文丨政邦智庫研究員、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長 楊建順

行政復(fù)議和行政訴訟，是中國解決行政爭議的兩種法律制度。

行政復(fù)議，是指公民、法人和其他組織認為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，和行政主體之間發(fā)生爭議，依法向行政復(fù)議機關(guān)提出申請，由行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序，對引起爭議的行政行為的合法性和適當性進行全面復(fù)查、審議并作出復(fù)議決定的法律制度。

從1991年《行政復(fù)議條例》，到1999年《行政復(fù)議法》，再到2007年《行政復(fù)議法實施條例》，中國行政復(fù)議制度不斷得以完善。一方面，行政復(fù)議制度的推進，對于化解行政爭議、推進依法行政、維護私人合法權(quán)益，發(fā)揮了重要作用。另一方面，行政復(fù)議領(lǐng)域還存在一些問題，如公眾的信任度不高、辦案質(zhì)量和效率有待提升、能力建設(shè)亟待加強、體制和機制尚需完善等。

理論界和實務(wù)界已達成共識，希望通過修改《行政復(fù)議法》，擴大受案范圍，強化行政復(fù)議救濟功能，完善行政復(fù)議與行政訴訟、信訪的銜接機制，明確行政復(fù)議委員會的組成、定位和功能，提高行政復(fù)議的公正性和公信力，讓行政復(fù)議成為化解行政爭議的主渠道。

讓行政復(fù)議成為化解行政爭議的主渠道，這是中央的決策部署。2020年中央全面依法治國委員會關(guān)于印發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》的通知（中法委發(fā)[2020]5號）指出：“行政復(fù)議具有公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。”2021年8月2日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)實施《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》，作為“健全社會矛盾糾紛行政預(yù)防調(diào)處化解體系，不斷促進社會公平正義”的措施之一，列舉了“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用”。

為貫徹落實中央的決策部署，人們愈加重視行政復(fù)議在化解行政爭議方面的作用，試圖將這種主渠道定位具體化為修改《行政復(fù)議法》的價值追求目標，具有重要意義。

不過，在作為化解行政爭議主渠道定位的共識之下，實際上存在多種不同觀點，甚至存在誤讀誤解誤用的情形，應(yīng)當引起理論界和實務(wù)界的共同關(guān)注和認真對待。

簡而言之，在行政過程的不同階段，從不同的角度來把握行政復(fù)議的定位和作用，會呈現(xiàn)出不同的情形，需要有多維視角，從保障法治政府建設(shè)的角度聚力于相關(guān)配套制度的完善，讓行政復(fù)議成為法治政府建設(shè)的堅實保障。

01

相較于行政訴訟，應(yīng)當盡可能適用行政復(fù)議

中央決策部署的行政復(fù)議主渠道定位，并非是指在多元糾紛化解機制中讓行政復(fù)議承擔化解行政爭議的主渠道之作用，而是指相對于行政訴訟而言，讓行政復(fù)議擔當更多行政爭議的實質(zhì)性化解，起到對流向行政訴訟的行政爭議案件之過濾閥的作用。亦即大量行政爭議應(yīng)當通過行政復(fù)議來化解，體現(xiàn)窮盡行政救濟原則，最后進入行政訴訟的基本上限于一定程度上爭議性大、不宜輕易作出法律判斷的案件。

行政復(fù)議前置是窮盡行政救濟原則的體現(xiàn)和保障。按照這一理念來設(shè)計《行政復(fù)議法》的修改方案，可以在很大程度上為行政復(fù)議前置模式的容許性提供支撐，甚至在實際上確立行政復(fù)議前置并終局的模式。這里說的是在實際上，而在法律上則應(yīng)當確保相關(guān)爭議進入行政訴訟程序的機會，體現(xiàn)司法最終解決爭議原則。如果行政復(fù)議能夠為行政爭議的實質(zhì)性化解提供充分的可能性，那么，相關(guān)爭議實際上止于行政復(fù)議，則可以極大程度減輕法院負擔，節(jié)約有限的司法資源。

02

行政調(diào)解等簡式程序應(yīng)當成為行政復(fù)議的前置程序

以行政過程的視角來分析的話，行政復(fù)議對于法治政府建設(shè)具有重要的保障作用。這種保障作用既可以是啟動行政復(fù)議程序而直接獲得，亦可以是依托行政復(fù)議的存在，啟動其他程序而間接提供。

換言之，在與行政訴訟進行比較以外的層面，不僅不應(yīng)當大量啟動行政復(fù)議程序，而且應(yīng)當盡量避免或者減少適用行政復(fù)議，并盡可能通過其他簡式程序來解決行政爭議。與行政訴訟相比較，行政復(fù)議程序算是簡式程序，而與行政調(diào)解等程序相比較，行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭議的最正式程序。

行政主體及其所從事行政事務(wù)的特質(zhì)，決定了行政過程中產(chǎn)生的各種爭議應(yīng)當隨時隨地通過各種更加簡便易行的路徑和方式來解決。也就是說，行政主體應(yīng)當秉持有錯必糾的理念，高度重視并聚力解決公民、法人或者其他組織所提出的任何異議。

在一般情況下，行政主體憑借其自身的專業(yè)性、技術(shù)性和政策把握方面的優(yōu)勢，不必啟動行政復(fù)議程序，便可以判斷相關(guān)行政活動是否合法及合理，從而作出相應(yīng)判斷取舍，使相關(guān)爭議消解在行政決定作出的過程之中。

加之現(xiàn)代法治行政理念下的行政活動不斷導(dǎo)入行政程序約束，賦予相對人及相關(guān)人以陳述和申辯的機會，乃至專門設(shè)置聽證程序，以廣泛聽取相關(guān)方面的意見和建議。行政主體必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當進行復(fù)核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政主體應(yīng)當采納（參見《行政處罰法》第45條）。

參與型行政理念的普及，使得大量行政爭議在行政決定作出之前或者過程之中得以消解，或者通過行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政仲裁和行政裁決等方式來加以解決，而不是一定要等待更為正式的行政復(fù)議程序來解決行政爭議。

在《行政復(fù)議法》修改過程中，有人主張在行政復(fù)議程序中導(dǎo)入并充分發(fā)揮調(diào)解作用，實踐中許多地方的行政復(fù)議案件審理也一直堅持調(diào)解先行。這種觀點和做法是值得商榷的。

一般來說，在進入行政復(fù)議程序之前，作出行政決定的整個行政活動過程中都應(yīng)當充分重視和活用行政調(diào)解等爭議解決程序；一旦進入作為解決行政爭議之正式程序的行政復(fù)議程序，除了個別極端情形可以例外適用調(diào)解等簡式程序外，一律應(yīng)當扎實推進正式的行政復(fù)議程序。這也是暢通行政復(fù)議渠道、樹立行政復(fù)議權(quán)威的基本要求。

03

梯次適用規(guī)則助推“最佳法治行政狀態(tài)”

在這方面，可以借鑒《行政訴訟法》第25條第4款的經(jīng)驗，確立行政調(diào)解等簡式程序和行政復(fù)議正式程序之梯次適用規(guī)則。該規(guī)則體現(xiàn)了檢察行政公益訴訟制度的崇高理念，即“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”。適用作為行政公益訴訟之訴前程序的檢察建議，能夠?qū)崿F(xiàn)保護國家和社會公共利益之目的，使得進一步的檢察公益訴訟程序沒有必要啟動，那么，這種狀態(tài)就是最佳司法狀態(tài)。

同理，行政復(fù)議程序是實質(zhì)性化解行政爭議的主渠道，并不意味著其吸納解決的行政爭議越多越好，而是應(yīng)當盡量能夠通過比較簡式的行政調(diào)解等路徑來化解行政爭議，亦即在大多情況下不必啟動正式的行政復(fù)議程序?？梢哉f“適用簡易程序?qū)崿F(xiàn)行政爭議的實質(zhì)性化解是最佳法治行政狀態(tài)”。按照這種理念來設(shè)計《行政復(fù)議法》的修改方案，可以為該制度帶來更為廣闊的運用空間。

公民、法人或者其他組織認為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政主體提出異議的，行政主體應(yīng)當對相關(guān)行政決定進行復(fù)核、復(fù)查或者復(fù)檢等，并進行情況說明、政策解釋、法制宣傳等指導(dǎo)，明理釋法，依法進行調(diào)解或者作出相關(guān)裁決。當事人對相關(guān)處理仍然不服的，行政主體應(yīng)當指導(dǎo)其申請行政復(fù)議或者依法啟動行政復(fù)議程序。

只有行政活動過程中所產(chǎn)生的爭議無法或者不適于前述各種簡式程序來解決，需要啟動正式程序的情況下，相較于行政訴訟程序而言，應(yīng)當盡可能適用行政復(fù)議程序。中央決策部署的“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用”，主要是指的這種情形，是針對行政訴訟而言的，絕不應(yīng)該實際上也不是指在整個多元糾紛化解體系中，讓行政復(fù)議承擔大量行政爭議的實質(zhì)性化解。這種作用分擔的科學(xué)合理性，是由行政復(fù)議和行政訴訟的特質(zhì)來支撐的。

文章首發(fā)于鳳凰網(wǎng)政能亮專欄，原標題《政能亮丨讓行政復(fù)議成為法治政府建設(shè)的重要保障》。