【編者按】

過(guò)去二十多年間，中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施獲得了超常規(guī)發(fā)展，不止與發(fā)展中國(guó)家相比遙遙領(lǐng)先，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也并不遜色。良好的基礎(chǔ)設(shè)施支撐著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)。

那么中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施何以能實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展？南京大學(xué)商學(xué)院教授葛揚(yáng)與目前任職于廣西壯族自治區(qū)商務(wù)廳的高級(jí)經(jīng)濟(jì)師岑樹田博士嘗試從中國(guó)土地制度結(jié)構(gòu)變遷的視角進(jìn)行解釋。他們認(rèn)為，中國(guó)實(shí)行的土地公有制及現(xiàn)有土地制度結(jié)構(gòu)安排使地方政府能形成土地批租與融資的超強(qiáng)能力，加之中國(guó)的地方政府是生產(chǎn)型政府，地方官員追求產(chǎn)出最大化，有動(dòng)力提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施，這二者的匹配促成了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)發(fā)展。另外，土地公有制及其當(dāng)下的制度結(jié)構(gòu)是中國(guó)的特殊手段，其他土地私有制國(guó)家難以仿效，這可以解釋何以其他發(fā)展中國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面難有中國(guó)這樣的成就。

可以說(shuō)，中國(guó)當(dāng)下的土地制度，對(duì)創(chuàng)造中國(guó)的增長(zhǎng)奇跡發(fā)揮了核心作用。但兩位學(xué)者也指出，這一制度安排蘊(yùn)含著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不具有持續(xù)性。他們建議：中央政府應(yīng)強(qiáng)化土地征用制度改革，保護(hù)被征地農(nóng)民利益，改變當(dāng)前土地征用有利于地方政府的局面。

“以地謀發(fā)展”不能再繼續(xù)了，中央必須下決心做點(diǎn)什么。

過(guò)去二十多年間，中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施獲得了超常規(guī)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施存量迅猛增加，2010年居世界第三位。圖為2014年7月8日，云南省昭通市水富縣，中國(guó)第三大水電站向家壩水電站實(shí)現(xiàn)全部機(jī)組投產(chǎn)發(fā)電。 東方IC 資料

一、引言：中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施之謎

最近幾十年，特別是上世紀(jì)八十年代中后期以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用越來(lái)越受到經(jīng)濟(jì)學(xué)界的關(guān)注和重視。歸納起來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性體現(xiàn)在：一是基礎(chǔ)設(shè)施投資能直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；二是基礎(chǔ)設(shè)施通過(guò)支撐制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

改革開放以來(lái)，特別是上世紀(jì)九十年代以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用日益明顯，中國(guó)物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展支撐著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)增長(zhǎng)和日益增強(qiáng)的制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。正是由于良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件降低了中國(guó)制造業(yè)的生產(chǎn)成本和流通成本，增強(qiáng)了中國(guó)產(chǎn)品開拓市場(chǎng)和參與競(jìng)爭(zhēng)的能力，使中國(guó)成為世界工廠和貿(mào)易大國(guó)，成就了中國(guó)的“增長(zhǎng)奇跡”。

所以，要理解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，首先要破解隱藏在其背后的基礎(chǔ)設(shè)施之謎，從而更深刻地認(rèn)識(shí)中央推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)和提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量與效益的重要意義。

中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施之謎，一方面是“超常規(guī)”發(fā)展，表現(xiàn)為過(guò)去二十多年基礎(chǔ)設(shè)施存量迅猛增加。1990-2008年，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施資本存量從11903億元增長(zhǎng)到192378億元，18年增長(zhǎng)16倍多，年均增長(zhǎng)16.72%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在1953-2008年的不同階段，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施資本存量的年均增長(zhǎng)率有很大的區(qū)別：1953-1978年為7.07%，1979-1989年為6.94%，1990-1998年為16.05%，1999-2008年為17.25%；1979-1989年比1953-1978年的年均增長(zhǎng)率還低?？梢钥闯?，增長(zhǎng)的“拐點(diǎn)”出現(xiàn)在1990年前后，1990年之后的年均增長(zhǎng)率較1990年之前翻番。

此外，若與GDP增長(zhǎng)的情況相比，我們發(fā)現(xiàn)，1990年之前兩者保持大致相同的速度，1990年之后基礎(chǔ)設(shè)施的增長(zhǎng)率大幅超過(guò)GDP的增長(zhǎng)率，與GDP增長(zhǎng)形成明顯的“剪刀差”（如表1和圖1所示）。那么，為什么在1990年前后出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)的“拐點(diǎn)”？其背后是否隱藏著什么改變？這值得我們深究。

即使與其他國(guó)家相比，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成績(jī)也同樣令人震驚。1990年，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施存量排在全世界第15位左右，2000年上升到第7位，2010年躍升為第3位，僅次于美國(guó)和日本。若按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施存量實(shí)際上已經(jīng)世界排名第一。在短短二十多年時(shí)間里，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施如此超常規(guī)發(fā)展，這在世界基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)史上實(shí)屬罕見(jiàn)，堪稱中國(guó)增長(zhǎng)奇跡背后的“奇跡”。

另一方面是“非常規(guī)”性質(zhì)，表現(xiàn)為現(xiàn)有的常規(guī)理論及相關(guān)文獻(xiàn)都不能很好或完整解釋中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)發(fā)展。是什么原因推動(dòng)一國(guó)或地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的增長(zhǎng)？

基礎(chǔ)設(shè)施的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展假說(shuō)”表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、城市化水平和勞動(dòng)參與率是決定一個(gè)國(guó)家人均基礎(chǔ)設(shè)施投資支出的最顯著因素，揭示了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性，也即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性。根據(jù)該假說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展越好，并且兩者應(yīng)該保持大致相同的增長(zhǎng)速度。而如表1所示，中國(guó)改革開放之初的十多年，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得很大的成就，基礎(chǔ)設(shè)施的年均增長(zhǎng)卻不如改革開放以前經(jīng)濟(jì)糟糕的幾十年。這該如何解釋？進(jìn)一步，為什么1990年之后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的增長(zhǎng)沒(méi)有與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持大致相同的增速，而是形成明顯的“剪刀差”現(xiàn)象？顯然，這種建立在一般均衡的分析框架難以解釋。

由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個(gè)公共決策過(guò)程，因而單純用市場(chǎng)機(jī)制的原理解釋基礎(chǔ)設(shè)施投資的決定往往不能湊效。為此，從市場(chǎng)之外的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)層面解釋基礎(chǔ)設(shè)施投資的決定，成為重要的研究視角，由此形成基礎(chǔ)設(shè)施的“政治制度假說(shuō)”。該假說(shuō)認(rèn)為，政治制度環(huán)境，特別是政府提供一個(gè)誠(chéng)實(shí)守信的政策環(huán)境以及對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的環(huán)境，是決定一國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資最為重要的因素，能解釋國(guó)家之間關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施投資差異的現(xiàn)象。根據(jù)該假說(shuō)的結(jié)論，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施之謎的意義愈加彰顯。如果說(shuō)改革開放對(duì)1980年前后中國(guó)的政治與政策環(huán)境產(chǎn)生一定沖擊的話，那么1990年前后中國(guó)的政治制度結(jié)構(gòu)以及大的政策環(huán)境均沒(méi)有明顯變化。在這樣的政治制度環(huán)境中，為什么中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)的“拐點(diǎn)”出現(xiàn)在1990年前后而不是1980年前后？顯然，用“政治制度假說(shuō)”難以解釋。

由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往與一個(gè)地方具體的地理位置緊密相關(guān)，因而具有地域特色。所以，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的分散決策可能比中央政府的統(tǒng)一決策更具優(yōu)勢(shì)，由此形成“分權(quán)激勵(lì)假說(shuō)”。該理論認(rèn)為，分權(quán)既有利于增加一國(guó)總的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資支出，又有利于增加地方政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資支出，并且這種趨勢(shì)在發(fā)展中國(guó)家比在發(fā)達(dá)國(guó)家表現(xiàn)得更顯著。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)分權(quán)從上世紀(jì)八十年代開始，財(cái)政分權(quán)從1994年開始，似乎與基礎(chǔ)設(shè)施存量的高速增長(zhǎng)相吻合。然而，印度從上世紀(jì)九十年代開始也經(jīng)歷了類似的分權(quán)改革，那么印度的基礎(chǔ)設(shè)施為什么沒(méi)有發(fā)展起來(lái)？這又作如何解釋？

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授張軍等在“政治制度假說(shuō)”和“分權(quán)激勵(lì)假說(shuō)”的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況研究了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資的決策問(wèn)題，提出了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的“引資競(jìng)爭(zhēng)假說(shuō)”，也稱為“政治激勵(lì)假說(shuō)”。到目前為止，張軍等的研究是解釋中國(guó)為什么擁有良好基礎(chǔ)設(shè)施的最有影響力的理論。他們認(rèn)為，中國(guó)在改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施上的出色成就是中國(guó)式財(cái)政分權(quán)模式和政府治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)可以解釋的結(jié)果。這個(gè)分權(quán)模式成功的地方在于一個(gè)“向上負(fù)責(zé)”的政治體制與財(cái)政分權(quán)的結(jié)合。在這個(gè)體制下，中央政府用“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”取代了對(duì)地方政府的政治說(shuō)教。地方官員為“政績(jī)”而開展橫向的競(jìng)爭(zhēng)，不僅當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的改善有助于“招商引資”，從而實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改善政績(jī)，而且顯著改善的基礎(chǔ)設(shè)施本身就是最容易度量的政績(jī)。他們發(fā)現(xiàn)，地方政府之間在“招商引資”上的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)和政府治理的轉(zhuǎn)型，是解釋中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資決定的重要因素。

清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授白重恩和錢穎一從投資激勵(lì)角度研究中國(guó)電力、高速公路和鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的發(fā)展問(wèn)題。他們認(rèn)為，市場(chǎng)化的價(jià)格形成機(jī)制、分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)等所產(chǎn)生的投資激勵(lì)是中國(guó)電力和高速公路行業(yè)取得快速發(fā)展的重要原因，從而使這兩個(gè)行業(yè)保持了與GDP同樣的增速。而中央集權(quán)和鐵道部直接管理投資的鐵路營(yíng)運(yùn)模式造成了鐵路行業(yè)較低的資本投資回報(bào)率，是該行業(yè)缺乏投資激勵(lì)和發(fā)展相對(duì)緩慢的重要原因。由此形成中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)假說(shuō)”。

無(wú)論是張軍等的“政治激勵(lì)假說(shuō)”，還是白重恩等的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)假說(shuō)”，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即僅從激勵(lì)層面分析基礎(chǔ)設(shè)施的供給行為，其理論成立的條件是，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施的投資激勵(lì)不受到地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資能力的約束。殊不知，一個(gè)完整的基礎(chǔ)設(shè)施供給行為，不僅受到激勵(lì)動(dòng)機(jī)的影響，更受到融資能力的制約，而且后一個(gè)問(wèn)題比前一個(gè)問(wèn)題更重要。

經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，亞洲絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求非常強(qiáng)烈和巨大，而且這些國(guó)家不乏有雄心的基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，但卻面臨融資能力的挑戰(zhàn)。2006-2010年間，亞太地區(qū)每年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求約為2280億美元，其中：政府部門可提供的資金約為280億美元，占12.3%左右；私人部門可提供的資金約為200億美元，占8.8%左右；資金缺口約為1800億美元，占78.9%。同樣，亞洲開發(fā)銀行研究院（ADBI）2009年的一項(xiàng)報(bào)告也說(shuō)明，在2010-2020年期間，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求每年將高達(dá)7500億美元，面臨的資金缺口將更大。從這些數(shù)據(jù)中我們看到，亞洲國(guó)家都有很強(qiáng)的愿望改善基礎(chǔ)設(shè)施，但政府拿什么來(lái)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施？

針對(duì)政治激勵(lì)假說(shuō)的不足，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授湯玉剛和教授陳強(qiáng)從現(xiàn)實(shí)供給能力角度研究中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施存量迅猛增加的原因。他們認(rèn)為，當(dāng)前有關(guān)文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資高速增長(zhǎng)的解釋主要來(lái)自于需求面(尤其是政治需求)，而忽略了供給能力。很多發(fā)展中國(guó)家都認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，但由于供給能力有限，他們的基礎(chǔ)設(shè)施并沒(méi)有得到明顯改善。因此，只有揭示出中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)實(shí)供給能力如何被超常改進(jìn)，故事才是完整的。為此，他們基于分權(quán)理論，從顯性和隱性土地財(cái)政模式的角度解釋中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施存量的迅猛增加。他們認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)體制的確立與土地要素市場(chǎng)化改革的啟動(dòng)是促成中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施起飛的關(guān)鍵條件。

然而，土地財(cái)政只是表象，他們沒(méi)有深究土地財(cái)政背后的更深層原因，并忽視了地方政府本身的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)動(dòng)機(jī)。這些局限使得他們分析框架的解釋力大為降低。

也就是說(shuō)，解釋中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展還面臨著一個(gè)更根本性的問(wèn)題。在政治經(jīng)濟(jì)體制上，中國(guó)在1990年前后保持一致的政治制度、行政管理模式和繼續(xù)推進(jìn)改革開放的政策，那么為什么在同一個(gè)或類似的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境中存在如此不同的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展路徑？1990年前后中國(guó)究竟改變了什么制度安排，使地方政府的行為如此不同？進(jìn)一步，上世紀(jì)九十年代中后期以來(lái)，中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境也沒(méi)有發(fā)生大的變化，那么為什么基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)與GDP增長(zhǎng)的“剪刀差”缺口越來(lái)越大？上世紀(jì)九十年代末又究竟改變了什么安排，使地方政府的行為如此不同？

本文嘗試從土地制度結(jié)構(gòu)變遷視角理解中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)發(fā)展，并對(duì)上述問(wèn)題做出回答。

二、中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的“以地謀發(fā)展”模式

土地支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不是中國(guó)特有的現(xiàn)象，早在十九世紀(jì)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就普遍運(yùn)用土地開發(fā)的規(guī)制權(quán)為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資，或者依靠出售、出租有限的公共土地資源進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資，只不過(guò)中國(guó)的土地公有制放大了這種支持作用。其實(shí)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，動(dòng)員私人資本或外國(guó)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有局限性，而國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)它們的資金支持又非常有限。因此，通過(guò)土地支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，實(shí)際上已成為發(fā)展中國(guó)家最為常用、最為重要的手段之一。

（一）土地支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的傳統(tǒng)理論

一是受益者支付成本理論。該理論基于城鎮(zhèn)化背景，認(rèn)為在基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)開發(fā)過(guò)程中，少部分市民因出賣土地或服務(wù)以及參與到開發(fā)建設(shè)中，可能會(huì)獲益。但對(duì)絕大部分市民而言，他們會(huì)由于新市民和新開發(fā)的到來(lái)而需要交納更多的稅費(fèi)，這將造成社會(huì)不公平及整體福利的下降。為此，作為準(zhǔn)許開發(fā)的條件，地方政府要求房地產(chǎn)開發(fā)商為本地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供一定的實(shí)物或資金支持，此即基于土地開發(fā)規(guī)制權(quán)的強(qiáng)制性征收。實(shí)際上，這種征收是將新增基礎(chǔ)設(shè)施的成本通過(guò)房地產(chǎn)渠道轉(zhuǎn)嫁到新市民身上。強(qiáng)制性征收的理論依據(jù)有二：其一，已有基礎(chǔ)設(shè)施將對(duì)新開發(fā)做出貢獻(xiàn)，為此要將已有基礎(chǔ)設(shè)施的成本內(nèi)部化；其二，新增基礎(chǔ)設(shè)施大都為新市民服務(wù)，理應(yīng)由新市民支付成本。當(dāng)一個(gè)城市的人口不斷增長(zhǎng)而市民希望維持原有的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量以及對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資必定隨時(shí)間不斷增加。這些新增投資的成本應(yīng)由基礎(chǔ)設(shè)施的使用者支付，即由新市民支付。由于原有市民也曾支付過(guò)相類似的費(fèi)用，所以所有的市民都被公平對(duì)待了。

二是土地增值收益捕獲理論。該理論認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施一旦完成或即將完成，將具有顯著的外部性，特別是其周邊的土地會(huì)迅速升值，從而使土地所有者或開發(fā)商獲得額外的土地增值收益。而這種收益，土地所有者或開發(fā)商并沒(méi)有支付成本，真正支付成本的是納稅人。為此，政府可通過(guò)捕獲土地增值收益的方式解決社會(huì)公平性和基礎(chǔ)設(shè)施成本內(nèi)部化問(wèn)題，此即土地增值收益捕獲。其中，最常見(jiàn)的策略是出售由于基礎(chǔ)設(shè)施投資或區(qū)劃改變而增值的土地。如果政府擁有土地，那么政府通過(guò)售賣土地就能將基礎(chǔ)設(shè)施投資的收益內(nèi)部化并捕獲大部分的土地增值收益。并且土地未來(lái)的潛在收益也能打開不同類型的公私合營(yíng)大門，為私人投資者參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或?yàn)槠渫ㄟ^(guò)土地進(jìn)行融資提供空間。而在土地私有制國(guó)家里，政府必須首先獲得土地。如果政府能獲得滿足基礎(chǔ)設(shè)施用地需求以外的超量土地，那么政府就具有了捕獲土地增值收益的潛在能力。超量的土地越多，捕獲土地增值收益的能力就越強(qiáng)。由于土地征用制度或規(guī)定的差異，發(fā)展中國(guó)家通常比西方發(fā)達(dá)國(guó)家更容易進(jìn)行有利可圖的征用和出售土地。

（二）中國(guó)的土地支持模式

在中國(guó)，土地支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與上述兩種理論相似。區(qū)別在于土地制度結(jié)構(gòu)的不同，由此產(chǎn)生了征收能力、捕獲能力及融資能力的巨大差別。如圖2所示，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的土地模式包括顯性和隱性土地支持兩大方面。（除特別注明外，本節(jié)相關(guān)原始數(shù)據(jù)來(lái)源于2008、2011年版的《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》及《中國(guó)財(cái)政年鑒》?！髡咴ⅲ?/p>

1. 顯性支持。其表現(xiàn)為土地以公開方式通過(guò)貨幣化交易及公共化決策支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。具體支持渠道包括：

一是稅收收入。該渠道可分為土地直接稅收和土地間接稅收兩種方式。土地直接稅收包括土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、契稅5大稅種，土地間接稅收包括房地產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)稅和建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅2大稅種。以2010年為例，我國(guó)土地稅收收入占當(dāng)年地方財(cái)政總收入的29%左右，其中土地直接稅占比為15.95%，土地間接稅占比在13%左右（估算數(shù)）?；A(chǔ)設(shè)施的成本通過(guò)土地稅收方式解決是各國(guó)政府常用的方法，在中國(guó)同樣發(fā)揮著重要作用。

二是非稅收入。該渠道分為土地審批、土地出租、土地批租、土地作價(jià)出資入股及授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式。土地審批形成土地審批費(fèi)用，土地批租形成土地出讓收入，土地出租形成地租收入，土地作價(jià)出資入股等形成其他收入。以2010年為例，我國(guó)土地出讓收入占當(dāng)年地方財(cái)政總收入的67.62%，土地出租收入占0.12%，其他收入占比不足0.01%?？梢?jiàn)，非稅收入支持渠道以土地批租為主。其實(shí)，土地審批費(fèi)用在中國(guó)也是政府部門的一筆大收入，因數(shù)據(jù)缺失，本文忽視其量級(jí)比較。

三是土地抵押融資。指地方政府及其投融資平臺(tái)通過(guò)以土地作為抵押品向銀行獲取貸款的方式來(lái)支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。該渠道的支持力度非常強(qiáng)大。以2007年為例，土地抵押融資貸款總額為25077.77億元，占當(dāng)年地方財(cái)政總收入的106.39%。

四是土地增值收益。指地方投融資平臺(tái)在對(duì)土地進(jìn)行一級(jí)開發(fā)并向市縣政府交納土地出讓金后，再次對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)并以市場(chǎng)價(jià)轉(zhuǎn)讓土地給房地產(chǎn)開發(fā)商，從而捕獲大部分土地增值收益，并將捕獲到的土地增值收益直接用于基礎(chǔ)設(shè)施投資，以滿足地方政府建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施愿望的方式。2008年全球金融危機(jī)后，該方式對(duì)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮的作用日益增強(qiáng)。

2. 隱性支持。表現(xiàn)為土地以隱蔽的方式通過(guò)非貨幣化合約等渠道支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。具體支持方式包括：

一是土地開發(fā)權(quán)置換實(shí)物基礎(chǔ)設(shè)施。指地方政府以一定的土地開發(fā)權(quán)為條件，將土地開發(fā)權(quán)與周邊特定區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施捆綁“銷售”給開發(fā)商，開發(fā)商享受土地的開發(fā)權(quán)利并負(fù)責(zé)建設(shè)約定類型的基礎(chǔ)設(shè)施。這種方式在中國(guó)新區(qū)開發(fā)或房地產(chǎn)開發(fā)中頗受青睞，其支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能量也是強(qiáng)大的，但因數(shù)據(jù)缺失，本文忽視其量級(jí)比較。

二是行政劃撥基礎(chǔ)設(shè)施用地。該方式是土地公有制下的特有方式，其支持力度也很強(qiáng)大。以2010年為例，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施劃撥用地為138267.34公頃，占當(dāng)年國(guó)有建設(shè)用地總供應(yīng)量的28.00%。若在私有制條件下，地方政府需要以當(dāng)年的土地出讓均價(jià)(即935萬(wàn)元/公頃)來(lái)購(gòu)買這些土地，則地方政府共需花費(fèi)12928億元，相當(dāng)于當(dāng)年中國(guó)地方財(cái)政總收入的31.83%。這筆支出對(duì)大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家甚至是發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)講都不是小數(shù)目，而中國(guó)地方政府卻能節(jié)省這筆開支。

綜上所述，由于中國(guó)特有的土地制度結(jié)構(gòu)安排，其土地支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的方式與其他國(guó)家或地區(qū)相比具有更多的支持手段和更強(qiáng)的支持力度，因而具有更特殊的支持作用，由此形成了土地支持中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的超強(qiáng)能力。

（三）中國(guó)土地制度結(jié)構(gòu)變遷及土地支持模式的形成與強(qiáng)化

改革開放以來(lái)，中國(guó)土地制度結(jié)構(gòu)變遷可劃分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段發(fā)生在上世紀(jì)九十年代前后，主要是城市土地所有制、土地征用制和土地有償轉(zhuǎn)讓制的變革。

1982年通過(guò)的《憲法》第十條第一款規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，從此結(jié)束了中國(guó)城市中存在居民住宅私地的歷史。同年頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條列》可以說(shuō)為地方政府征用集體土地提供了一個(gè)法律框架。但該條例被指明顯偏向地方政府，為后來(lái)在實(shí)踐中催生的政府強(qiáng)征行為埋下了種子。

1986年通過(guò)的《土地管理法》以及后來(lái)對(duì)該法進(jìn)行的修訂，均沒(méi)有修改有關(guān)土地征用條款的內(nèi)容。中國(guó)土地有償轉(zhuǎn)讓制度的變革始于1987年深圳市首次公開拍賣一幅土地，成形于1990年國(guó)務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》及《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》。其中，1988年全國(guó)人大對(duì)憲法第十條的修正及對(duì)《土地管理法》的修訂規(guī)定了國(guó)有土地可以有償使用和依法轉(zhuǎn)讓，這是土地轉(zhuǎn)讓制度變革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從此，土地有償轉(zhuǎn)讓制度在中國(guó)打開了閘門，土地市場(chǎng)和土地價(jià)值的功能得到逐步發(fā)揮。但這種只有國(guó)有土地才能轉(zhuǎn)讓、集體土地還不允許轉(zhuǎn)讓的安排與土地征用制度的配套，催生了后來(lái)地方政府強(qiáng)制性土地征用行為的形成。

由此，中國(guó)的地方政府借助城市土地國(guó)有制、集體土地可征用制和國(guó)有土地有償轉(zhuǎn)讓制等安排，形成了強(qiáng)大的土地劃撥、征收、批租與融資能力，為1990年以來(lái)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)發(fā)展裝上了一部發(fā)動(dòng)機(jī)。其中，城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償轉(zhuǎn)讓制度保證了地方政府能輕松出讓國(guó)有土地從而獲取土地收入，是地方政府形成土地批租能力及土地價(jià)值凸顯、可作為抵押品進(jìn)行融資的最關(guān)鍵的制度安排。而城市土地國(guó)家所有制則使地方政府擁有足量的土地可劃撥與批租，不像土地私有制國(guó)家的地方政府那樣僅擁有極為有限的城市公共土地資源。此外，郊區(qū)和農(nóng)村土地的集體所有制與集體土地的可征用制兩者配套，成為地方政府補(bǔ)充或增加城市國(guó)有土地的強(qiáng)有力手段，保證土地劃撥、批租等方式在一定時(shí)期內(nèi)的可持續(xù)性。至此，土地支持中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的能力基本形成。

第二階段發(fā)生在上世紀(jì)九十年代中后期，主要是《土地管理法》的修訂和住房制度改革。1998年修訂的新《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”。這些內(nèi)容實(shí)際上強(qiáng)化了地方政府的土地征用或征收能力。1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》要求，從1998年下半年開始，全國(guó)停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。該通知啟動(dòng)了中國(guó)住房制度改革，這項(xiàng)改革推動(dòng)了中國(guó)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)業(yè)的極大發(fā)展。特別是，商住用地需求的不斷增強(qiáng)和土地價(jià)值功能的不斷彰顯，為地方政府通過(guò)土地融資提供了更大空間。

《土地管理法》的修訂和住房制度改革，在中國(guó)抗擊亞洲金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需以及啟動(dòng)新一輪工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景下，實(shí)際上既增強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施的需求，又增強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力，從而強(qiáng)化土地支持基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的能力，使中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成的“剪刀差”缺口越來(lái)越大。

綜上所述，正是由于土地制度結(jié)構(gòu)的變遷，形成了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的土地模式。然而，這種模式背后隱藏著地方官員什么樣的基礎(chǔ)設(shè)施供給行為？我們作如下分析。

土地公有制、生產(chǎn)型政府二者的匹配促成了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展。圖為2017年3月31日，北京，近在咫尺地拍攝“大褲衩”中央電視臺(tái)總部大樓。 東方IC 圖

三、理論模型與實(shí)證分析結(jié)果

首先，為考察在不同土地制度條件下地方官員的基礎(chǔ)設(shè)施最優(yōu)供給行為，我們?cè)诶碚摲矫娼梃b美國(guó)麻省理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)家德隆·阿西莫格魯（Daron Acemoglu）關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的框架以及中山大學(xué)國(guó)際商學(xué)院副教授張莉等關(guān)于地方官員土地出讓行為的框架，考察一個(gè)政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體中地方官員的基礎(chǔ)設(shè)施供給行為。

結(jié)果表明，在要素投入不變時(shí)，決定地方官員基礎(chǔ)設(shè)施最優(yōu)供給量的主要因素是地方官員通過(guò)調(diào)控土地出讓價(jià)格所形成的自我融資機(jī)制，它與一國(guó)的土地制度結(jié)構(gòu)相關(guān)。在土地公有制條件下，地方官員能夠通過(guò)調(diào)控土地出讓價(jià)格實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的自我融資，這意味著只要土地價(jià)格能上漲，就可以滿足地方官員的任何基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，從而實(shí)現(xiàn)超強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施自我供給能力。由此可知，土地公有制條件下的地方政府比土地私有制條件下?lián)碛懈鼜?qiáng)的融資能力，從而提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施。此外，在其他條件不變的情況下，地方政府對(duì)本地區(qū)產(chǎn)出越偏好，那么地方政府將提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施，即生產(chǎn)型政府具有基礎(chǔ)設(shè)施偏好，并且經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作為最基本的激勵(lì)也促使地方政府提供基礎(chǔ)設(shè)施。

對(duì)照中國(guó)的條件，我們發(fā)現(xiàn)：中國(guó)實(shí)行土地的全民所有制和勞動(dòng)群眾的集體所有制即土地的社會(huì)主義公有制，現(xiàn)有的土地制度結(jié)構(gòu)安排使地方政府能形成土地批租與融資的超強(qiáng)能力。而且，中國(guó)的地方政府是生產(chǎn)型政府，地方官員偏好本地區(qū)產(chǎn)出，追求產(chǎn)出最大化，這也推動(dòng)地方政府提供更多的基礎(chǔ)設(shè)施。所以，中國(guó)地方官員的基礎(chǔ)設(shè)施最優(yōu)供給量是最大的，土地公有制、生產(chǎn)型政府二者的匹配促成了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展。其中，土地公有制及其特有的制度結(jié)構(gòu)卻是中國(guó)的特殊手段，其他土地私有制國(guó)家難以仿效，這就是中國(guó)為什么能在如此短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展而其他國(guó)家卻難以做到的根本原因。

作為參照，我們分析了印度的情況。印度實(shí)行土地私有制，加上其地方政府沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。所以，印度屬于基準(zhǔn)模型中不存在產(chǎn)出偏好的情形，是經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制下基礎(chǔ)設(shè)施供給最糟糕的方式。這也是為什么印度的基礎(chǔ)設(shè)施總是落后，并與中國(guó)形成明顯反差的原因之一。據(jù)印度財(cái)政部估計(jì)，如果基礎(chǔ)設(shè)施能夠緊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，那么印度GDP增速將會(huì)再提高2個(gè)百分點(diǎn)。事實(shí)上，老撾、柬埔寨等實(shí)行土地私有制的諸多發(fā)展中國(guó)家也面臨同樣的問(wèn)題。

其次，為考察中國(guó)顯性和隱性土地支持對(duì)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展產(chǎn)生了重要影響，我們選取了傳統(tǒng)回歸分析方法和跨國(guó)樣本的比較案例方法來(lái)考察中國(guó)土地支持假說(shuō)的存在以及中國(guó)土地制度改革對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施所產(chǎn)生的整體政策效應(yīng)。

結(jié)果表明，土地支持假說(shuō)的系數(shù)大于零，在解決內(nèi)生性問(wèn)題之后仍然顯著，且通過(guò)了模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)，說(shuō)明土地顯性或隱性支持中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的事實(shí)存在。此外，我們利用22個(gè)OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家為潛在比較組、中國(guó)作為處理組進(jìn)行了跨國(guó)樣本比較分析，結(jié)果表明上世紀(jì)九十年代中國(guó)土地制度的結(jié)構(gòu)變遷對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展具有顯著正面影響。

四、結(jié)語(yǔ)和政策建議

當(dāng)今世界，公共土地在許多國(guó)家都存在，土地為基礎(chǔ)設(shè)施融資也是各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展常用的方式。但像中國(guó)這樣全部實(shí)行土地公有制的國(guó)家是不多的。土地的公有制及其在特殊時(shí)期形成的特殊制度結(jié)構(gòu)，催生了中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的“以地謀發(fā)展”模式。這種模式不僅使土地在物質(zhì)層面支持中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，更在于土地的價(jià)值發(fā)揮了更大作用，在地方政府普遍受到“吃飯財(cái)政”約束，而地方經(jīng)濟(jì)起飛又亟需大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的時(shí)候，土地通過(guò)其價(jià)值渠道實(shí)際上發(fā)揮了集聚與集中地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的作用，這種作用對(duì)創(chuàng)造中國(guó)增長(zhǎng)奇跡是必不可少的。其實(shí)，其他很多發(fā)展中國(guó)家正是因?yàn)闆](méi)有能力解決亟需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金而使經(jīng)濟(jì)難以起飛。

所以，僅從這個(gè)角度講，土地對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的作用怎么評(píng)價(jià)都不為過(guò)，實(shí)際上中國(guó)創(chuàng)造了以土地資產(chǎn)置換基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的最成功案例。

然而，這樣的土地制度結(jié)構(gòu)安排，雖然對(duì)地方政府而言具有強(qiáng)大的支持能力，但卻是以犧牲被征地農(nóng)民利益和土地市場(chǎng)效率為代價(jià)的，由此產(chǎn)生了一系列扭曲性后果，如：失地農(nóng)民利益受損及群眾集體上訪問(wèn)題，偽城鎮(zhèn)化及房?jī)r(jià)、地價(jià)居高不下問(wèn)題，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻及土地資源利用效率不高問(wèn)題，少數(shù)地方官員與房地產(chǎn)商相互勾結(jié)及建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件不斷上升問(wèn)題，地方投融資平臺(tái)競(jìng)相成立及土地重復(fù)抵押金融風(fēng)險(xiǎn)加大問(wèn)題，等。在相當(dāng)程度上，土地制度結(jié)構(gòu)安排自身的一些缺陷，使地方政府的目標(biāo)與土地要素市場(chǎng)化改革的目標(biāo)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)、金融風(fēng)險(xiǎn)管控的目標(biāo)以及農(nóng)民利益的目標(biāo)之間存在著嚴(yán)重沖突。這些問(wèn)題使中國(guó)政府的職能轉(zhuǎn)型和土地要素的市場(chǎng)化改革等變得困難重重。所以，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的“以地謀發(fā)展”模式又是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的各種重要問(wèn)題的主要根源，蘊(yùn)含著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不具有持續(xù)性。

我們建議：中央政府應(yīng)強(qiáng)化土地征用制度改革，保護(hù)被征地農(nóng)民利益，改變當(dāng)前土地征用有利于地方政府的局面。其要點(diǎn)是：以市場(chǎng)化的價(jià)格（包括未來(lái)擬建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目完成后所帶來(lái)的升值收益在內(nèi)）進(jìn)行土地征用，打破地方政府通過(guò)調(diào)控土地出讓價(jià)格實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施自我融資的機(jī)制；建立以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的土地市場(chǎng)化改革，改變建設(shè)用地供地方式，促進(jìn)土地交易的公平、公正；推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，根本改革地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，建立公平、共享的土地增值收益分配制度，等。總之，出路在于土地制度改革和新型城鎮(zhèn)化，最終目的在于結(jié)構(gòu)優(yōu)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量效益的提高。此外，在“一帶一路”戰(zhàn)略下，中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)具有復(fù)制推廣以及幫助指導(dǎo)發(fā)展中國(guó)家消除基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸的現(xiàn)實(shí)意義。

（本文原刊于《經(jīng)濟(jì)研究》2017年第2期，原題：“中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施超常規(guī)發(fā)展的土地支持研究”。略去參考文獻(xiàn)，由作者本人對(duì)原文涉及理論模型、計(jì)量檢驗(yàn)等方面的內(nèi)容進(jìn)行大量簡(jiǎn)化并最終改定，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。經(jīng)授權(quán)刊用。）