2016年4月11日,貴州省人民政府副省長陳鳴明和所有當(dāng)事人一樣,出示身份證件進(jìn)入貴陽市中級(jí)人民法院,作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭參與訴訟。

據(jù)了解,省級(jí)政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,這在全國尚屬首例。陳鳴明成為了全國副省長出庭應(yīng)訴史上第一個(gè)“吃螃蟹”的人。

在當(dāng)日庭審結(jié)束后,陳鳴明在接受采訪時(shí)曾對(duì)記者說,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是行政訴訟制度的重要組成部分,對(duì)于推進(jìn)法治政府建設(shè)意義重大。但在實(shí)踐中,有的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人怕當(dāng)被告,怕丟臉面,怕敗訴,不愿應(yīng)訴,不敢應(yīng)訴,在訴訟中只委托一般工作人員應(yīng)付了事。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要增強(qiáng)依法行政觀念,提高依法行政的能力和水平,特別要有依法行政的自信和依法糾錯(cuò)的勇氣。

那么,繼貴州省副省長出庭應(yīng)訴后,該省行政首長出庭工作進(jìn)展如何,目前又處于何種現(xiàn)狀?近日,《法制日?qǐng)?bào)》記者對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行了調(diào)查。

出庭必出聲

2017年4月12日,貴州省安順中院公開開庭審理張某喜、張某華訴被告西秀區(qū)人民政府房屋行政強(qiáng)制一案。安順中院黨組書記、院長蔣浩擔(dān)任審判長開庭審理此案,作為被告的西秀區(qū)區(qū)長陳天一出庭應(yīng)訴并充分發(fā)表辯論意見。

據(jù)悉,該案是貴州全省法院法官員額制改革后,中級(jí)法院院長擔(dān)任審判長審理的首例一審行政訴訟案件,也是安順市第一例縣級(jí)以上人民政府“一把手”出庭應(yīng)訴的案件。各縣(區(qū))人民政府負(fù)責(zé)人、部分行政機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)60余人旁聽庭審。

庭審中,圍繞案件的爭議焦點(diǎn)分別進(jìn)行舉證、質(zhì)證、辯論,雙方你來我往。經(jīng)過近一小時(shí)的庭審,最后,法院當(dāng)庭宣判行政機(jī)關(guān)敗訴。

“輸了官司猶如當(dāng)頭一棒,一下子打醒了我們,在平時(shí)的工作中,由于疏忽大意,極易出現(xiàn)違法行政的情況?！标愄煲簧钣懈杏|地說,“沒人會(huì)喜歡坐在被告席上的滋味,今天的這種‘不自在’會(huì)促使我們在以后工作中更加嚴(yán)謹(jǐn)行事、依法行政?！?/strong>

“此次旁聽不僅直觀有效地感受了司法程序,領(lǐng)會(huì)了法律運(yùn)用；同時(shí),親身感受庭審現(xiàn)場氛圍,提高出庭應(yīng)訴能力,增強(qiáng)大家對(duì)出庭應(yīng)訴的認(rèn)同感。”這是不少參加旁聽的官員的感受。

事實(shí)上,行政首長出庭,其意義不僅在于就事論事、解決問題,更是一堂生動(dòng)的法治教育課和警示課:通過出庭應(yīng)訴,領(lǐng)導(dǎo)干部能清楚地了解相關(guān)法律知識(shí),反思日常行政工作中的過失,從而嚴(yán)格依法行政,讓行政行為經(jīng)得起法律的審視。

據(jù)統(tǒng)計(jì),安順中院在員額制改革要求院庭長辦案后,行政首長出庭應(yīng)訴并且院長、庭長當(dāng)庭宣判行政機(jī)關(guān)敗訴的案件今年就有40件,當(dāng)庭宣判行政相對(duì)人敗訴的案件今年有12件。而且,當(dāng)庭宣判后上訴的案件僅有1件,這在全國都是不多見的。

事后,有專家在點(diǎn)評(píng)中指出,雖然行政首長在法庭上的“出聲更要出彩”方面尚需努力；但是,無論出于何種原因,只要行政首長敢于出庭“出聲”就值得稱贊。

受幾千年來“官本位”的影響,行政首長出庭應(yīng)訴最初并不是一帆風(fēng)順。

“以前,我們法院面對(duì)的困難比較多,比如很多行政首長應(yīng)出庭的不出庭,也不說明理由,即使出庭也不發(fā)言。現(xiàn)在,這些情況都有所改觀,這對(duì)于推進(jìn)法治政府建設(shè)意義重大,能夠促使行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)依法行政觀念,規(guī)范行政執(zhí)法行為,提高依法行政的能力和水平,特別是增強(qiáng)其依法行政的自信和依法糾錯(cuò)的勇氣。但這項(xiàng)工作還屬于探索階段。目前,我們只是做到了將行政首長從‘幕后’推到了‘前臺(tái)’,還有很長的路要走,爭取實(shí)質(zhì)化的行政首長出庭應(yīng)訴是我們努力的方向?！辟F州省高院審判委員會(huì)委員、行政庭庭長史麒麟說。

他認(rèn)為,現(xiàn)階段需要解決的問題和困難主要在于指導(dǎo)出庭應(yīng)訴的規(guī)范性文件中,宏觀的原則性規(guī)定多,微觀的具體操作性規(guī)定不夠完善,并且欠缺對(duì)負(fù)責(zé)人不出庭理由進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的程序規(guī)定。

告官官必應(yīng)

今年年初,又一位副縣長坐到了法庭的被告席上。原來,因政府土地行政征收一事,當(dāng)?shù)卮迕褛w某華將該縣人民政府告上公堂。最后,法院判決,因其起訴不符合法定起訴條件,故依法被駁回起訴。

“之前律師說,法律面前人人平等,大家有理說理,有錯(cuò)改錯(cuò),我還不信?？扇f萬沒想到,這么大的官能和我講道理。雖然,這次官司雖然輸了,但我真心服氣?！壁w某華事后深有感觸地說。

據(jù)了解,新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》實(shí)施后,貴州高院專題研究行政首長出庭應(yīng)訴工作的開展和落實(shí),黨組書記、院長孫潮親自部署該項(xiàng)工作,行政庭加強(qiáng)與省法制辦溝通聯(lián)系,共同推進(jìn)該省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的開展。為切實(shí)提高行政審判工作水平和成效,不斷開創(chuàng)貴州全省法院行政審判工作新局面打下基礎(chǔ)。

每年法院會(huì)通過白皮書等形式主動(dòng)向黨委、人大、政府和社會(huì)各界報(bào)告行政審判工作情況,并有針對(duì)性地開展司法建議工作,大力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴；利用搭建庭前溝通平臺(tái)、庭中協(xié)調(diào)平臺(tái)、直接對(duì)話平臺(tái),提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴效果；注重宣傳,營造行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴良好氛圍,及時(shí)報(bào)道行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的好做法、好經(jīng)驗(yàn)和取得的成效,助推行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

不僅如此,行政機(jī)關(guān)還將行政應(yīng)訴能力建設(shè)等情況納入依法行政考核體系,案件數(shù)量較多的地方或部門可以通過購買服務(wù)方式聘請(qǐng)律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)從事行政應(yīng)訴相關(guān)工作,優(yōu)化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作程序。

西南政法大學(xué)一位不愿透露姓名的行政法學(xué)教授認(rèn)為,“要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人事無巨細(xì)、對(duì)各類行政案件無例外出庭應(yīng)訴不具有現(xiàn)實(shí)可能性?，F(xiàn)階段,落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有的放矢和剛?cè)嵯酀?jì)的操作原則,要將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的寶貴時(shí)間用在真正需要出庭的案件上,如何用有限的時(shí)間爭取更大的社會(huì)效益才是目前的重中之重?！?/p>

他認(rèn)為,法院應(yīng)在認(rèn)真審查需要行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件后,庭審前向其發(fā)送出庭建議書,督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴；另外,要規(guī)范出庭,確立不出庭匯報(bào)機(jī)制,對(duì)于不出庭情況和理由記錄在案,對(duì)不出庭理由進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查,通過司法建議等形式促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,著力提高司法建議的實(shí)效性和采用率。

敢于“吃螃蟹”

2015年,新行政訴訟法頒布實(shí)施。該法明確規(guī)定,被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)”出庭應(yīng)訴,不能出庭的,應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。

據(jù)了解,過去兩年來,貴州相繼出臺(tái)了《貴州省行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法(試行)》《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)應(yīng)訴工作的實(shí)施意見》。去年,陳鳴明成為全國第一個(gè)出庭應(yīng)訴的副省長,得到了中外各界的積極評(píng)價(jià)。由此可以看出貴州政府敢于“吃螃蟹”的勇氣。

據(jù)統(tǒng)計(jì),2016年全年,貴州全省行政首長出庭應(yīng)訴案件共1275件,應(yīng)訴率為30.3%。

對(duì)于當(dāng)前的行政首長出庭應(yīng)訴制度,社會(huì)上也有一些不同看法。而在貴州省高院黨組成員、副院長余紅梅看來,“行政首長出庭應(yīng)訴是有利的?！?/p>

她認(rèn)為,行政負(fù)責(zé)人出庭參加訴訟,首先便于行政機(jī)關(guān)提高舉證、質(zhì)證水平,以及行政訴訟的質(zhì)量；其次,行政首長出庭應(yīng)訴,便于當(dāng)事人雙方在法庭上達(dá)成調(diào)解協(xié)議,減少訴訟外的層層請(qǐng)示匯報(bào),提高訴訟效率,真正從實(shí)質(zhì)上化解行政爭議；最后,在一些涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件的案件中,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以通過法庭這個(gè)莊嚴(yán)的場所,闡釋和說明重大公共決策的法律依據(jù)和科學(xué)根據(jù),便于行政相對(duì)人和社會(huì)公眾理解政府決策,更加自覺地支持和擁護(hù)政府依法行政。

記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),目前貴州各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率還存在不平衡的情況,有的地方做的很好,有的地方還是很低。但在北京大學(xué)憲法與行政法研究中心教授姜明安看來,“副省長出庭肯定要帶動(dòng)不少人,就算是‘作秀’也有好處,他希望官員多做一些這樣的秀。”

“以行政首長出庭應(yīng)訴‘入法’為契機(jī),使行政首長出庭應(yīng)訴制度化、規(guī)范化與法治化,從而充分發(fā)揮其制度效果,破解‘民告官卻不見官’的困境,真正‘讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義’,這是該制度建立的初衷與意蘊(yùn),也是法治發(fā)展的必然趨勢?！辟F州省高級(jí)人民法院院長孫潮說。

（原題為《副省長出庭帶動(dòng)千余區(qū)縣長走到“前臺(tái)”  貴州行政首長出庭應(yīng)訴現(xiàn)狀調(diào)查》）