【編者按】

2017年8月17日，上海金融與法律研究院主辦的第109期鴻儒論道，以“區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策新趨勢”為主題，由《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》研究院院長新望主講，新望著有《蘇南模式的終結(jié)》一書，他是孫冶方獎的獲得者。

本文探討的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國土開發(fā)方面的思想和脈絡(luò)以及最后形成的政策。

像中國這樣的大國，的確有區(qū)域政策可講，小國可能沒有什么區(qū)域政策，聯(lián)邦制國家講國土開發(fā)政策、區(qū)域政策意義都不是很大。我們這樣一個(gè)國家，國土面積大，區(qū)域差異又非常大，因此特別要講區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，要有國家層面的國土開發(fā)政策。

這門學(xué)科嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f法應(yīng)該是叫生產(chǎn)力布局經(jīng)濟(jì)學(xué)或者叫空間經(jīng)濟(jì)學(xué)，這是學(xué)術(shù)名詞。美國人著眼于微觀，衍生出企業(yè)選址理論。我覺得截止到目前，這門學(xué)科應(yīng)該是中國最發(fā)達(dá)，而且政策效果最明顯。我認(rèn)為一個(gè)學(xué)者，臺灣政治大學(xué)國關(guān)中心的一個(gè)教授，每年也來中國大陸做區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一些調(diào)研活動，同時(shí)也做兩岸這方面的交流。我到臺灣那兒看到掛了一塊牌子叫“區(qū)域經(jīng)濟(jì)論壇”。我說你臺灣這么小的地方何來區(qū)域經(jīng)濟(jì)？他說我們實(shí)際研究的是大陸的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。中國大陸的區(qū)域經(jīng)濟(jì)是非常特殊的一個(gè)現(xiàn)象，也是非常特殊的一門學(xué)問。

中國應(yīng)該是1912年《國富論》翻譯出版才引進(jìn)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)。但是中國古代就有經(jīng)濟(jì)這兩個(gè)字，有經(jīng)邦濟(jì)世的說法。中國的國土開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)思想實(shí)際上是中國古人的經(jīng)濟(jì)思想重要組成部分，屬于經(jīng)邦之學(xué)，縱橫家蘇秦、張儀是最早從事經(jīng)邦之學(xué)。當(dāng)然還有濟(jì)世之學(xué)，從漢代《鹽鐵論》開始就是，講的是民生問題。實(shí)際上中國的古人把經(jīng)邦之學(xué)，作為很重要的晉身士階和關(guān)心國家命運(yùn)的途徑。顧炎武講過“讀萬卷書，行萬里路”、“天下興亡，匹夫有責(zé)”，他的《天下郡國利病書》就是經(jīng)邦之學(xué)的集大成。當(dāng)然，除了國土開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)，經(jīng)邦術(shù)作為御國術(shù)還包括現(xiàn)在所謂地緣經(jīng)濟(jì)、地緣政治這些。

中國的國土面積大，這些年區(qū)域發(fā)展的差異也越來越大，各個(gè)地方的特點(diǎn)越來越分化，應(yīng)當(dāng)說區(qū)域政策起到了很大推動作用。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)原來是一門比較冷的學(xué)問，這幾年很熱，尤其是這十多年以來。在“十一五”、“十二五”，尤其是“十二五”期間，如果說是把區(qū)域政策做一個(gè)梳理，在這個(gè)階段，出臺的政策是最多的，到了國務(wù)院這一級粗略統(tǒng)計(jì)大概100多個(gè)。

區(qū)域政策作用很大。原來是叫跑項(xiàng)目、跑資金，后來就跑一個(gè)區(qū)域政策，到發(fā)改委要一個(gè)區(qū)域政策。4萬億下來后，區(qū)域發(fā)展司一度門庭若市。其實(shí)，錢都不重要了，給一個(gè)區(qū)域政策，帶動的不是一個(gè)項(xiàng)目，也不是幾十億，帶動的可能是幾千億和若干個(gè)大項(xiàng)目，所以搞區(qū)域經(jīng)濟(jì)和區(qū)域政策研究的變得越來越熱。國家宏觀調(diào)控，我們原來說的宏觀調(diào)控的政策工具，貨幣政策、財(cái)政政策，現(xiàn)在多出來一個(gè)區(qū)域政策，叫區(qū)域調(diào)控。區(qū)域調(diào)控成為國家的宏觀政策重要的調(diào)控手段。

我們這些年實(shí)際上對內(nèi)開放與對外開放同時(shí)進(jìn)行，某種程度我們對內(nèi)開放落后于對外開放。我記得北大顏色教授在今天我們這個(gè)會場做過國內(nèi)區(qū)域市場分割的演講,印象很深。他定量分析的結(jié)果，中國國內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的分布造成的地區(qū)之間的隱性關(guān)稅達(dá)到48%左右。

國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不僅有區(qū)域政策的推動，也有互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的作用。我前兩年在研究浙江為什么出來一個(gè)馬云，為什么出來一個(gè)阿里巴巴的時(shí)候，我講到阿里巴巴對中國的貢獻(xiàn)，其中很重要的一條是打破了區(qū)域分割。電子商務(wù)一夜之間實(shí)現(xiàn)了中國國內(nèi)市場的統(tǒng)一，因?yàn)殡娮由虅?wù)是虛擬的，所有的七站八所在網(wǎng)絡(luò)上很難實(shí)現(xiàn)封鎖和分割。這一條我覺得很多人沒注意到，我們國內(nèi)區(qū)域市場，尤其是商品市場和要素市場，因?yàn)橛辛穗娮由虅?wù)，有了互聯(lián)網(wǎng)，幾乎是一夜之間實(shí)現(xiàn)了區(qū)域市場的一體化。區(qū)域的一體化和中國經(jīng)濟(jì)一體化和世界一體化應(yīng)該是同步推進(jìn)的。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策出臺和實(shí)施，也因?yàn)橐恍┬碌慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)象帶來一些新的變化。

一、國土開發(fā)政策的嬗變

改革開放以來，區(qū)域政策有三大變化。第一：從非均衡發(fā)展，走向均衡發(fā)展；第二個(gè)變化：從絕對的平衡走向相對平衡，標(biāo)志是主體功能區(qū)這個(gè)新的開發(fā)觀的提出，這個(gè)轉(zhuǎn)變是在上屆政府的后期發(fā)生的；第三個(gè)轉(zhuǎn)變，國土開發(fā)從以往的塊狀開發(fā)變成了網(wǎng)狀開發(fā)，標(biāo)志性轉(zhuǎn)變是2014年城鎮(zhèn)化規(guī)劃的出臺，這個(gè)規(guī)劃對兩橫三縱的國土開發(fā)有詳細(xì)的闡述。

1、非均衡向均衡的轉(zhuǎn)變

大家知道中國的改革開放首先是從非均衡發(fā)展開始的，小平同志提出來的叫讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來，那么這個(gè)地區(qū)就是東南沿海地區(qū)。上世紀(jì)八十年代小平兩次南巡之后，4個(gè)特區(qū)、14個(gè)開放城市，出臺了一系列東南沿海的率先發(fā)展政策。在上世紀(jì)80年代，提出非均衡開發(fā)理論的有很多人，我印象比較深的是厲以寧老師寫過一本關(guān)于非均衡發(fā)展的書《非均衡的中國經(jīng)濟(jì)》。該書雖然主要講企業(yè)，但也講效率導(dǎo)向的區(qū)域間資源配置。也有很多國內(nèi)學(xué)者提出梯度開發(fā)政策，但隨后就有學(xué)者提出反對。

應(yīng)當(dāng)說這種非均衡發(fā)展的政策取得了很好的效果，至今東南沿海仍然是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具有活力的地方。但是這個(gè)政策實(shí)行了十多年之后，到了上世紀(jì)90年代，區(qū)域差距非常嚴(yán)重。東西部的差距，高的時(shí)候GDP的增速有7個(gè)點(diǎn)的差距。這時(shí)候西部的一些干部和學(xué)者都開始呼吁，東西部的差距再不能拉大，如果再進(jìn)一步拉大可能會產(chǎn)生一系列問題。后來國土開發(fā)有了一個(gè)很大的轉(zhuǎn)變，對非均衡政策做了調(diào)整，標(biāo)志就是1999年西部大開發(fā)的提出。

提出西部大開發(fā)是在西安一個(gè)國有企業(yè)改革的會議上，本來會議的主調(diào)是國有企業(yè)改革，大家想可能要講產(chǎn)權(quán)改革問題，結(jié)果從頭至尾講話內(nèi)容都圍繞著西部開發(fā)進(jìn)行。大出意料，西部的同志歡欣鼓舞。西部大開發(fā)政策的提出是當(dāng)時(shí)非常重要的一個(gè)事件，今天看來仍然不尋常。

中國的區(qū)域差距是很難處理的一件事。剛開始的時(shí)候，許多人包括外國人并不看好，認(rèn)為區(qū)域差距很難遏制，但中國政府還是有些辦法的，集中型的體制有自身優(yōu)勢。從實(shí)施西部開發(fā)，即從1999年到現(xiàn)在，已經(jīng)18年了，區(qū)域差距拉大的勢頭得到了遏制，這一點(diǎn)大家都看到了，這是非常了不起的一件事。

中國的區(qū)域發(fā)展不平衡是幾百年來遺留的歷史問題，尤其近代以來，區(qū)域差距越來越明顯。中國歷史不是這樣，多數(shù)時(shí)期中國是一個(gè)帝國，他的發(fā)展是多元一體，分分合合，是一個(gè)分散的狀態(tài)，相當(dāng)長時(shí)間處在這樣的狀態(tài)。

歷史上中國有三次比較大的民族融合，其實(shí)也是重心南移，人口、生產(chǎn)要素逐步南遷。第一次是西晉之亂，西晉末年到東晉，一些齊魯豪強(qiáng)南移；第二次是安史之亂，關(guān)中一帶豪強(qiáng)向南移；第三次是北宋到南宋時(shí)期，靖康之變，一些富人從中原南遷到杭州一帶。

經(jīng)過歷史上三次大的移民和多次戰(zhàn)亂，到大約600年前，中國的國土格局變成了一個(gè)東西區(qū)域差距很大的狀態(tài)。1935年時(shí)有一個(gè)地理學(xué)家胡煥庸發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問題，他做了一個(gè)劃分，云南騰沖到黑龍江的愛輝，這條線是一條中國近600年來成立人口、地理、經(jīng)濟(jì)、文化的區(qū)隔線，這條線也叫胡煥庸線。這條線上很多內(nèi)涵還沒有標(biāo)出來，線西北人口占6%，國土面積占57%，實(shí)際上經(jīng)濟(jì)總量一直占比較低，直到現(xiàn)在仍然是線東南占全國GDP總量的60%以上，線西北占全國GDP總量的30%多。這也是新中國建國時(shí)面臨的歷史遺留問題，在新中國成立以后對這個(gè)狀況做了很多改善，如三線建設(shè)等等，但是這個(gè)狀態(tài)一直在擴(kuò)大，直到上世紀(jì)90年代，這個(gè)差距已經(jīng)拉得非常大。

1999年西部開發(fā)提出來之后，到了2002、2003年又出現(xiàn)了東北現(xiàn)象，東北老工業(yè)基地，國有企業(yè)破產(chǎn)、下崗、虧損非常嚴(yán)重。東北的冬天零下20幾度，沈陽的鐵西區(qū)等一些老工業(yè)基地沒有暖氣供應(yīng)，國有企業(yè)的狀況非常糟糕。甚至當(dāng)時(shí)東北的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也出現(xiàn)了問題，農(nóng)產(chǎn)品加工以后賣不出去，東北經(jīng)濟(jì)告急。當(dāng)時(shí)有人把這種狀況叫做東北現(xiàn)象。于是，在1999年成立了國務(wù)院西部辦之后，2003年又成立了另一個(gè)國務(wù)院下屬的正部級機(jī)構(gòu)叫東北等老工業(yè)基地振興辦公室，簡稱東北辦。

到了2006年，中部的七個(gè)省的領(lǐng)導(dǎo)聚在一起說，東南率先發(fā)展了，西部開發(fā)了，東北振興了，我們中部塌陷了，怎么辦？能不能也給中部一個(gè)政策。華中科技大學(xué)的著名教授張培剛當(dāng)時(shí)提出一個(gè)“牛肚子理論”，說一頭牛陷入泥潭，怎么辦？老百姓的辦法就是從牛肚子下面用一根杠子抬起來。意思就是，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要從中部使勁。所以2007年又成立了一個(gè)中部地區(qū)崛起辦公室，這個(gè)辦公室不是正部級的機(jī)構(gòu)，只是放在發(fā)改委底下的一個(gè)司，到了現(xiàn)在已經(jīng)成了發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司的一個(gè)處了。當(dāng)然，西部辦、東北辦后來也并入國家發(fā)改委之下，成了西部司、東北司。

這樣，到上一屆政府時(shí)，國土開發(fā)傾斜性政策已經(jīng)失靈了。所有地方都給了傾斜政策，也就相當(dāng)于都沒給了。都是重點(diǎn)，就沒有重點(diǎn)了，區(qū)域傾斜政策可以說是失效了。

2、絕對平衡向相對平衡轉(zhuǎn)變

“十一五”規(guī)劃，提出了一個(gè)新的觀點(diǎn)，叫主體功能區(qū)。什么是主體功能區(qū)呢？就是根據(jù)國土開發(fā)的潛力和這塊國土所能承載的人口、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，把國土做一個(gè)有機(jī)的功能性區(qū)分。這種區(qū)分可能不是那種片狀的，而是一個(gè)有機(jī)的區(qū)分?！笆晃濉币?guī)劃提出：“將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)?！?011年6月，國家頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。

這個(gè)主體功能區(qū)對原來機(jī)械式的開發(fā)做了一個(gè)非常大的調(diào)整，原來講西部開發(fā)、講東北振興，但是根據(jù)主體功能區(qū)理論的話，西部有些地方并不適于開發(fā)。西部的很多地方處在一個(gè)禁止開發(fā)區(qū)，因?yàn)樯鷳B(tài)非常脆弱，沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載能力，沒有什么發(fā)展前景，恰恰很多東部地區(qū)還要進(jìn)行重點(diǎn)開發(fā)，重點(diǎn)開發(fā)的依據(jù)是他能建成都市圈。未來最重要的重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)仍然處在東南沿海，是一小時(shí)都市圈。而西部、東北、中部，則重點(diǎn)規(guī)劃發(fā)展城市群。

其實(shí)，美國和許多發(fā)達(dá)國家也是這樣。法籍美國經(jīng)濟(jì)地理學(xué)家戈特曼發(fā)現(xiàn)，美國的人口、要素主要分布在東西海岸。1957年，戈特曼發(fā)表了著名的論文《大都市帶：東北海岸的城市化》，提出在美國東北部出現(xiàn)了人類社會居住空間的新形態(tài)?即大都市圈。所謂大都市圈通俗的說法就是在一定地理或行政區(qū)域內(nèi)，由一二個(gè)大城市或特大城市為核心，輻射并帶動周邊一定范圍內(nèi)的一批中小城市，使其成為在世界范圍內(nèi)有一定影響力、競爭力的區(qū)域城市群或城市帶。這種城市群或城市帶具有集聚效應(yīng)的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和集約化的永久性城市社區(qū)居民群體。

這樣的政策轉(zhuǎn)變，可以說是國土開發(fā)從原來的絕對平衡走向了相對平衡。所謂相對平衡是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景對人口、生態(tài)的承載來取得國土開發(fā)新的平衡，這種平衡是一種有機(jī)的平衡，是一種更加科學(xué)的平衡。就是根據(jù)這個(gè)主體功能區(qū)理論，未來中國的發(fā)展仍然還是需要放在東南沿海有潛力、生產(chǎn)要素容易集中、資源配置更加有效率的地方。三大都市圈就顯得非常重要。大家知道，中國這么多年的發(fā)展形成了三大都市圈。上世紀(jì)80年代先從香港、深圳、廣州那邊率先開放，形成了珠三角城市圈；上世紀(jì)90年代后，以上海為龍頭，浦東、蘇州先后得到了開發(fā)，形成了長三角都市圈，也叫大上海都市圈；到了新世紀(jì)以后，環(huán)渤海的發(fā)展受到了重視，尤其是上屆政府對環(huán)渤海都市圈的發(fā)展非常關(guān)心。這三個(gè)都市圈各有其特點(diǎn)與核心競爭力，珠三角都市圈開放程度最高，創(chuàng)新能力最好；長三角都市圈是中國經(jīng)濟(jì)的心臟，其制造業(yè)的競爭力是最優(yōu)的。京津冀都市圈，其要素集聚力是最強(qiáng)的，因?yàn)槭锥荚谶@里。

3、塊狀開發(fā)向網(wǎng)狀開發(fā)轉(zhuǎn)變

主體功能區(qū)的提出到了本屆政府以后徹底明確了，而且出現(xiàn)了質(zhì)的變化，對要素的布局有了更科學(xué)的理解，對國土的開發(fā)進(jìn)入到了全新的階段，這個(gè)階段我把它總結(jié)為由以往的塊狀開發(fā)，轉(zhuǎn)化成現(xiàn)在城鎮(zhèn)化規(guī)劃里面提出來的網(wǎng)狀開發(fā)。盡管兩橫三縱在上一屆政府的后期已經(jīng)提出，但真正得到實(shí)施使這屆政府。

大家可以看這個(gè)圖，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策很大的一個(gè)變化，未來國土開發(fā)將重點(diǎn)沿著圖上的兩橫三縱來展開，中國的工業(yè)化、城市化、城鎮(zhèn)化、城市群都要圍繞著這樣一個(gè)布局來進(jìn)行。對兩橫三縱，在2014年底公布的城鎮(zhèn)規(guī)劃里有一個(gè)比較全面的論述。

為什么會出現(xiàn)這樣一個(gè)變化呢？是因?yàn)楝F(xiàn)在生產(chǎn)要素布局的新形式，資源配置一些新方式出現(xiàn)了，主要是現(xiàn)在交通格局的改變，尤其是高速鐵路的出現(xiàn)，出現(xiàn)了很多圍繞著快速運(yùn)輸線形成的要素集聚，從而使以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從塊狀的發(fā)展方式轉(zhuǎn)向了圍繞快速交通線形成的帶狀發(fā)展的新方式。

未來的企業(yè)選址，要在全國范圍內(nèi)考慮項(xiàng)目、考慮資金布局，要圍繞這樣一個(gè)圖來考慮，看看自己的項(xiàng)目在不在這張網(wǎng)的節(jié)點(diǎn)上，在不在兩橫三縱上，而不是像前十多年那樣，聽到要搞西部開發(fā)就盲目地趕過去，許多西部的地區(qū)處在禁止開發(fā)區(qū)。

二、本屆政府時(shí)期的一個(gè)觀點(diǎn)、四大戰(zhàn)略

講完近二三十年以來的區(qū)域政策大的三個(gè)方面的變化，我接下來講本屆政府在國土開發(fā)上的新政策，新思路，新觀點(diǎn)，新戰(zhàn)略，新動作。下面我就著重來講本屆政府國土開發(fā)重點(diǎn)布局和具體思路。

1、觀點(diǎn)：城鎮(zhèn)化

觀察新一屆政府的經(jīng)濟(jì)政策，尤其是國土開發(fā)政策，城鎮(zhèn)化應(yīng)該是需要高度重視的一個(gè)觀點(diǎn)，我接下來做一些解讀。

李克強(qiáng)總理的博士論文就是《論我國經(jīng)濟(jì)的三元結(jié)構(gòu)》，他的博士論文答辯陣勢很大，答辯委員會主任就是較早提出“三元經(jīng)濟(jì)論”的原社科院農(nóng)發(fā)所所長陳吉元。什么是三元經(jīng)濟(jì)呢？簡要講就是隨著中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，中國除了城市和農(nóng)村這一元以外又出現(xiàn)了另外一元，叫小城鎮(zhèn)。

當(dāng)時(shí)提出這個(gè)觀點(diǎn)的背景是中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的非常迅速，成為一個(gè)世界性的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，許多國家的元首來考察中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看看是怎么回事。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)，1980年代費(fèi)孝通先生寫過一篇很有名的文章叫做《小城鎮(zhèn)大問題》，后來在對蘇南模式的宣傳中，小城鎮(zhèn)也是重點(diǎn)介紹的經(jīng)驗(yàn)之一，還曾經(jīng)掀起過一陣小城鎮(zhèn)熱。

我本人也研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，我在蘇南也呆過一段時(shí)間。我寫了一些文章反思小城鎮(zhèn)熱，我認(rèn)為東南沿海這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，不應(yīng)該搞小城鎮(zhèn)，應(yīng)該搞大城市、大都市，不是城鎮(zhèn)化，應(yīng)該是城市現(xiàn)代化、都市化、都市圈化、城市群化。許多東南沿海的小城鎮(zhèn)像是一個(gè)塑料花籃一樣，只有城市的外形，沒有城市的靈魂，只有城市，而沒有市民。我們跨界群的任何一個(gè)群友去生活在小城鎮(zhèn)都受不了，小城鎮(zhèn)的社會結(jié)構(gòu)非常簡單，只有干部、群眾這兩種人，沒有知識分子，也沒有宗教人士，他們在小城鎮(zhèn)沒有容身之地。

當(dāng)然總理提出城鎮(zhèn)化沒有任何問題，它主要指的是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把城鎮(zhèn)化當(dāng)作中國經(jīng)濟(jì)下一個(gè)階段發(fā)展的抓手，城鎮(zhèn)化率、城市化率還有很大的提升空間，提高城鎮(zhèn)化水平仍然是中國經(jīng)濟(jì)未來一段時(shí)間發(fā)展的主要推力。從這個(gè)角度上講沒有任何問題，當(dāng)然，我也認(rèn)為表述成城市化會更加準(zhǔn)確。

城鎮(zhèn)化提出以后不光是我們這些研究過城鎮(zhèn)化的人，其他很多人對城鎮(zhèn)化也做了一個(gè)校正。不得不承認(rèn)，這個(gè)政策是一個(gè)博弈和完善的過程。城鎮(zhèn)化提出以后，發(fā)改委提出要推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，總攬這件事；建設(shè)部后面加建設(shè)兩個(gè)字叫推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)；人社部馬上提出，城鎮(zhèn)化主要是人的城鎮(zhèn)化；國土系統(tǒng)的同志提醒城鎮(zhèn)化要防止新一輪圈地?zé)?，提出了綠色城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化，這個(gè)有道理，在后來的文件中加上了新型兩個(gè)字是正確的。新型城鎮(zhèn)化可以說是和上世紀(jì)九十年代的小城鎮(zhèn)熱做了一個(gè)區(qū)分。習(xí)近平總書記在浙江視察時(shí)強(qiáng)調(diào)，在城鎮(zhèn)化前面加新型兩個(gè)字是有所考慮的?！吨抡Z》中對此有較詳細(xì)論述。

城鎮(zhèn)化的規(guī)劃是一個(gè)非常復(fù)雜的博弈過程，這其中可能也做了很多的完善和補(bǔ)充。規(guī)劃當(dāng)中有一句話非常關(guān)鍵：城鎮(zhèn)化的主要載體是城市群。這就把上一屆政府后期提出的主體功能區(qū)要重點(diǎn)開發(fā)城市群和都市圈這個(gè)觀點(diǎn)貫穿進(jìn)去了。

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)的制定，是根據(jù)中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報(bào)告、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，按照走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，明確未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，統(tǒng)籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng)新，指導(dǎo)全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。

講到這我補(bǔ)充一點(diǎn)軼事，當(dāng)年李克強(qiáng)總理的博士論文三元經(jīng)濟(jì)的文章獲得了孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎。這篇文章與前一屆獲獎的另外一篇主張城市化、走城市和大城市的城市化路線的一個(gè)學(xué)者辜勝阻的文章《中國農(nóng)村剩余勞動力向何處去》，觀點(diǎn)相反，兩篇文章對照閱讀，也算是一種平衡、互補(bǔ)。這也反映了評委會的意見分歧，爭議的焦點(diǎn)是，三元經(jīng)濟(jì)是一種發(fā)展中的過渡形態(tài)，還是成熟形態(tài)、最終狀態(tài)。

但是不管怎么說，現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化規(guī)劃出臺的過程本身比較漫長，應(yīng)該說廣收博采，充分吸收了各個(gè)方面的意見，是比較完善的。把總理提出的觀點(diǎn)做了一個(gè)科學(xué)的、全面的、準(zhǔn)確的貫徹落實(shí)。城鎮(zhèn)化的規(guī)劃是未來若干年中國的國土開發(fā)政策的一個(gè)基本依據(jù)，是非常重要的一個(gè)文件。

2、戰(zhàn)略之一：自貿(mào)區(qū)

以往中國國土開發(fā)的一個(gè)重要的政策就是設(shè)立各種區(qū)，特區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜合改革試驗(yàn)區(qū)、新區(qū)等等。什么是區(qū)呢？就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極或試驗(yàn)區(qū)。培育一個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長點(diǎn)，實(shí)際上是一種飛地政策、特殊待遇。當(dāng)年有一個(gè)機(jī)構(gòu)叫國務(wù)院特區(qū)辦，特區(qū)、開發(fā)區(qū)都在特區(qū)辦底下，后來歸到了國家發(fā)改委，現(xiàn)在主要的職能管理在商務(wù)部外資司。因?yàn)殚_發(fā)區(qū)主要針對外資。在開發(fā)區(qū)之后科技部緊隨其后，又搞了一個(gè)高新區(qū)，歸科技部火炬中心統(tǒng)管。

高新技術(shù)園區(qū)主要針對內(nèi)生的生產(chǎn)要素，催動內(nèi)生增長。如果說開發(fā)區(qū)是移花接木，把人家已經(jīng)長出的大樹，移來栽到自己的地上，高新區(qū)則是培養(yǎng)自己身邊的生產(chǎn)力，不是把要素移過來，而是讓要素從地底下長出來，這也是借鑒國外像硅谷等大學(xué)科技園的一些經(jīng)驗(yàn)，做了高新區(qū)。

后來國務(wù)院各個(gè)部委都發(fā)揮自己權(quán)力的專長，像海關(guān)設(shè)立了保稅區(qū)、旅游局設(shè)立了旅游園區(qū)，各種各樣各類級別的區(qū)，雖然清理整頓過，但現(xiàn)在估計(jì)仍然不下千家。

最早有突破意義的是叫綜合改革試驗(yàn)區(qū)。入世之后有些人提出中國能不能試行外國WTO通行的一些法律，然后做一個(gè)法律特區(qū)，引進(jìn)WTO一些成熟的規(guī)則，處理國際經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的一些問題。

最后上海說能不能在上海來做，于是就搞了一個(gè)上海浦東的綜合改革試驗(yàn)區(qū)。后來批了一大堆改革試驗(yàn)區(qū)，如天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、重慶市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、成都市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、武漢城市圈全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、長株潭城市群全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、深圳市綜合配套改革試點(diǎn)、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)國家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、浙江溫州金融改革試驗(yàn)區(qū)，等等，情況也都類似。

特區(qū)、綜改區(qū)之后，還有一個(gè)國家級新區(qū)。1992年10月成立上海浦東新區(qū)、2005年10月天津?yàn)I海新區(qū)、2010年6月重慶兩江新區(qū)、2011年6月浙江舟山群島新區(qū)、2012年8月甘肅蘭州新區(qū)、2012年9月廣州南沙新區(qū)、2014年1月陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、2014年6月青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、2014年10月四川天府新區(qū)、2015年4月湖南湘江新區(qū)。說句實(shí)話，這些區(qū)很多人都記不住，到現(xiàn)在，區(qū)的政策應(yīng)該說到了頭。

但上海自貿(mào)區(qū)比較特殊：自貿(mào)區(qū)的出現(xiàn)是有突破的。在這個(gè)區(qū)停止實(shí)行了與外商外資相關(guān)的一些法律。授權(quán)區(qū)內(nèi)暫停四項(xiàng)法規(guī)實(shí)施，給予外資完全準(zhǔn)入權(quán)，試行負(fù)面清單管理，擬先行先試人民幣資本項(xiàng)目開放，試行“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管。這是一個(gè)重大的進(jìn)步。但是，我還是想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，我們所說的自貿(mào)區(qū)是試驗(yàn)性自貿(mào)區(qū)，我們的英文翻譯Free Trade Zone的前面還有Pilot這個(gè)字，這個(gè)必須要告訴人家外國人，這不是國際上通行的自由貿(mào)易制，不是自由企業(yè)登記制度，不是迪拜免稅區(qū)，不是開曼島自由港。自上海自貿(mào)區(qū)之后，第二批自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)名單公布，它們是福建、廣東、天津自貿(mào)區(qū)，這也意味著海西自貿(mào)區(qū)、粵港澳自貿(mào)區(qū)以及天津自貿(mào)區(qū)正式獲批。但批了這么多，能不能形成增長極，能不能通過先行先試加以推廣，還有待觀察。

3、戰(zhàn)略之二：長江經(jīng)濟(jì)帶

長江經(jīng)濟(jì)帶是本屆政府提出的非常重大的區(qū)域開發(fā)規(guī)劃，已經(jīng)開始實(shí)施。發(fā)展長江經(jīng)濟(jì)帶是非常重要的一個(gè)區(qū)域政策，也是一個(gè)被耽擱了的區(qū)域政策。

前面講到，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展告別了塊狀發(fā)展，以后是帶狀發(fā)展。長江經(jīng)濟(jì)帶是一個(gè)非常重要的帶，這個(gè)帶的依托就是長江黃金水道，實(shí)際上這個(gè)黃金水道存在了很多年，現(xiàn)在才開始重視起來。實(shí)際上1980年代就有學(xué)者、領(lǐng)導(dǎo)提出來中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先要把長江經(jīng)濟(jì)帶搞起來，提出弓箭型經(jīng)濟(jì)，或者叫T型開發(fā)。中國1980年代最杰出的老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬洪就曾極力促進(jìn)這個(gè)戰(zhàn)略早日實(shí)施，馬洪這代人設(shè)想，中國經(jīng)濟(jì)沿海是弓，長江是箭，要把這只箭從太平洋射出去。

長江經(jīng)濟(jì)帶原來就有，不太明顯，很長時(shí)間里，它是基于水利灌溉的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶。各國文明的發(fā)展都有一個(gè)規(guī)律，從大江大河的發(fā)源地先出現(xiàn)文明，最后走向繁榮，一個(gè)文明最發(fā)達(dá)的時(shí)候走向大江大河的入?？?。以入?？诔练e平原發(fā)展而來的三角洲經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代文明的高度體現(xiàn)。無疑，處在江海交界口的上海是這個(gè)大型經(jīng)濟(jì)帶的龍頭?，F(xiàn)在，長三角已經(jīng)得到了很好的發(fā)展，現(xiàn)在應(yīng)該反哺長江文明的發(fā)源地，應(yīng)該沿著這條線往西走，把長江這條龍真正舞動起來。

武漢，2013年武漢聯(lián)合長江中游幾個(gè)城市搞了“武漢共識”。2013年7月份，習(xí)近平總書記考察武漢，明確表態(tài)支持武漢市，建設(shè)國家中心城市、復(fù)興大武漢的目標(biāo)，在武漢新港考察提出打造長江全流域黃金水道，加強(qiáng)流域經(jīng)濟(jì)協(xié)作。李克強(qiáng)總理很快組織國家發(fā)改委和交通部到長江沿線7省2市調(diào)研，制定草案。2016年3月，中共中央政治局召開會議，審議通過《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，，這是對中國國土規(guī)劃很有影響的一件事。

現(xiàn)在的長江經(jīng)濟(jì)帶確立了三大中心城市：上海、武漢、重慶，這個(gè)經(jīng)濟(jì)帶上這三個(gè)節(jié)點(diǎn)非常重要，上海是龍頭。武漢在這次的提出長江經(jīng)濟(jì)帶的過程中起了非常大的作用，也是最大的贏家。而且2015年5月以武漢為中心的長江中游城市群規(guī)劃獲國務(wù)院批準(zhǔn)，上升為國家戰(zhàn)略。為什么沒有南京？長江經(jīng)濟(jì)帶之所以重要是依托了黃金水運(yùn)線，重慶以下長江的運(yùn)量是二十個(gè)高速鐵路的運(yùn)量，但是南京長江大橋太低，影響了航線充分發(fā)揮作用，而要讓南京把長江大橋拆了，似乎又有難度。

4、戰(zhàn)略之三：一帶一路

長江這支箭要射出去，遇到了很大的問題就是太平洋，太平洋中間有美國的華盛頓號航空母艦；第一島鏈美國人也做了精心的布局，第七艦隊(duì)等等；馬里加海峽實(shí)際上也在美國人的控制之下。所以這只箭往東射，遇到很多問題。尤其是美國曾經(jīng)要做一個(gè)環(huán)太平洋自由貿(mào)易區(qū)（TPP），如果這個(gè)計(jì)劃實(shí)施，整個(gè)中國東南沿海的制造業(yè)可以說面臨著滅頂之災(zāi)。一旦TPP實(shí)現(xiàn)，東南沿海的制造業(yè)會統(tǒng)統(tǒng)搬到越南、柬埔寨去，那邊的免稅力度可以使進(jìn)出口成本降低百分之三十左右。中國的制造業(yè)利潤非常之低，成本下降這么大，企業(yè)搬遷是肯定的。在這一支箭向東射遇到困難的情況下，這屆政府提出了新的開發(fā)政策：向西射一支箭。

其實(shí)也就是我們看到的兩橫三縱上面北面的一橫：隴海線。陸地絲綢之路雖然說起來是從西安開始，其實(shí)是從連云港就開始一直向西走。自行車和小帆船對應(yīng)小城鎮(zhèn)，高速公路、小汽車對應(yīng)大城市，城際鐵路、快軌對應(yīng)都市圈，黃金水道、高鐵對應(yīng)大型經(jīng)濟(jì)帶。隴海線不僅有高鐵，還有地下石油管道、空中高壓走廊，符合形成經(jīng)濟(jì)帶的條件。

北大國際關(guān)系學(xué)院院長王輯思提出：中美兩國在東亞的競爭，已日益呈現(xiàn)某種“零和格局”，因此需要有一些新的、具有全局性的、陸權(quán)與海權(quán)并行不悖的地緣戰(zhàn)略，“再平衡”思考。就是說：中國要在維持東面與美、日“競爭”的同時(shí)，大力“西進(jìn)”，進(jìn)入這個(gè)中國外交傳統(tǒng)上的非重點(diǎn)區(qū)域。中國政府應(yīng)該把“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“海上絲綢之路”并舉，陸權(quán)與海權(quán)并行。

5、戰(zhàn)略之四：京津冀協(xié)同發(fā)展

京津冀協(xié)同發(fā)展，最初有人提出叫一體化，我認(rèn)為一體化是不可能。

“十一五”規(guī)劃將天津定位成北方工業(yè)中心城市。“十一五”期間有很多大的項(xiàng)目放在了天津。如大飛機(jī)、火箭、化工園、新加坡生態(tài)園等等，靠大項(xiàng)目拉動，天津尤其濱海新區(qū)發(fā)展很快。

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