn)代國家奠定基礎(chǔ)。

試辦預(yù)算

說到預(yù)算，我們知道，預(yù)算制度不僅涉及到政府對(duì)財(cái)政資源的總體支配和對(duì)政府工作的合理安排，而且還意味著民眾可以通過代議機(jī)構(gòu)來討論預(yù)算安排、評(píng)議政府工作、監(jiān)督政府官員。所以預(yù)算編制與立法機(jī)構(gòu)審議，是現(xiàn)代國家的標(biāo)準(zhǔn)特征。

1910年，載澤主管的度支部，要求各省在清理財(cái)政的基礎(chǔ)上，由清理財(cái)政局編制省預(yù)算，然后經(jīng)督撫核準(zhǔn)上報(bào)度支部，再由度支部匯總中央各部院的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，編制全國預(yù)算草案，最后提交資政院審核。這樣就形成了一個(gè)初具全國規(guī)模的、程序完整的1911年預(yù)算草案，并由具有代議機(jī)構(gòu)雛形的資政院審批。在中國財(cái)政史上，這件事情具有開天辟地的地位。更令人驚訝的是，資政院對(duì)度支部提交的預(yù)算草案意見很大，極力削減支出后才予以通過。資政院修正的預(yù)算案由于支出削減過多，事實(shí)上執(zhí)行不了，但在形式上卻表現(xiàn)出立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的制約，因此此次預(yù)算審批事件是現(xiàn)代國家制度在中國運(yùn)行的一次偉大嘗試。

度支部在1911年又著手編制1912年的預(yù)算，并大力改正上年預(yù)算編制中的缺點(diǎn)。由于清室退位，這份預(yù)算案無疾而終，但它對(duì)民國初年的財(cái)政運(yùn)行有指導(dǎo)作用。特別地，載澤的度支部?jī)纱卧囖k預(yù)算，培養(yǎng)的人才和積累的經(jīng)驗(yàn)，為民國財(cái)政管理奠定了基礎(chǔ)。

遺留的問題

晚清財(cái)政機(jī)構(gòu)改革既然做得不錯(cuò)，那清王朝為什么會(huì)亡呢？

對(duì)此問題，一個(gè)簡(jiǎn)單的回答是，對(duì)晚清國家來說，包含財(cái)政改革在內(nèi)的預(yù)備立憲來得過晚，歷史已經(jīng)不再給滿清統(tǒng)治者機(jī)會(huì)了。此外，帝制的根本弊病在于，君主權(quán)力是一種基于天下土地產(chǎn)權(quán)而形成的特權(quán)，所謂“打江山者坐江山”，這樣的特權(quán)不可能成為真正的公共權(quán)力。所以，帝制必須被推翻，國家制度需要在新的平臺(tái)上按現(xiàn)代要求重建。

還要說明的是，對(duì)晚清國家轉(zhuǎn)型來說，主要的變化發(fā)生在國家機(jī)器層面上，還沒有深入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的層面。所以，在清末，社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面現(xiàn)代化的程度還不夠，不足以支撐國家機(jī)器的變化。此時(shí)中國人面對(duì)的歷史任務(wù)是，要運(yùn)用國家機(jī)器的力量改造社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，讓它實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，再來完成國家整體的轉(zhuǎn)型。

（作者劉守剛為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、法學(xué)博士，研究方向?yàn)橹袊?cái)政史、西方財(cái)政思想史。著有《財(cái)政中國三千年》《中國古代治國理財(cái)經(jīng)典闡釋》《西方財(cái)政思想史十六講》《中國財(cái)政史十六講》《家財(cái)?shù)蹏捌洮F(xiàn)代轉(zhuǎn)型》《國家成長(zhǎng)的財(cái)政邏輯》等，主編“財(cái)政政治學(xué)譯叢”和“財(cái)政政治學(xué)文叢”兩套叢書，并在得到App上開設(shè)音頻課程“中華帝國財(cái)政30講”。）