目前，社會(huì)保障制度改革已經(jīng)進(jìn)入到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段，這一階段不僅僅要求我們要考慮跨期平衡保障、收付一致的原則，同時(shí)還要保障分配再平衡，達(dá)到共同富裕的效果，還有一點(diǎn)就是要求我們更加關(guān)注社保對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用，也就是它的減震器作用。 

減震器的作用原理很簡(jiǎn)單，在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)期，社會(huì)保障的收入一般比較平穩(wěn)，它的支出是會(huì)減少的。因此，它會(huì)體現(xiàn)出一種盈余。與此同時(shí)，我們會(huì)看到在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，社保相應(yīng)的收入會(huì)大幅度降低，特別是由于政策調(diào)整，以及經(jīng)濟(jì)持續(xù)下滑，企業(yè)破產(chǎn)等因素帶來(lái)的收入下降尤其明顯。同時(shí)，這也會(huì)導(dǎo)致支出，特別是失業(yè)的支出會(huì)有大幅度的上揚(yáng)。這也就是社保調(diào)整會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)周期性的平衡效應(yīng)。 

所以，好的社會(huì)保障網(wǎng)會(huì)產(chǎn)生較好的經(jīng)濟(jì)緩沖作用，從而使周期平衡性變得更好。但事實(shí)上，對(duì)世界各國(guó)進(jìn)行研究，特別是對(duì)經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家進(jìn)行研究可以發(fā)現(xiàn)，很多國(guó)家，尤其是人均GDP剛剛邁過(guò)一萬(wàn)美元門檻的國(guó)家，社保體系的不健全往往成為經(jīng)濟(jì)震蕩很重要的因素。 

這背后的原因值得我們分析，特別在最近經(jīng)濟(jì)三大下行壓力疊加的狀況中，社保體系起到了什么作用。從很多供給端和消費(fèi)端所反映的狀況看，社保體系對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的效應(yīng)可能是順周期的作用。這里我們不能簡(jiǎn)單地把社保的收入與支出進(jìn)行統(tǒng)一分析，因?yàn)樯绫ｓw系的收入主要影響的是供給端，支出對(duì)于消費(fèi)端的影響更大。對(duì)于供給端來(lái)講，雖然GDP增長(zhǎng)速度下滑，但是上繳的“五險(xiǎn)一金”往往是剛性的，這個(gè)剛性支付就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的費(fèi)率上升，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重，所以在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，社保對(duì)供給端的壓制作用是比較明顯的。

在支出方面，社保體系很重要的功能是構(gòu)成轉(zhuǎn)移支付，構(gòu)成消費(fèi)端的變化。在這個(gè)過(guò)程中，就會(huì)看到它的穩(wěn)定作用，但是社會(huì)保障支出加大，帶來(lái)的擴(kuò)張效應(yīng)往往是不足的。原因很簡(jiǎn)單，當(dāng)窮人拿到相關(guān)補(bǔ)貼時(shí)邊際消費(fèi)支出比較大。 

但狀況一旦相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，這種轉(zhuǎn)移支付會(huì)很快地轉(zhuǎn)為審慎性的儲(chǔ)蓄。因此，我們會(huì)看到，社保支出通過(guò)對(duì)消費(fèi)的刺激而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用實(shí)際上是非線性的。由此，我們?cè)趩?dòng)社會(huì)保障收支進(jìn)行逆周期調(diào)整時(shí)必須考慮以下幾個(gè)問(wèn)題： 

第一，整個(gè)財(cái)政支出到底是以加大一次性轉(zhuǎn)移支付和社保缺口的支付為重點(diǎn)，還是以投資型，公共投資擴(kuò)張為主體？財(cái)政支出乘數(shù)是籠統(tǒng)的概念，如果要很清晰地表達(dá)，如何通過(guò)結(jié)構(gòu)性調(diào)整使財(cái)政支出乘數(shù)效應(yīng)得到擴(kuò)大？這其中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，投資所產(chǎn)生的乘數(shù)短期很高，中期很弱，長(zhǎng)期可能很麻煩。所以，如果從可持續(xù)的角度、中期的角度，會(huì)發(fā)現(xiàn)社保體系對(duì)于民生，對(duì)于社保救助中支出和乘數(shù)效應(yīng)的提升有何影響，需要我們關(guān)注。    

第二，對(duì)于供應(yīng)端而言。稅負(fù)減免到底是減稅好，還是減費(fèi)好，這是很重要的一點(diǎn)。因?yàn)闇p稅會(huì)減少政府公共財(cái)政的收入，減費(fèi)在某種程度上會(huì)導(dǎo)致基金支付缺口加大，這種缺口加大，如果導(dǎo)致政策出現(xiàn)可持續(xù)問(wèn)題，最后還是由財(cái)政來(lái)兜底。這里面可能要著重區(qū)分的是，減稅和減費(fèi)對(duì)于社保體系建設(shè)，是一種推進(jìn)還是一種延遲。第二點(diǎn)，兩種政策最終對(duì)財(cái)政的影響到底是什么樣的。最為關(guān)鍵的是對(duì)于企業(yè)主體降成本在總量上和結(jié)構(gòu)上的沖擊，不同的政策效果也不一樣。 

比如很多企業(yè)，像中小企業(yè)交稅少，但所繳納費(fèi)用是剛性的。因?yàn)槎悤?huì)隨著增加值利潤(rùn)變化而變化，所以這一形式實(shí)際上是順周期效應(yīng)。但所需要繳納的費(fèi)用不是順周期的，它是周期中性的。

所以很多觀點(diǎn)也指出，我們應(yīng)當(dāng)以減費(fèi)為主，而不應(yīng)該是以減稅為主，并且中國(guó)的費(fèi)率負(fù)擔(dān)很高，相對(duì)而言稅率并不是很高。這需要我們有一個(gè)很重要的權(quán)衡。另外，除了稅費(fèi)減免能否采取超常規(guī)進(jìn)行擴(kuò)張，很重要的一點(diǎn)就是一次性疫情補(bǔ)貼、特殊補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付，這類的效果會(huì)不會(huì)比減費(fèi)要好呢？這是我們需要考慮的。因?yàn)槠髽I(yè)往往愿意從既定的框架來(lái)思考問(wèn)題，政府決策部門也愿意在既定的工具中來(lái)進(jìn)行選擇，而一次性轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼需要有一些新的工具創(chuàng)新和通道創(chuàng)造。

第三是需要權(quán)衡，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷在經(jīng)濟(jì)緩沖中的作用是不同的，失業(yè)補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救助可能在自動(dòng)穩(wěn)定器上的作用更為顯著。因?yàn)槭I(yè)是順周期的現(xiàn)象，但是失業(yè)救助、失業(yè)補(bǔ)貼卻是逆周期的，這個(gè)逆周期是發(fā)揮社保體系自動(dòng)穩(wěn)定器作用的重要舉措。 

如何審視當(dāng)前社保在宏觀穩(wěn)定和逆周期上的功效，目前面臨以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是，財(cái)政支出中社保支出占比太低，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，難以發(fā)揮社保宏觀經(jīng)濟(jì)減震器的作用。2021年中國(guó)社會(huì)保障支出，占財(cái)政支出的比率僅為13.7%，大大低于西方國(guó)家。這也導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)保障在宏觀穩(wěn)定上的影響不明顯。    

與此同時(shí)，全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資額接近60萬(wàn)億，政府投資各類加總超過(guò)10多萬(wàn)億。政府投資利用專項(xiàng)債擁有地方配比和銀行貸款配比等政策，產(chǎn)生了強(qiáng)勁的乘數(shù)擴(kuò)張效應(yīng)，社保支出顯然沒(méi)有這種直接的乘數(shù)擴(kuò)張效應(yīng)。 

二是社會(huì)保障支出占GDP的比重也相對(duì)較低，2020年達(dá)到3.21%，2021年是下降到2.96%，這個(gè)數(shù)值在全世界是非常低的一個(gè)比重，因此社保體系要在宏觀上起到明顯作用還存在困難。 

三是失業(yè)保險(xiǎn)支出占社會(huì)保障基金支出的比重，這一數(shù)據(jù)近年來(lái)不升反降。在十多年中，這一數(shù)據(jù)下降了差不多2.8個(gè)百分點(diǎn)。所以社會(huì)保障體系對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)周期性穩(wěn)定的作用不明顯，原因就集中在這里面。     

四是中國(guó)在失業(yè)救助、失業(yè)保障上面的制度構(gòu)建，實(shí)際上滯后于在社會(huì)保障制度上的建設(shè)。尤其是失業(yè)保障的覆蓋率，2020年是2.295億人，2022年是2.28億人，反而下降了150萬(wàn)人。另外它的支出規(guī)模在回落。在失業(yè)補(bǔ)貼量方面，失業(yè)補(bǔ)貼占整個(gè)經(jīng)濟(jì)的比重也是在下降的。中國(guó)在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面提倡“六?！?，其中很重要的一點(diǎn)就是保就業(yè)，它是民生和宏觀兩者穩(wěn)定的基石。但在梳理這些參數(shù)時(shí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在宏觀政策體系以及社會(huì)保障體系構(gòu)建中，我們對(duì)經(jīng)濟(jì)的減震器、宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定器和財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器的效應(yīng)考慮得還不是很充分。 

社保制度的改革在追求系統(tǒng)集成、協(xié)同高效的階段，要推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展，不僅僅要在精算平衡、公平正義方面發(fā)揮很好的作用；同時(shí)還應(yīng)當(dāng)適度考慮在整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的功能，這樣可能使我們?cè)谏鐣?huì)體系和社會(huì)保障體系的構(gòu)建中，進(jìn)行全面的結(jié)構(gòu)性思考。

[本文為中國(guó)人民大學(xué)副校長(zhǎng)劉元春在4月16日CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問(wèn)題研討會(huì)（第44期）上的發(fā)言，經(jīng)作者審定，授權(quán)刊發(fā)。]