在政治變遷后的二十多年里，伴隨政治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，中東歐國家的腐敗問題不僅沒有得到解決，還同有組織犯罪結(jié)合起來，遍布于從上至下的國家各個角落。圖為2015年5月1日，波蘭華沙，企業(yè)員工在華沙5月1日國際勞動節(jié)的游行期間對腐敗企業(yè)喊話。 東方IC 圖

一、中東歐國家腐敗概況

在政治變遷后的二十多年里，伴隨政治經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，中東歐國家的腐敗問題不僅沒有得到解決，還同有組織犯罪結(jié)合起來，遍布于中東歐國家從上至下的各個角落。

圖1是中東歐部分國家1995年至2015年的“清廉指數(shù)”排名。從中可以看到，各國腐敗狀況變化趨勢不盡相同。保加利亞自1998 年開始腐敗狀況好轉(zhuǎn)，截至2002 年排名上升至45 名，隨后又持續(xù)惡化，2011 年跌落至86 名，近幾年有所上升?？肆_地亞與保加利亞相似，從1999 年的74名迅速上升至47 名，隨后又下降，總體保持在60-70 之間。匈牙利、波蘭、捷克在東歐國家里屬于比較清廉的，匈牙利排名總體平穩(wěn)，近年來有所下降，波蘭前期的腐敗狀況惡化，2005 年退到70 名后日漸好轉(zhuǎn)，特別是近幾年排名迅速上升。

相比之下，捷克的腐敗排名波動不大，總趨勢是腐敗惡化—好轉(zhuǎn)—惡化—好轉(zhuǎn)，2015 年排名上升至37名。羅馬尼亞基本可視為東歐最腐敗的國家， 2004 年之前腐敗狀況持續(xù)惡化，2004 年后有所緩和，2006 年至2007 年排名直線上升，從84名到69 名，主要原因是為了達(dá)到入盟條件而加大反腐力度，2007年后又有所下降，2011年后腐敗狀況有所好轉(zhuǎn)。

首先，公共采購和醫(yī)療是中東歐國家腐敗重災(zāi)區(qū)。

中東歐國家的公共采購體系受到很多違規(guī)行為、利益沖突和高腐敗風(fēng)險(xiǎn)的制約。2015 年“歐洲晴雨表”關(guān)于腐敗的商業(yè)調(diào)查顯示，74%的羅馬尼亞受訪者、72%的保加利亞受訪者、68%的捷克受訪者、62%的克羅地亞受訪者、43%的波蘭受訪者、42%的匈牙利受訪者認(rèn)為腐敗在國家和地方當(dāng)局管理的公共采購中普遍存在(歐盟平均值53%) 。最常見的違規(guī)行為包括: 采購各個階段的透明度不夠，提交投標(biāo)的期限太短，更改投標(biāo)程序的初始信息等(見表1) 。

醫(yī)療傳統(tǒng)上被認(rèn)為是中東歐最腐敗的部門之一。以波蘭為例，醫(yī)療服務(wù)部分私有化和私人健康保險(xiǎn)計(jì)劃的開放被認(rèn)為可以減少波蘭醫(yī)療系統(tǒng)的腐敗。歐盟認(rèn)為，高工資和公開逮捕或許也有助于減少醫(yī)生從病人那里獲得非正式支付的動機(jī)。但是，雖然波蘭近年來非正式支付的問題在逐漸減少，但在購買設(shè)備和藥品，以及醫(yī)生與制藥公司的接觸中，腐敗問題仍然是一個重大挑戰(zhàn)。投標(biāo)規(guī)格有時候是采用了有利于特定投標(biāo)人的方式，審計(jì)人員很難發(fā)現(xiàn)。波蘭在對選定醫(yī)院的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了很多違規(guī)招標(biāo)以及醫(yī)生和制藥公司之間的不正當(dāng)聯(lián)系。

其次，中東歐國家高層腐敗和司法腐敗嚴(yán)重。

高層腐敗嚴(yán)重是中東歐國家腐敗的一個突出特點(diǎn)。2006 年6 月，羅馬尼亞前總理阿德里安?訥斯塔塞( Adrian Nastase) 因接受賄賂被曝光而被迫辭職，但對該案件的調(diào)查和審訊卻花費(fèi)了近八年時間，直到2014 年1 月6 日，羅馬尼亞最高法院才判決訥斯塔塞四年監(jiān)禁并立即執(zhí)行。2015 年2 月羅馬尼亞前旅游部長埃琳娜?烏德雷亞( Elena Udrea) 、2015 年3 月財(cái)政部長達(dá)留斯?瓦爾喬夫( Darius Valcov) 相繼因?yàn)E用職權(quán)、受賄等行為被捕。2015 年5 月，羅馬尼亞地區(qū)發(fā)展和公共行政部長利維烏?德拉格內(nèi)亞( Liviu Dragnea) 因涉嫌2012 年投票舞弊而被定罪，其曾任羅馬尼亞第一副總理。2015 年6 月，羅馬尼亞時任總理維克托－維奧雷爾?蓬塔( Victor Ponta)涉嫌腐敗被調(diào)查，成為羅馬尼亞首位被要求接受刑事調(diào)查的在任總理; 9 月17 日，羅馬尼亞國家反貪局檢察官將該腐敗案移交法庭。

加入歐盟的前三年，克羅地亞明顯加大了反腐敗力度。2010 年12 月10 日，前總理伊沃?薩納德( Ivo Sanader) 被奧地利警方逮捕后引渡回克羅地亞，其被控幫助一家奧地利銀行進(jìn)入克羅地亞，幫助匈牙利石油天然氣公司獲得克羅地亞石油工業(yè)公司控股權(quán)。2012 年11 月，薩納德被判處十年徒刑。后來，薩納德又被控在擔(dān)任民主聯(lián)盟主席期間，利用職權(quán)從國家機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)竊取約1270 萬美元，部分贓款被用做政黨資金，部分被個人侵吞。2014 年3 月11 日，他因非法侵占國有資產(chǎn)罪被再判九年徒刑。

2013年6月12日晚至13日凌晨，捷克警方展開了一次反腐敗大搜捕，這是一次經(jīng)捷克總檢察長批準(zhǔn)的“絕密行動”，國防部、總理府等機(jī)關(guān)及一些私人住所被突襲檢查，八名高官被捕。除了國防部軍情局局長、國防部軍情局前局長、前農(nóng)業(yè)部部長及副部長以及公民黨前議會眾議院議員團(tuán)主席等，與總理關(guān)系密切的總理府辦公廳主任也涵蓋其中。丑聞纏身的總理彼得?內(nèi)恰斯(Peter Ne?as) 宣布辭職。

中東歐國家對很多重大腐敗案件查處拖沓，對高層腐敗案的追究一直不到位。根據(jù)匈牙利當(dāng)局的統(tǒng)計(jì)，在2011年和2012年監(jiān)測到的腐敗案件超過700 起。然而，高層腐敗案件只有極少數(shù)的可以進(jìn)入庭審階段。總體而言，腐敗案件的刑事訴訟相當(dāng)冗長。缺少對高層腐敗的法庭調(diào)查和司法程序延誤是中東歐國家亟需解決的問題。

司法腐敗嚴(yán)重是中東歐國家腐敗的第二個突出特點(diǎn)。2009 年保加利亞一項(xiàng)指控顯示，一位建筑企業(yè)家作為權(quán)力經(jīng)紀(jì)人承諾可以“出售”司法部門的高級職位。在與所謂的“經(jīng)紀(jì)人”頻繁接觸的電話記錄泄露之后，保加利亞“最高司法委員會”兩名成員辭職。從2006 年1 月至2012 年12 月，羅馬尼亞“國家反腐敗局”起訴了23 名法官和30 名檢察官。

中東歐國家司法部門知法犯法，甚至與犯罪集團(tuán)合謀的現(xiàn)象比較普遍。接受刑事調(diào)查的羅馬尼亞總理蓬塔就先后出任過最高檢察院檢察官和政府監(jiān)察署署長。2010 年4 月，羅馬尼亞最高法院民事法庭負(fù)責(zé)人被捕，其被控收受商人的賄賂并濫用職權(quán)。2010 年3 月31 日，羅馬尼亞最高法院向涉嫌腐敗的參議員卡塔林?沃伊庫(Catalin Voicu) 發(fā)出逮捕令，他被指控在兩個月時間內(nèi)從一名身份未明的商人處收受賄賂26 萬元，以買通法官改變對一起案件的判決。2013 年5 月，沃伊庫被判處七年監(jiān)禁。2011年10月，羅馬尼亞11 名高等法院的檢察官和三名基層法官因受賄而被國家反貪局調(diào)查。2014 年，羅馬尼亞國家有組織犯罪和恐怖主義調(diào)查局局長被拘留。

中東歐司法部門大多缺乏獨(dú)立性，執(zhí)行法律的強(qiáng)制力不夠，國家司法受到政治干擾的情況一直存在。中東歐國家的法官在判決時經(jīng)常會承受來自政府官員、議員、媒體及經(jīng)濟(jì)利益的壓力。

二、中東歐國家腐敗的主要原因

中東歐國家腐敗的主要原因，首先是轉(zhuǎn)型過程中缺乏政治制度化。

中東歐國家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型十分復(fù)雜。轉(zhuǎn)型初期的幾年經(jīng)歷了磨合期，1994 年開始，絕大多數(shù)國家經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，隨后開啟了十幾年的增長之旅，金融危機(jī)后又有所衰退。

缺乏有效的政治制度化是中東歐國家腐敗加劇的重要原因，這在一定程度上可以歸因于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中制度變遷過程的特殊性。美國政治學(xué)家塞繆爾?P．亨廷頓( Samuel P．Huntington，1927–2008)提出，“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表征”。當(dāng)正式的政治制度沒有能力應(yīng)對社會對它提出的要求時，腐敗可能最為猖獗。中東歐國家缺少市場經(jīng)濟(jì)以及現(xiàn)代國家治理的制度基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)型過程中存在“制度真空”，過渡期間，出現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、民主制度與中央集權(quán)兩套體系并存的狀態(tài)。在這種背景下，中東歐國家的政府缺乏為每個公民提供公平和及時服務(wù)的能力。個人如果不行賄，他們所需要的服務(wù)就會被延遲而且質(zhì)量很低。正因如此，腐敗現(xiàn)象才在地方、地區(qū)和國家機(jī)構(gòu)的各個層面日益猖獗。在中東歐國家，與賄賂、瀆職等腐敗行為作斗爭很困難。公民、商人和投資者要想獲得各種許可證必須要與腐敗的官員打交道，別無選擇。他們給官員行賄并且由于害怕打擊報(bào)復(fù)而三緘其口。這種狀況一直保持和延續(xù)多年。

其次是法治環(huán)境惡劣。這具體體現(xiàn)在兩個方面。

其一，反腐敗法律框架不完善。為了反腐敗，東歐國家在政黨選舉、公共采購和公務(wù)員制度等方面有廣泛的規(guī)定，但也存在很多不足。反腐敗的人力、物資以及執(zhí)行權(quán)力等也很缺乏。例如: 匈牙利現(xiàn)行法律沒有對虛假申報(bào)的制裁，也沒有對行政人員家屬的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等。2013 年12 月，羅馬尼亞議會通過了一項(xiàng)修正案，將國會議員、總統(tǒng)和自由職業(yè)者從公共官員的范圍內(nèi)排除。這就意味著濫用職權(quán)、受賄、利益沖突等罪名對他們不再適用。有了這個“脫罪法案”，很多同時兼任律師或議員的內(nèi)閣成員就可以免于因?yàn)楣膊块T的腐敗罪行受到指控。該規(guī)定引起社會嚴(yán)重關(guān)切，2014 年1 月，羅馬尼亞憲法法院表示該修正案違憲。

其二，沒有能力踐行新的法律，各種規(guī)則得不到執(zhí)行。經(jīng)過多年努力，中東歐國家打擊腐敗的法律框架從表面看已經(jīng)基本到位，但由于經(jīng)常性的變化以及缺乏相關(guān)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指導(dǎo)，很多反腐敗的法律、政策只是停留在紙面上。例如，信息公開是反腐敗的關(guān)鍵因素，保加利亞雖然已經(jīng)存在相關(guān)立法，但是實(shí)踐操作中仍受到各種限制。保加利亞沒有獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制確?！肮残畔@取法”得到統(tǒng)一和正確的實(shí)行。

制度只有在被執(zhí)行時才會影響人們的行為。中東歐很多國家也設(shè)置了各種各樣的反腐敗控制機(jī)制，但很多都形同虛設(shè)，發(fā)揮的作用有限。例如，在公共采購程序的監(jiān)督方面，羅馬尼亞已經(jīng)建立了一個復(fù)雜的制度體系。然而，內(nèi)部和外部控制機(jī)制的有效性卻很低，機(jī)制框架過于復(fù)雜和有限的機(jī)構(gòu)間合作導(dǎo)致了不同機(jī)構(gòu)做法不同，大量的違規(guī)行為沒有被發(fā)現(xiàn)和懲罰。

三、中東歐國家反腐敗績效評估

首先，民眾對反腐措施的出發(fā)點(diǎn)和公正性持懷疑態(tài)度。

在中東歐很多國家，腐敗是一種自上而下的現(xiàn)象，這些國家反腐敗成效甚微的一個重要因素是高層領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的意愿不足。由于反腐敗一直是歐盟吸納新成員的關(guān)鍵指標(biāo)，是歐盟優(yōu)先考慮的政策之一，一些中東歐國家只是作出反腐敗的姿態(tài)以便入盟。入盟后，相關(guān)條款失去約束力，許多反腐敗措施就被擱置了。在蓋洛普民意調(diào)查中，羅馬尼亞70%的公務(wù)員認(rèn)為他們的同事和領(lǐng)導(dǎo)抵制反腐敗改革。當(dāng)被問及“是否贊同貴國已經(jīng)采取了足夠的成功檢控來阻止人們的腐敗行為”時，羅馬尼亞受訪者表示贊同的比例在東歐各國中最高，但也只有34%，之后依次是波蘭30%，匈牙利27%，克羅地亞23%，捷克15%，保加利亞只有9%。

民眾高度懷疑政府反腐敗舉措的公正性。所以，人們繼續(xù)通過腐敗如行賄來獲取一些利益。當(dāng)中東歐民眾被問及“你們是否認(rèn)為政府反腐敗的各種措施是公正的，沒有不可告人的目的”時，只有12%的保加利亞受訪者、24%的捷克受訪者、31%的克羅地亞和匈牙利受訪者、35%的羅馬尼亞受訪者、41%的波蘭受訪者表示贊同。在評論本國反腐敗的效果時，中東歐各國民眾認(rèn)為其政府打擊腐敗有效果的比例分別是: 匈牙利31%、波蘭和克羅地亞28%、羅馬尼亞27%、保加利亞16%、捷克12%。而丹麥的比例是54%，歐盟平均值為23%。

其次，專門反腐敗機(jī)構(gòu)的有效性和獨(dú)立性有待商榷。

建立專門的反腐敗機(jī)構(gòu)是近年來中東歐國家反腐敗治理中的普遍做法，也取得了一定成績，但民眾對這些專門反腐機(jī)構(gòu)的有效性和獨(dú)立性存在一定質(zhì)疑。

羅馬尼亞在2002 年專門成立了一個反腐敗檢察官辦公室，并在2005 年重組，這就是“國家反腐敗局”，負(fù)責(zé)調(diào)查高層次腐敗尤其是復(fù)雜案件以及違反歐盟金融利益的罪行。它擁有獨(dú)立的司法警察，可以直接偵查腐敗相關(guān)案件。

長期以來，羅馬尼亞司法部門在處理高級別腐敗時似乎不那么奏效，近幾年情況有所改變?！皣曳锤瘮【帧痹谄渲邪l(fā)揮了重要作用。2006年以后，“國家反腐敗局”開始建立對高層腐敗案的追蹤記錄。從2006 年1 月到2012年10月，在“國家反腐敗局”起訴的4738 個被告中，2101 個曾居于重要職位。自2007 年至2014年，“國家反腐敗局”的起訴中獲得法庭最終判決的確認(rèn)率已經(jīng)達(dá)到90. 25%。在這期間，1496 名被告在法庭的最終判決中被判有罪(包括一名前總理，一位部長，八名議員，一名國家秘書，26 位市長、副市長) 。

2003 年11 月，為整合政府內(nèi)具有監(jiān)察職能的機(jī)構(gòu)，羅馬尼亞組建了“國家監(jiān)察署”，后更名為“國家廉政署”，負(fù)責(zé)檢查潛在的利益沖突、公職人員的個人財(cái)產(chǎn)和審查不勝任的官員等。“國家廉政署”是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，可以通過經(jīng)濟(jì)和金融手段沒收查獲的非法收入，可以直接向法院就相關(guān)問題提起訴訟。2008 年以來，“國家廉政署”已經(jīng)取得良好的效果。根據(jù)“國家廉政署”的決定，在法庭判決的基礎(chǔ)上，超過100 萬歐元的不正當(dāng)個人財(cái)產(chǎn)將被沒收。在歐洲，創(chuàng)建這種將核查資產(chǎn)、“不兼容”以及利益沖突集于一身的獨(dú)立業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，羅馬尼亞還是第一國。

保加利亞在中央設(shè)立了“預(yù)防和打擊腐敗委員會”，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)的反腐敗工作，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，在各個部委有常駐機(jī)構(gòu)。2007年以前，保加利亞發(fā)生過多起警匪勾結(jié)案件，歐盟及民眾對保加利亞打擊腐敗和犯罪的能力頗有微詞。為解決這一問題，保加利亞進(jìn)行了改革，創(chuàng)立了司法和警察專業(yè)化創(chuàng)新機(jī)構(gòu)。自2007 年開始，在“總督察”指導(dǎo)下，政府的內(nèi)部檢查得到加強(qiáng)。調(diào)查機(jī)關(guān)和公訴機(jī)關(guān)之間的聯(lián)合團(tuán)隊(duì)產(chǎn)生了更有效的反腐效果。然而，這個框架的潛力，包括“最高司法委員會”管理和領(lǐng)導(dǎo)司法的權(quán)力，并沒有完全實(shí)現(xiàn)或持續(xù)。

保加利亞“國家安全局”2008 年成立。這是一個偵查部門，具有司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)，獨(dú)立于內(nèi)政部，主要是打擊高層腐敗和嚴(yán)重的有組織犯罪。保加利亞政府的這一舉動是一種將打擊高層腐敗從行政體系引入司法體系的嘗試，最初受到爭議。因與內(nèi)政部之間分工不清、權(quán)責(zé)不明，效果也并不盡如人意。2010 年，調(diào)查高層腐敗案件的職能重新移交給內(nèi)政部。僅僅存在兩年后，新政府就修改了它的任務(wù)，減少了其人員和預(yù)算，將其轉(zhuǎn)變成一個主要處理反間諜問題的安全機(jī)構(gòu)。2013 年，保加利亞政府進(jìn)行了一場致力于打擊腐敗和有組織犯罪的警察和安保服務(wù)的改革，但這一改革的效果仍然有待觀察。

保加利亞于2010 年建立的“預(yù)防和打擊腐敗和有組織犯罪中心”歸屬于部長理事會，負(fù)責(zé)評估公共機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是關(guān)注公共采購。它的年度預(yù)算是250萬歐元。因?yàn)闆]有取得應(yīng)有的效果，該中心的負(fù)責(zé)人在2012 年被辭退。2013 年，中心副主任也在未經(jīng)解釋的情況下被解雇。

保加利亞“利益沖突預(yù)防和認(rèn)定委員會”在2011 年開始運(yùn)作。該委員會被批評在預(yù)防或揭露政治腐敗風(fēng)險(xiǎn)方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有形式主義的嫌疑。

波蘭于2006 年建立的“中央反腐敗局”處于波蘭公眾辯論的核心，既有對其有效性的贊譽(yù)，也有對其公正性的質(zhì)疑?！爸醒敕锤瘮【帧苯Y(jié)合了情報(bào)和警察職能，能啟動行政和刑事程序。2009年以來，“中央反腐敗局”還強(qiáng)調(diào)要通過公共宣傳活動來加強(qiáng)反腐敗的預(yù)防和教育?！爸醒敕锤瘮【帧痹谒摹案瘮〉貓D”上收集和調(diào)查腐敗的數(shù)據(jù)。2012 年有10972 個腐敗案件記錄在冊，2011年有9703 個，2010 年有13938 個?！爸醒敕锤瘮【帧弊?012 年以來的報(bào)告沒有對涉及大量資金或頂級官員的復(fù)雜調(diào)查作出說明。其數(shù)據(jù)分析也因?yàn)楦黝悪C(jī)構(gòu)使用的犯罪登記制度的不兼容而受到阻礙。

在歐盟，那些有專門反腐敗機(jī)構(gòu)的國家并沒有明顯好于依賴正常法律體系反腐敗的國家。在本文提到的中東歐國家中，匈牙利、捷克、克羅地亞沒有設(shè)立專門的反腐敗機(jī)構(gòu)，羅馬尼亞、保加利亞、波蘭有特殊的專門反腐機(jī)構(gòu)，但民眾對其信任率很低，分別為28%、22%、16%。

第三，民眾反腐心態(tài)存在悖論。第一個悖論是，不信任而又依賴。中東歐民眾對國家機(jī)構(gòu)的信任度很低，尤其是司法系統(tǒng)。在2013 年的腐敗調(diào)查中，當(dāng)被問及對哪個機(jī)構(gòu)最信任時，中東歐民眾的第一選擇是警察。53%的波蘭受訪者、49%的捷克受訪者、48%的羅馬尼亞受訪者、38%的匈牙利受訪者、36%的保加利亞受訪者和34%的克羅地亞受訪者選擇了警察。但是，大家對司法機(jī)構(gòu)普遍不信任，各國比例分別是保加利亞7%、捷克9%、羅馬尼亞13%、克羅地亞15%、匈牙利和波蘭23%。另一方面，民眾又缺乏負(fù)責(zé)任的心態(tài)。大多數(shù)人都認(rèn)為他們沒有責(zé)任參與預(yù)防和打擊腐敗，政府、警察和司法系統(tǒng)被認(rèn)為是應(yīng)該對反腐敗負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。所以他們把反腐敗的責(zé)任交給了他們并不信任、被認(rèn)為是無效和腐敗的機(jī)構(gòu)。

第二個悖論是，道德的雙面性。當(dāng)一個社會缺乏公平正義且制度存在弊端時，人們會有這樣一種感覺：法律貌似一直維護(hù)著“權(quán)勢方”的利益。這種認(rèn)知會導(dǎo)致人們喪失對法律和制度的信任，從而出現(xiàn)道德的雙面性，即很多國民一方面高喊反腐敗，一方面又想成為“被保護(hù)人”。

四、對腐敗相關(guān)理論適用性的幾點(diǎn)看法

首先，民主化不是杜絕腐敗的充分條件。

在西方學(xué)者對腐敗的理論研究中，有這樣一種觀點(diǎn): 政治制度的不民主是腐敗的根源。誠然，與權(quán)力集中相比，民主更易于防止腐敗。但民主制度與杜絕腐敗的關(guān)系并不是簡單的線性關(guān)系，民主化更不是杜絕腐敗的充分條件。20 世紀(jì)西方學(xué)術(shù)界關(guān)于該問題的研究一般都假定民主制度與打擊腐敗是完全正相關(guān)的。但是，隨著新興民主化國家的增多，即便單純從經(jīng)驗(yàn)研究的角度看，這個結(jié)論也顯然是不正確的。

的確，世界上比較廉潔的國家，如丹麥、挪威、瑞典、新西蘭和澳大利亞等都是西方民主國家。然而，作為“世界上最大的民主國家”，印度的腐敗問題令人擔(dān)憂。在“新興的民主國家”，如印度尼西亞和菲律賓等，腐敗治理狀況也是差強(qiáng)人意。韓國采用了西方民主模式，但多年過去，腐敗問題似乎有增無減。韓國自1987 年開始民主化后，連續(xù)五位總統(tǒng)涉嫌腐敗問題。但是，在西方眼中，算不上民主制度的中國香港特區(qū)和新加坡的清廉程度卻享譽(yù)世界。

為什么會出現(xiàn)這種狀況呢? 原因在于一個重要的前提條件被忽略了。那些比較廉潔的國家和地區(qū)腐敗較少的關(guān)鍵因素是健全的法制體系和良好的司法踐行。因此，與其說一個國家的清廉程度與民主制度相關(guān)，倒不如說與該國的法治程度相關(guān)。

在法治程度不到位的國家，民主制度常常會引發(fā)相反的結(jié)果。比如，在烏克蘭和俄羅斯機(jī)械推行民主制度初期，政治參與激增，政府失控，腐敗大幅上升。中東歐國家進(jìn)入轉(zhuǎn)型期后，官僚主義和腐敗反而急劇增加。目前，國際上有些學(xué)者提出民主制度與腐敗的關(guān)系呈現(xiàn)出“倒U型”曲線，即在民主化初期腐敗通常呈增加態(tài)勢，但隨著民主制度趨向成熟，腐敗會逐漸減少。如美國加州大學(xué)戴維斯分校政治學(xué)系副教授加布里埃拉?蒙蒂諾拉( Gabriella R. Montinola ) 與其合作者 2002年發(fā)表的一項(xiàng)研究中提到了“拐點(diǎn)”。他們認(rèn)為，在政治競爭不充分的條件下，一些民主國家的腐敗程度要比其在非民主制度下更嚴(yán)重。只有當(dāng)政治競爭達(dá)到一定限度后，民主制度才能與清廉程度成正比，這一限度就是“拐點(diǎn)”。

實(shí)際上，對這個“拐點(diǎn)”起關(guān)鍵作用的因素還是法治程度。只有民主制度趨向成熟從而導(dǎo)致社會法治程度達(dá)到良好水平，腐敗才會減少。

除了法治程度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度也會產(chǎn)生一定影響。這在某種程度上也可以解釋為什么發(fā)展中的民主國家反而更容易腐敗，特別是在貧困人口比例大的國家，腐敗官員更容易通過賄選等手段當(dāng)選，民主制度很容易為腐敗披上合法外衣。民主的一個核心前提是沒有人能夠收買選民的大多數(shù)。然而，在貧民比例大的國家，這個要素是缺乏的。印度、菲律賓和非洲的一些國家就是這種情況。

還有一個有趣的現(xiàn)象，從圖1 中可以看到，匈牙利和波蘭的腐敗趨勢是兩個方向，與此期間兩國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢暗合。在2009 年之前，匈牙利一直稱得上是中東歐最清廉的國家，在此之后腐敗狀況日趨嚴(yán)重。而波蘭在2005 年之前腐敗狀況趨于惡化，2005 年之后腐敗日益減少，2009 年后替代匈牙利成為中東歐最清廉的國家。在這期間，兩國的政治制度和社會環(huán)境基本沒有變化，經(jīng)濟(jì)因素成為重要的變量。金融危機(jī)的爆發(fā)導(dǎo)致匈牙利經(jīng)濟(jì)顯著衰退，而中東歐國家中波蘭一枝獨(dú)秀。主要原因是，波蘭的出口額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例明顯低于匈牙利，受金融危影響相對較小。而且金融危機(jī)期間，當(dāng)各國總需求急劇下降時，波蘭的國內(nèi)需求仍為正增長，從而維持了其經(jīng)濟(jì)增長。

當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與清廉的關(guān)系十分復(fù)雜，并不總是呈現(xiàn)正相關(guān)，需要特定條件下的特定分析。但是，從中東歐國家的經(jīng)驗(yàn)中可以確定的是，一個國家只有在法治程度良好的條件下，民主制度才有利于打擊腐敗。如果法治環(huán)境惡劣，民主制度反而會容易引發(fā)腐敗。

第二個問題，“大政府”到底是腐敗的來源還是解藥？

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度研究腐敗，腐敗被視為個人理性選擇的結(jié)果。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界的公共選擇學(xué)派用尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)來解釋腐敗現(xiàn)象，以美國新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯?布坎南( James M. Buchanan，1919—2013) 為代表的一些學(xué)者提出，政府干預(yù)市場，限制了市場競爭，人為地造成了稀缺和壟斷，引發(fā)尋租活動高漲和腐敗的猖獗。的確，尋租經(jīng)濟(jì)學(xué)可以解釋很多腐敗現(xiàn)象，但是我們不能忽略其局限性。尋租派學(xué)者普遍認(rèn)為解決腐敗的基本辦法是減少政府對經(jīng)濟(jì)的控制和干預(yù)。但是，這樣容易讓政府陷入兩難境地，行使政府職能與約束官僚之間難以平衡，因?yàn)槿魏握e措都可能為官僚提供濫用權(quán)力的機(jī)會。

很多發(fā)展中國家存在市場發(fā)育不完善和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的現(xiàn)象，尋租理論似乎可以解釋這些國家的腐敗現(xiàn)象。但是，在經(jīng)驗(yàn)研究中可以找到典型的相反案例，比如新加坡政府干預(yù)的程度很高，但其政府很廉潔。而且，既然市場是克服腐敗的法寶，那么為什么在運(yùn)行了幾百年市場經(jīng)濟(jì)的美國、法國、英國和日本，腐敗依然頻發(fā)? 中東歐國家在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后，腐敗也并沒有減少。尋租理論提出的“國家干預(yù)的程度與腐敗程度成正比”的推論不能成立。

國外學(xué)術(shù)界一直在爭論，“大政府”到底是腐敗的來源還是解藥? 在歐洲，當(dāng)以政府支出占據(jù)國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例來衡量時，大政府往往與低腐敗相聯(lián)系，但是拉丁美洲的情況正好相反。斯堪的納維亞國家在歐洲是最清廉的，因?yàn)楦呱鐣＠?，它們往往是傳統(tǒng)意義上的政府支出大國。從某種程度上是否可以認(rèn)為，是政府支出的類型而不是政府支出的規(guī)模滋生了腐敗? 假設(shè)腐敗的政治家想引導(dǎo)公共開支以便使他們的“客戶”利益最大化，這就意味著開支應(yīng)該流向與他們青睞的承包商簽訂巨額政府合同。假設(shè)政府的開支一定，這種“客戶導(dǎo)向”的花費(fèi)趨向會擠占其他領(lǐng)域的投資。

如果這個假設(shè)是對的，我們就會發(fā)現(xiàn)，社會開支(比如醫(yī)療項(xiàng)目) 越少、項(xiàng)目(如建筑工程等) 支出越多的歐盟成員國就越腐敗。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，歐盟最腐敗的國家確實(shí)在醫(yī)療方面開支很少。這些國家也是公民抱怨醫(yī)療體系腐敗嚴(yán)重的國家。

圖2是腐敗與項(xiàng)目支出的關(guān)系圖，可以看到中東歐國家腐敗嚴(yán)重，羅馬尼亞、保加利亞的腐敗控制能力很弱，指數(shù)基本在1 左右，波蘭、捷克、匈牙利基本在3 左右，但他們政府資本投資占GDP的比重都很高，在5%和6%左右。而北歐等國家則相反，瑞典、芬蘭、丹麥的腐敗控制指數(shù)很高，在9 和10 左右，但政府資本投資占GDP 的比重相對很低。

圖3 是腐敗與醫(yī)療支出的關(guān)系圖，可以看到羅馬尼亞和保加利亞政府醫(yī)療支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重基本是最低的，在3 和5 之間; 而北歐國家瑞典、芬蘭、丹麥政府醫(yī)療支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重基本是最高的，在7 和9 之間。

從圖3 可看出，羅馬尼亞和保加利亞是一個極端，在醫(yī)療系統(tǒng)花費(fèi)很少，在項(xiàng)目領(lǐng)域特別多，而丹麥等北歐國家是另一個極端。當(dāng)然，這里面也有一部分原因可以解釋為發(fā)展水平的差異: 羅馬尼亞和保加利亞遠(yuǎn)不及丹麥的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，所以它們?nèi)匀恍枰訌?qiáng)現(xiàn)代交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。然而，醫(yī)療資源的不足的確會導(dǎo)致醫(yī)療系統(tǒng)的腐敗。

比如，保加利亞、羅馬尼亞或者立陶宛聲稱要將醫(yī)療價(jià)格與國家醫(yī)療保險(xiǎn)制度提供的資源相聯(lián)系，但現(xiàn)實(shí)是，其保險(xiǎn)制度相當(dāng)不充分。一方面，國家保險(xiǎn)基金不足以支撐這些花費(fèi); 另一方面，國家假設(shè)醫(yī)生和護(hù)士可以因?yàn)樗麄儷@得的工資而好好工作。這對于歐盟來自中東歐的成員國來說幾乎是不可能的。羅馬尼亞和保加利亞的醫(yī)生和護(hù)士的工資每個月平均在500 美元以下。差額的那部分是由病人的“禮物”來彌補(bǔ)的，患者報(bào)告說他們給醫(yī)生行賄以獲取更好或更快的照顧。供給與需求之間的平衡就是這樣建立的。

由此可見，計(jì)劃管制與自由市場都不是腐敗的根源性因素，撇開政治文化背景、產(chǎn)權(quán)制度和市場條件的差異，而將腐敗的原因歸結(jié)于其任何一方都是不妥的。相對于政府支出的規(guī)模，政府支出的類型更應(yīng)該得到關(guān)注。

五、結(jié)論

腐敗是多種原因綜合作用的結(jié)果，民主不等于清廉，西方的民主制度阻止不了腐敗。自由市場不等于清廉，機(jī)械地減少政府對經(jīng)濟(jì)的控制阻止不了腐敗。專門的反腐敗機(jī)構(gòu)阻止不了腐敗，還常常淪為政治斗爭的工具。

關(guān)于腐敗的蔓延，文獻(xiàn)上有一個定律，即“威克塞爾定律”( Wicksell’s Law) 。其核心內(nèi)容是，一個部門的邊際腐敗程度會隨其他部門的邊際腐敗程度的增加而增加?！巴巳麪柖伞痹谝欢ǔ潭壬峡梢越忉屩袞|歐國家轉(zhuǎn)型期間腐敗程度蔓延的機(jī)理。中東歐國家的腐敗在各個領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)的共同作用下，呈現(xiàn)快速增長趨勢。中東歐國家的腐敗案件中，以公共采購和醫(yī)療領(lǐng)域?yàn)楣?jié)點(diǎn)，與其他各部門相互牽扯，加之高層腐敗和司法腐敗嚴(yán)重，中東歐國家的法制環(huán)境惡劣。以上每個部分的腐化都是引發(fā)其他部分腐化的刺激因素與條件。

基于上述認(rèn)識，治理腐敗的具體策略應(yīng)該是重點(diǎn)突破優(yōu)于全面進(jìn)攻。反腐敗措施第一步尋求的應(yīng)該是控制關(guān)鍵領(lǐng)域的腐敗，盡可能減少其發(fā)生。從節(jié)點(diǎn)要害部門入手，深挖不放，以點(diǎn)帶面逐步向外圍展開。所有這些都建立在大力推行法治建設(shè)的基礎(chǔ)上，法治程度才是一個國家對抗腐敗的核心要素，沒有法治的托載，民主制度、自由市場和專門反腐敗機(jī)構(gòu)都是無根之木、無水之源。

(本文原刊于《當(dāng)代世界與社會主義》2017年第1期，原題：“中東歐國家的腐敗與反腐敗——腐敗相關(guān)理論適用性探析”。略去注釋，正文有一定簡化并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。)