【編者按】

7月7日，《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布，《規(guī)劃》指出上海將積極推進(jìn)購(gòu)租并舉的住房體系建設(shè)，大幅增加租賃住房用地，確保供應(yīng)保障性住房用地，將新增租賃住房約70萬(wàn)套，各類保障性住房約55萬(wàn)套，進(jìn)一步健全房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。而在今年年初，廣東省就發(fā)布了《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的實(shí)施意見》，大力推動(dòng)住房租賃市場(chǎng)。這些舉措會(huì)解決當(dāng)下城市的住房問(wèn)題嗎？為此，澎湃新聞采訪了中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)常務(wù)理事、廈門大學(xué)教授趙燕菁。

如何理解“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”呢？趙燕菁認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單地把“租”等同于“用來(lái)住的”，把“售”等同于“用來(lái)炒的”。市場(chǎng)上租賃和自有住房的比例，是由不同的住房制度所決定的。國(guó)外的很多城市的租住房比重高，和高額的資本持有成本（如財(cái)產(chǎn)稅）和保護(hù)租戶權(quán)益的法律密切相關(guān)，而不是規(guī)定了房子只能用來(lái)租賃。制度不變，簡(jiǎn)單依靠行政改變兩者的數(shù)量，市場(chǎng)就會(huì)通過(guò)套利（各種違章）矯正回原來(lái)的均衡比例從而使政策失效。

趙燕菁進(jìn)一步指出，增加更多的租賃供給，還是傳統(tǒng)的數(shù)量調(diào)節(jié)思路——只管水閘，不管水渠。正確的做法，還是要區(qū)分資本市場(chǎng)和商品市場(chǎng)，建立兩個(gè)不同的供給渠道（如同郵票要區(qū)分寄信和集郵兩個(gè)市場(chǎng)），分別滿足融資和居住的需求。要建立直供“用來(lái)住”的土地渠道，而不是簡(jiǎn)單打開土地閘門。

今年的雄安新區(qū)建設(shè)，趙燕菁在一次訪談中，也提出了將資本型土地市場(chǎng)和保障型土地市場(chǎng)分開，采用一種混合式的財(cái)政模式。2011年，趙燕菁就在呼吁保障房須廣覆蓋，后來(lái)又大膽地提出保障房可以“先租后售”，他認(rèn)為，只租不售的保障房，無(wú)法解決均貧富，共享增長(zhǎng)的難題。好的保障房不僅僅是“保障”更應(yīng)當(dāng)成為新市民在分層社會(huì)的上升通道。要給所有新市民以通過(guò)住房快速積累個(gè)人資本的機(jī)會(huì)，通過(guò)住房升值，分享公共服務(wù)的外溢收益，縮小與已有住房居民的財(cái)富差距，這樣才能真正解決住房問(wèn)題。

以下為此次訪談的內(nèi)容：

澎湃新聞：近日，上?？萍汲堑拈_發(fā)中首推“租賃住房用地”。您之前在《北京規(guī)劃建設(shè)》的采訪中說(shuō)，“在雄安，我個(gè)人建議采用一種混合式的財(cái)政模式，將資本型土地市場(chǎng)和保障型土地市場(chǎng)分開。前者還是采用目前通行的有限期限土地有償使用模式，通過(guò)招拍掛獲得初始資本。但這部分土地市場(chǎng)按照一定比例同保障房市場(chǎng)（現(xiàn)金流）掛鉤。一開始，資本型供地比例高一點(diǎn)，之后不斷減少。到后來(lái)轉(zhuǎn)為以保障型土地出讓為主。保障住房和其他公共服務(wù)與就業(yè)（“五險(xiǎn)一金”）掛鉤，取消戶籍制度。新區(qū)采用低房租、低稅收、低地價(jià)，為企業(yè)創(chuàng)造良好的利潤(rùn)環(huán)境?！鄙虾Ｍ瞥龅淖赓U住房用地和您在雄安提到的保障型土地市場(chǎng)類似么？

趙燕菁：類似。但還有一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要澄清，那就是保障房是如何供給的。

房地產(chǎn)市場(chǎng)本質(zhì)上必定帶有資本市場(chǎng)的屬性。對(duì)于中國(guó)這樣缺少財(cái)產(chǎn)稅的房地產(chǎn)市場(chǎng)更是如此。由于中國(guó)住房的業(yè)主沒有現(xiàn)金流的壓力（物業(yè)稅），資本狀態(tài)的住房缺少轉(zhuǎn)向租賃市場(chǎng)的動(dòng)力，結(jié)果必然是大部分住宅都是“用來(lái)炒的”，少部分住宅是“用來(lái)住的”。

市場(chǎng)上租賃和自有住房的比例，是由不同的住房制度所決定的。為什么國(guó)外租房的人多？不是因?yàn)橐?guī)定房子只能用于租賃，而是由于其制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致居民自愿租房。比如，德國(guó)的居民如果自己買了房子要交財(cái)產(chǎn)稅，所以多余的房子一定要租出去，而且要高于財(cái)產(chǎn)稅才不虧本，這就迫使住房轉(zhuǎn)向租賃市場(chǎng)。然后，在租房層面，政策是保護(hù)租戶的，不能隨便驅(qū)趕租戶，不能隨意漲房租，這就讓房東覺得出租房屋是很麻煩的事情，還不如自己去租房子住，這就吸引更多人去租房，而不是買房。制度不變，簡(jiǎn)單依靠行政改變兩者的數(shù)量，市場(chǎng)就會(huì)通過(guò)套利（各種違章）矯正回原來(lái)的均衡比例從而使政策失效。

住房已經(jīng)成為中國(guó)居民財(cái)富最重要的組成部分。沒有住房的人，主要的資本就是其勞動(dòng)力。如果再?zèng)]有了居住保障，其勞動(dòng)力資本就很難在市場(chǎng)上變現(xiàn)。從而被永久鎖定在貧困狀態(tài)。需要指出的是，保障房雖可以保障無(wú)產(chǎn)者在市場(chǎng)上出售其勞動(dòng)的可能，但卻縮小不了貧富差距。只租不售的保障房，無(wú)法解決均貧富，共享增長(zhǎng)的難題。廈門大學(xué)教師最近的集體訴求，就是這一制度帶來(lái)的后果。好的保障房不僅僅是“保障”更應(yīng)當(dāng)成為新市民在分層社會(huì)的上升通道。

澎湃新聞：目前的保障房存在什么問(wèn)題呢？

趙燕菁：目前的保障房最大的問(wèn)題是無(wú)法實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。在土地財(cái)政模式下，缺少與地方公共服務(wù)對(duì)應(yīng)的直接稅，無(wú)法甄別公共服務(wù)的付費(fèi)者（納稅人），為防止住房福利化導(dǎo)致財(cái)力的無(wú)限透支，保障房就只能根據(jù)居民戶籍，選擇性地覆蓋最困難的居住群體。這也是為什么現(xiàn)在多數(shù)城市都把保障房定義成“救濟(jì)”，政策性地將覆蓋率控制在10%的原因。因此，保障房要實(shí)現(xiàn)廣覆蓋，地方政府就必須找到盈利模式。

現(xiàn)在的保障房中，租賃的比重占了絕大部分（廈門為80%左右），為什么依然沒有解決住房問(wèn)題？關(guān)鍵一點(diǎn)，就是住房保障是與“戶籍”掛鉤，而不是“就業(yè)掛鉤”。只要與戶籍掛鉤，保障房的必是福利房。只要是福利房，保障房必不能廣覆蓋。古今中外，概莫能外。而與就業(yè)掛鉤，保障房的本質(zhì)就變?yōu)檠a(bǔ)助企業(yè)。因?yàn)橹袊?guó)稅收以間接稅為主，保障房是補(bǔ)貼企業(yè)，政府又可以從企業(yè)的稅收中，最終把保障房的成本收回來(lái)。只要這個(gè)盈利模式行得通，保障房就可以實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。

改進(jìn)的措施很簡(jiǎn)單，就是將保障房與戶籍脫鉤，轉(zhuǎn)而與就業(yè)（勞動(dòng)）掛鉤——只要在本地繳納“五險(xiǎn)一金”，就可以獲得保障房資格。當(dāng)然，這一政策的難點(diǎn)是失業(yè)者的退出路徑問(wèn)題（這需要救濟(jì)性住房作為配套）。另外一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，就是提供保障房的是地方政府，稅收的增加（增值稅）歸中央財(cái)政，相當(dāng)于地方財(cái)政變相補(bǔ)貼中央財(cái)政。這也是中國(guó)為什么無(wú)法仿效新加坡的主要原因。地方稅收分成的越多，地方政府提供保障房的激勵(lì)就越明顯。如果設(shè)計(jì)一個(gè)中央財(cái)政根據(jù)地方政府保障房水平返還稅收的機(jī)制，就可以激勵(lì)地方政府將保障住房和就業(yè)掛鉤，將資本引向?qū)崢I(yè)。

需要指出的是，保障房可以保住勞動(dòng)力資本，卻無(wú)法分享公共財(cái)富的升值。所以，我提出只有“先租后售”，打通商品房與保障房之間的區(qū)隔，才可以解決公共財(cái)富全民分配的問(wèn)題。

澎湃新聞： 為了落實(shí)“房子是用來(lái)住的，不少用來(lái)炒的”，近日，上海發(fā)布了住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃，推進(jìn) “購(gòu)租并舉”的住房體系，鼓勵(lì)租賃消費(fèi)。您認(rèn)為“購(gòu)租并舉”的住房體系能解決住房問(wèn)題嗎？

趙燕菁：購(gòu)租并舉的住房體系，肯定比只租不售或只售不租好。但簡(jiǎn)單把“租”等同于“用來(lái)住的”，把“售”等同于“用來(lái)炒的”，卻是有問(wèn)題的。實(shí)際上，現(xiàn)在那些買不起房的居民，在城市都是在租房。即使在住房成本奇高的城市，房租并不一定很高。像前面講的，國(guó)外的很多城市的租住房比重高，和高額的資本持有成本（如財(cái)產(chǎn)稅） 和保護(hù)租戶權(quán)益的法律密切相關(guān)。只要通過(guò)政策（比如對(duì)閑置住房加稅），就足以釋放出足夠多的租賃供給。我擔(dān)心租賃很容易會(huì)變味——市場(chǎng)會(huì)發(fā)明大量的套利玩法，將租賃住房資本化。增加更多的租賃供給，還是傳統(tǒng)的數(shù)量調(diào)節(jié)思路——只管水閘，不管水渠。過(guò)度增加租賃供給，最后有可能連租房市場(chǎng)也給毀掉。正確的做法，還是要區(qū)分資本市場(chǎng)和商品市場(chǎng)，建立兩個(gè)不同的供給渠道（如同郵票要區(qū)分寄信和集郵兩個(gè)市場(chǎng)），分別滿足融資和居住的需求。

辦法只有一個(gè)，就是“市場(chǎng)歸市場(chǎng)，保障歸保障”，建立直供“用來(lái)住”的土地渠道，而不是簡(jiǎn)單打開土地閘門。當(dāng)下房地產(chǎn)問(wèn)題的根源，就在于我們沒有意識(shí)到房地產(chǎn)作為資本市場(chǎng)的本質(zhì)，沒有設(shè)計(jì)出分別針對(duì)“用來(lái)住”和“用來(lái)炒”的土地的供地渠道系統(tǒng)。

典型的案例如新加坡，“用來(lái)炒”的住宅有自己的市場(chǎng)，炒多高由市場(chǎng)來(lái)決定；而“用來(lái)住”的市場(chǎng)則要嚴(yán)格管理，組屋只能一戶一套。居民購(gòu)買商品房，只能出租，否則就會(huì)失去公共組屋的資格。只要兩個(gè)“渠道”分開，根據(jù)就業(yè)提供住宅需求，組屋就不會(huì)空著，保障功能就不會(huì)變味。

國(guó)內(nèi)的保障房資格主要依據(jù)戶籍和收入兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，特別是收入，一直在變化，很難監(jiān)管的。將保障房（或公房）租出去，再去市場(chǎng)上買商品房的案例比比皆是。這樣兩個(gè)渠道混在一起，不論供地?cái)?shù)量增加多少，最終都會(huì)流入“用來(lái)炒”的住房市場(chǎng)。因此，當(dāng)下住房政策，首先是研究供地的“渠道”，然后才是供地的“規(guī)模”。 只要“用來(lái)炒”的土地和“用來(lái)住”的土地是用一個(gè)渠道供地，土地政策就依然會(huì)寬嚴(yán)皆誤、首鼠兩端。

澎湃新聞：一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為住房問(wèn)題的根源是城市的土地供應(yīng)失衡。但規(guī)土部門認(rèn)為，在當(dāng)下的非理性的房地產(chǎn)市場(chǎng)條件下，供應(yīng)過(guò)多土地會(huì)讓城市空間透支，土地財(cái)政不可持續(xù)，因而要控制土地的供給。您如何看待這兩種觀點(diǎn)？今年年初，廣東省發(fā)布了《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的實(shí)施意見》，文件中提出了允許商業(yè)用房改建為租賃住房，您如何看待 “商改住”的政策呢？

趙燕菁：住房成本的高低不是問(wèn)題的本質(zhì)，真正的問(wèn)題是，能否使“用來(lái)住”的居民買得到房子，買到房子后可否保值、增值。假設(shè)增加土地后，住房還是供不應(yīng)求，誰(shuí)能獲得住房呢？有房的人！因?yàn)樗麄兛梢缘盅阂延凶》?，獲得比住房更高的融資信用；假如增加土地導(dǎo)致住房供大于求，以前價(jià)格較高時(shí)拿地的開發(fā)商無(wú)法出清，成為庫(kù)存。這些存量住房只會(huì)爛尾，而不會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)。最終，無(wú)房的居民還是無(wú)房，已經(jīng)有房的居民物業(yè)則會(huì)貶值。

在更壞的情況下，金融出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，蔓延到其它產(chǎn)業(yè)，無(wú)房的居民不僅無(wú)房，可能連就業(yè)都保不住。將住房成本過(guò)高簡(jiǎn)單歸咎于供地不足，進(jìn)而否定現(xiàn)有的土地制度，是典型的合成謬誤（Fallacy of Composition）。 相對(duì)于這一謬誤而言，規(guī)土部門對(duì)住房成本和土地供給的關(guān)系更接近現(xiàn)實(shí)。但有這樣的認(rèn)知并不意味著有正確的解決方案。

“商改住”肯定是一個(gè)錯(cuò)的答案。這個(gè)答案和增加住房供地是一樣的謬誤。大量商業(yè)土地轉(zhuǎn)住宅用地，如果依然供不應(yīng)求，會(huì)幫助有房的人買更多的房；如果導(dǎo)致供大于求，房地產(chǎn)市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)大量庫(kù)存、爛尾，而買不起住房的人，依然買不起住房。

辦公樓為什么比住宅樓便宜，是因?yàn)檗k公樓是交稅，對(duì)政府財(cái)政是正的貢獻(xiàn)；而住宅則需要提供大量后續(xù)服務(wù)，比如教育資源等，在沒有財(cái)產(chǎn)稅的條件下，住宅越多，政府現(xiàn)金流支出越多，財(cái)政負(fù)擔(dān)越大。當(dāng)初很多城市的商住房（SOHO辦公）是想玩擦邊球，讓具有辦公性質(zhì)的辦公產(chǎn)生稅收。比如規(guī)定水電要依據(jù)商業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)繳納，居民也沒有入學(xué)的權(quán)利。但實(shí)際上，開發(fā)商按照住房的價(jià)格出讓，而入住的居民就把商住房當(dāng)作住宅，不僅不交稅，還進(jìn)一步爭(zhēng)取住宅的權(quán)利。給后來(lái)的政府帶來(lái)了大量維穩(wěn)的壓力?！吧套》俊奔婢摺吧獭焙汀白　保煌δ?，市場(chǎng)價(jià)格不同。比如以前是辦公空間貴，就去住宅樓開辦公室；現(xiàn)在是住宅貴，就出現(xiàn)了“商住房”，這些制度設(shè)計(jì)漏洞，都為市場(chǎng)套利行為留下缺口。不少城市商住業(yè)主改住宅的訴求，就是此類制度的后遺癥。

我的觀點(diǎn)一直是，要給所有新市民以通過(guò)住房快速積累個(gè)人資本的機(jī)會(huì)，通過(guò)住房升值，分享公共服務(wù)的外溢收益，縮小與已有住房居民的財(cái)富差距。這個(gè)辦法就是我一再鼓吹的“先租后售”。

澎湃新聞：“先租后售”要如何實(shí)施呢？

趙燕菁：我們一定要明白，現(xiàn)在的住房市場(chǎng)不是缺少租賃供給——現(xiàn)在城市無(wú)房的居民都已在租賃市場(chǎng)解決，某種意義上，增加更多的租賃住房用地，是在解決并不存在的問(wèn)題。房地產(chǎn)市場(chǎng)的真正問(wèn)題，乃是置業(yè)成本太高，阻斷了通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)參與社會(huì)財(cái)富再分配，快速積累個(gè)人財(cái)富的通道。因此，不能將“用來(lái)炒”的住房一棍子打死。

我所設(shè)想的“先租后售”保障房制度，是希望在不進(jìn)一步加劇住房庫(kù)存和金融杠桿的情況下，一舉解決新市民的兩大問(wèn)題——居住和原始資本積累，由此構(gòu)筑穩(wěn)定的中產(chǎn)階層，縮小社會(huì)因是否擁有房產(chǎn)形成的財(cái)富“鴻溝”。

在中國(guó)，土地升值是社會(huì)財(cái)富再分配的一個(gè)重要渠道。新市民無(wú)法獲得產(chǎn)權(quán)住房的話，就難以在城市定居并分享城市土地升值帶來(lái)的財(cái)富二次分配機(jī)會(huì)，社會(huì)也分裂為擁有不動(dòng)產(chǎn)的房東和沒有固定資產(chǎn)的房客。

具體做法是：將現(xiàn)在的租金作為按揭，經(jīng)過(guò)若干年后補(bǔ)足余款，以成本價(jià)獲得完整產(chǎn)權(quán)。舉例來(lái)說(shuō)，假設(shè)50平方米保障房的成本是20萬(wàn)元。一個(gè)打工者租房支出大約500元/月，夫妻兩人每年1.2萬(wàn)元，15年就是18萬(wàn)元。屆時(shí)只需補(bǔ)上差額（包括利息），就可獲得完整產(chǎn)權(quán)。

從這個(gè)假設(shè)的例子可以看出，只要還款年限足夠長(zhǎng)，輔之以政府補(bǔ)助和企業(yè)公積金，即使是從事最低收入的職業(yè)，夫妻兩人也完全有能力購(gòu)買一套完整產(chǎn)權(quán)的住宅。其本質(zhì)是通過(guò)勞動(dòng)力的資本化來(lái)為住房融資。

目前有觀點(diǎn)認(rèn)為，保障性住房應(yīng)以租為主，才能保證有限的房源不流失，以及與商品房市場(chǎng)區(qū)隔。殊不知，恰恰是“租”極大限制了市場(chǎng)融資的可能，迫使保障房依賴公共財(cái)政的有限資源。以租為主的保障制度在1998年“房改”前試驗(yàn)過(guò)數(shù)十年，并不成功。而“先租后售”對(duì)現(xiàn)有保障房模式的最大改進(jìn)，就是參考“房改”，允許到期的保障房上市流通。正是這一關(guān)鍵的改進(jìn)，使得保障住房也可以成為老百姓融資的信用來(lái)源。

澎湃新聞：如果推行您提到的“先租后售”，有哪些障礙呢？

趙燕菁：沒有什么障礙。前面講過(guò)，增加租房供給很可能解決的是偽問(wèn)題。的確，剛畢業(yè)的年輕人買不起商品房，但他們也沒有流落街頭，唯一的解釋，就是市場(chǎng)上有足夠的租賃房。所以，真正的住房問(wèn)題不是租不到房，而是為什么要買房？原因很簡(jiǎn)單，租房無(wú)法分享城市財(cái)富再分配，無(wú)法縮小貧富差距。

商品房的本質(zhì)是融資，購(gòu)房相當(dāng)于“入股”一個(gè)城市。只有購(gòu)房，才能讓沒房的人分享到城市的“原始股”，才能縮小有房人和沒房人的貧富差距。為什么“先租后售”必須要由政府來(lái)做？因?yàn)椤跋茸夂笫邸毕喈?dāng)于補(bǔ)貼了企業(yè)的勞動(dòng)力，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力增加，會(huì)通過(guò)稅收的形式返還政府。這樣做，把一次性土地收益轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥?lái)的現(xiàn)金流，同時(shí)解決了城市的住房問(wèn)題。

我在雄安的建議是，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的減少，土地出讓減少批租的比例，增加年租的比例——看誰(shuí)每年承諾地租高，而不是一次性地價(jià)高——從而將一次性收入轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金流收入。這一做法類似固定稅率的財(cái)產(chǎn)稅，與以補(bǔ)貼企業(yè)為目的的保障房不完全一樣。如果結(jié)合“先租后售”、“共有產(chǎn)權(quán)”等保障房制度，就可以探索出一條既可以為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資，又可以解決新市民置業(yè)的房地產(chǎn)制度。土地財(cái)政也隨之過(guò)渡到以現(xiàn)金流收入為主的，更加可持續(xù)的城市增長(zhǎng)模式。