多年來，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）堅持定期制作國際發(fā)展合作報告，聚焦討論各類具有全球影響力的治理政策問題，以提煉最佳實踐，促成有利于包容性國際發(fā)展的政策與行動變革。2021年12月21日，OECD如期發(fā)布《2021年發(fā)展合作報告：塑造公正的數(shù)字化轉(zhuǎn)型》（下稱《發(fā)展合作報告》）（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）。

報告認(rèn)為，隨著人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興數(shù)字技術(shù)的飛速進(jìn)步，數(shù)字化轉(zhuǎn)型正在徹底改變?nèi)蚪?jīng)濟和社會治理模式。然而，受限于碎片化的全球數(shù)字治理規(guī)則、相對薄弱的數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施，以及有待提高的民眾數(shù)字素養(yǎng)等因素，廣大發(fā)展中國家尚需要克服重重挑戰(zhàn)，方能在數(shù)字時代站穩(wěn)腳跟。因此，2021年《發(fā)展合作報告》整合來自多個國家政府、國際組織、學(xué)術(shù)界、企業(yè)界和民間機構(gòu)的專家觀點與案例解析，就大力推動以人為本、公平公正的包容性數(shù)字化轉(zhuǎn)型，支持發(fā)展中國家實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)全球繁榮與穩(wěn)定的相關(guān)問題提出了政策建議。在此，我們摘選報告部分章節(jié)予以編譯，從治理、經(jīng)濟、基建等維度介紹在全球新冠大流行背景下推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的國際實踐與政策趨勢。此文為第二篇。

評估數(shù)字政府包容性的5項指標(biāo) 信息來自《發(fā)展合作報告》

澎湃新聞 王亦赟 制圖

建立功能完備、服務(wù)高效的數(shù)字政府是國家實現(xiàn)數(shù)字化變革的關(guān)鍵基礎(chǔ)。當(dāng)前，數(shù)字和數(shù)據(jù)技術(shù)正深刻變革傳統(tǒng)經(jīng)濟和社會發(fā)展方式，對各層級政府的日常運作和公共服務(wù)也產(chǎn)生了重大影響。為適應(yīng)新發(fā)展形勢及應(yīng)對新政策挑戰(zhàn)，政府需要在數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)治理等維度實現(xiàn)從“電子政府”（E-government）到“數(shù)字政府”（Digital government）的轉(zhuǎn)型，即從追求業(yè)務(wù)流程的數(shù)字化和信息化升級為以數(shù)據(jù)驅(qū)動的平臺智能化與治理現(xiàn)代化。與此同時，鑒于公共服務(wù)直接面向大眾，數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府治理也應(yīng)秉持公平、普惠、便捷等特性，實現(xiàn)以人為本的包容性數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

在OECD《發(fā)展合作報告》（Development Co-operation Report 2021：Shaping a Just Digital Transformation）的第十一章“實現(xiàn)從電子政府到數(shù)字政府的飛躍”（Making the Leap from E-government to Digital Government）中，兩位作者——來自O(shè)ECD公共治理部的政策分析專家費利佩·岡薩雷斯·薩帕塔（Felipe González-Zapata）和瑪麗亞娜·皮奇寧·巴爾比耶里（Mariane Piccinin-Barbieri）——依據(jù)OECD制定的“數(shù)字政府政策框架”（the OECD Digital Government Policy Framework， DGPF）所提出的“數(shù)字化設(shè)計”“數(shù)據(jù)驅(qū)動”“政府作為平臺”“默認(rèn)開放”“用戶驅(qū)動”和“主動有為”這6個維度，解讀了構(gòu)建政府?dāng)?shù)字化能力的關(guān)鍵要素，為廣大發(fā)展中國家的數(shù)字政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略提供了經(jīng)驗參考和政策建議。

兩位作者認(rèn)為，當(dāng)代數(shù)字政府的治理范式轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)采取以人文本的整體政府方法（Whole of Government, WOG）, 通過采用數(shù)字技術(shù)與工具，以數(shù)據(jù)驅(qū)動的方式重新思考和設(shè)計公共事務(wù)流程，構(gòu)建更加開放和廣泛參與的政府體系，實現(xiàn)數(shù)字包容。

OECD“數(shù)字政府政策框架”的維度1“數(shù)字化設(shè)計”（Digital by Design）具體指的是利用數(shù)字技術(shù)來重新思考和設(shè)計公共事務(wù)處理流程與系統(tǒng)，實現(xiàn)敏捷性、互操作性和政策連續(xù)性，并提供暢通的公眾參與和溝通渠道。在數(shù)字政府建設(shè)方面表現(xiàn)較好的國家，大多都設(shè)立了專門機構(gòu)來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理不同政策領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型項目和投融資計劃，同時還會設(shè)計保障公共服務(wù)同時在多個線上和線下渠道無縫運行的機制，確保沒有公民因為數(shù)字技術(shù)使用不均衡或缺乏數(shù)字技能而被時代遺棄。

維度2“數(shù)據(jù)驅(qū)動”（Data-driven）具體是指將數(shù)據(jù)視作一種戰(zhàn)略資產(chǎn)，為數(shù)據(jù)的訪問、共享和利用建立可信的治理框架，以改善決策效率和公共服務(wù)質(zhì)量。在OECD看來，當(dāng)前為數(shù)眾多的發(fā)展中國家還需要克服一系列數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)利用等方面的障礙，建立以數(shù)據(jù)為支撐的政府決策與公共服務(wù)提供模式，實現(xiàn)治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

維度3“政府作為平臺”(Government as a Platform)則指向支撐數(shù)字政府運轉(zhuǎn)的共享云平臺、互操作性系統(tǒng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施，以及政府主導(dǎo)的數(shù)字身份、數(shù)字支付、數(shù)據(jù)管理等公共產(chǎn)品和數(shù)字工具。數(shù)字政府作為包容性開放平臺，不僅可以實現(xiàn)端到端的公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升用戶體驗，也可以促進(jìn)不同政府部門職能的縱向與橫向整合，并推動公共部門與私營部門的合作治理。當(dāng)然，這種治理方式也對數(shù)據(jù)的開放、共享和自由流動提出了更高要求。

維度4“默認(rèn)開放”(Open by Default)強調(diào)提升政府?dāng)?shù)據(jù)和決策過程（包括算法）對公眾的透明度和可及性，培育支持開放政府?dāng)?shù)據(jù)和鼓勵更多公共參與的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，從而實現(xiàn)公共價值。

維度5“用戶驅(qū)動”（User Driven）則是指政府在制定公共服務(wù)流程和政策時，以了解、預(yù)測和滿足人民的需求為先，建立包容性數(shù)字化機制以回應(yīng)民眾期望，增加民生福祉，并同步構(gòu)建數(shù)字倫理原則和治理框架，以凝聚共識，提高人民對數(shù)字政府的信心和認(rèn)同。

維度6“主動有為”（Proactiveness）則意味著數(shù)字政府治理行動的快速反應(yīng)、數(shù)據(jù)的有效使用，以及數(shù)字公共產(chǎn)品和基礎(chǔ)設(shè)施的適當(dāng)部署。同時，也必須兼顧社會弱勢人群的公共服務(wù)需求，保留部分傳統(tǒng)服務(wù)渠道，并與數(shù)字化流程無縫銜接，進(jìn)而實現(xiàn)真正意義上的包容性政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

基于上述6個維度，兩位報告作者認(rèn)為，實現(xiàn)從電子政府到數(shù)字政府的飛躍無論對發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都是一個不小的挑戰(zhàn)，而網(wǎng)絡(luò)覆蓋和基礎(chǔ)設(shè)施相對薄弱又會增加發(fā)展中國家建設(shè)數(shù)字政府的難度。因此，報告建議發(fā)展中國家可重點采取以下6種能夠持續(xù)推進(jìn)政府和公共部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的方法：

第一，形成可持續(xù)交付的治理能力。發(fā)展中國家應(yīng)致力于構(gòu)建強有力的數(shù)字化轉(zhuǎn)型領(lǐng)導(dǎo)部門及協(xié)調(diào)機制，并設(shè)法使數(shù)字化轉(zhuǎn)型議程獲得充分合法性和廣泛公眾認(rèn)同，以便在不斷變化的政治環(huán)境中保持?jǐn)?shù)字化轉(zhuǎn)型的連貫性、完整性和系統(tǒng)性。

第二，以人民需求為核心，構(gòu)建以人為本的包容性數(shù)字政府。這就需要充分了解廣大數(shù)字公共服務(wù)用戶的真實期望，一一對應(yīng)解決，并在數(shù)字服務(wù)設(shè)計和提供過程中及時加以體現(xiàn)。同時，政府還需要加大對公務(wù)員的數(shù)字技能培訓(xùn)力度，以確保數(shù)字政府切實發(fā)揮積極作用。

第三，投資于可信、可互操作和可重復(fù)使用的數(shù)字公共產(chǎn)品。當(dāng)前很有必要結(jié)束由各處散在的電子政務(wù)系統(tǒng)與數(shù)字工具拼湊而成的治理格局。從數(shù)字化轉(zhuǎn)型一開始，政府就應(yīng)優(yōu)先考慮采用可重復(fù)使用和可互操作的數(shù)字工具與基礎(chǔ)設(shè)施，以減少無謂的功能整合與協(xié)調(diào)成本。此外，采用可信賴的開源數(shù)字解決方案也有助于實現(xiàn)互操作性，并方便公民與政府公共部門的互動。

第四，將數(shù)據(jù)視作戰(zhàn)略資產(chǎn)，將開放視為轉(zhuǎn)型優(yōu)勢。數(shù)字政府的運轉(zhuǎn)將產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)。及時、可靠、優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)將為高水平治理奠定堅實基礎(chǔ)。在合法依規(guī)的前提下開放政府?dāng)?shù)據(jù)也有助于增進(jìn)社會平等和互信，提升公眾的社會事務(wù)參與度。

第五，從價值創(chuàng)造角度評估數(shù)字政府投資。發(fā)展中國家的財政資源相對有限，因此要優(yōu)先考慮投資于最具影響力和擴展性的數(shù)字技術(shù)，而這就需要開展更為嚴(yán)密的成本/效益分析和設(shè)置更加科學(xué)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型標(biāo)準(zhǔn)，以確定數(shù)字政府項目的價值得到充分實現(xiàn)。

第六，促進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的國際合作，并提供更多標(biāo)準(zhǔn)化、可互操作的數(shù)字公共產(chǎn)品，以使國際社會能共同應(yīng)對跨境數(shù)據(jù)流動帶來的各種挑戰(zhàn)。

綜上所述，實現(xiàn)從“電子政府”到“數(shù)字政府”的飛躍是開展普惠大眾的包容性數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)政府能力現(xiàn)代化的必然要求。數(shù)字政府建設(shè)需要在數(shù)字治理機制、公共數(shù)據(jù)服務(wù)、系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)管制度建設(shè)、增進(jìn)公共參與等多方面共同發(fā)力，構(gòu)建互聯(lián)互通、公正透明、開放共享的公共服務(wù)平臺和先進(jìn)治理體系。