一、國民政府如何搞監(jiān)察工作

1928年6月國民黨完成形式上的統(tǒng)一后，宣布國家結(jié)束軍政、進入訓政階段。依據(jù)孫中山“五權(quán)憲法”的原理，國民政府應由司法、立法、行政、考試、監(jiān)察五院組成。10月8日，五院制的《國民政府組織法》公布。孫中山設計“五權(quán)憲法”時的指導思想就是融合中西政治智慧，秉持一種開放的政治立場。正如他在提到監(jiān)察權(quán)時所說：“中國古時舉行考試和監(jiān)察的獨立制度，也有很好的成績，像滿清的御史，唐朝的諫議大夫，是很好的監(jiān)察制度。舉行這種制度的大權(quán)，就是監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察權(quán)就是彈劾權(quán)。外國現(xiàn)在也有這種權(quán)，不過把他放在立法機關之中，不能獨立成一種治權(quán)罷了?！?/p>

根據(jù)孫中山的設想，訓政時期的監(jiān)察院主要權(quán)力包括彈劾、審計等權(quán)力。1947年《中華民國憲法》又增加了監(jiān)察院對總統(tǒng)任命的司法院、考試院的正副院長、大法官和考試委員會委員的人事同意權(quán)。具體來說：一，彈劾權(quán)?！秶裾M織法》第四十六條規(guī)定，監(jiān)察院彈劾權(quán)的行使對象為公務員（包括南京國民政府的一切官吏，無官階大小之分，亦無中央與地方之分）的違法與失職行為。二，審計權(quán)。審計部隸屬監(jiān)察院，獨立行使審計權(quán)，負責審核全國財政。三，調(diào)查權(quán)。調(diào)查權(quán)是監(jiān)察院為了解有關情況而對各級機關的行政事務展開調(diào)查和質(zhì)詢的權(quán)力。四，糾舉權(quán)?？箲?zhàn)時期，根據(jù)《非常時期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》的規(guī)定，糾舉權(quán)主要是指監(jiān)察委員或監(jiān)察使對公務員違法或瀆職行為，認為應迅速免職或者其他緊急處置的，可以超越原來彈劾公務員的辦案程序進行書面糾舉，以書面形式單獨呈請監(jiān)察院院長審議，院長同意糾舉的，則送交該公務員的主管機關長官或上級機關長官。五，建議權(quán)。各機關公務員對非常時期之應辦事項有奉行不力或失當者，監(jiān)察委員或監(jiān)察使有權(quán)以書面形式提出意見或建議，呈給院長審批后，送交各該主管機關或其上級機關處理。

在訓政時期，監(jiān)察院名義上是國民政府的最高監(jiān)察機構(gòu)，于1931年2月正式成立，職能為監(jiān)督國民政府各機關及其公務人員，在性質(zhì)上屬于準司法機關。監(jiān)察院院長、副院長各一人，下設有專職監(jiān)察委員及審計部。院長的任命由國民黨中央執(zhí)行委員會選任。1947年《中華民國憲法》頒行后，則規(guī)定監(jiān)察委員由地方議會選舉產(chǎn)生，正副院長由監(jiān)察委員互選決出，均任期六年。

二、首任院長于右任僅僅是個書法家嗎？

從1931年2月2日在南京國民政府禮堂宣誓就任監(jiān)察院長開始，于右任長期主持監(jiān)察院。1948年6月，以蔣介石為總統(tǒng)的“行憲”政府產(chǎn)生后，訓政時期的監(jiān)察院依法終止工作，于右任繼續(xù)當選為“行憲”時期的監(jiān)察院院長。他是國民黨政府五院院長中任職時間最長的，為民國時期的監(jiān)察制度的運作殫精竭慮，做出了不小的歷史貢獻。

于右任上任后不久，就發(fā)表談話指出：“一個蚊蟲，一個蒼蠅，一個老虎，只要他有害于人，監(jiān)察院都給他以平等待遇，并不是專打掉小的而忘了大的，也不是專管大的而不管小的?！睂Υ耍谟胰翁貏e強調(diào)監(jiān)察權(quán)的獨立行使，曾明確申明：“彈劾權(quán)之行使，系由監(jiān)察委員單獨行使，院長只能依法送達懲戒機關?！?933年發(fā)生彈劾鐵道部長顧孟余事件后，有記者問于右任對顧案的看法時，他表示：“監(jiān)察委員彈劾官吏，乃其固有職權(quán)，院長本人不能干涉，更無所謂政治動機”，“主張一切依法進行，其個人無任何成見”。

于右任就任監(jiān)察院長時，已成立兩年的監(jiān)察院還沒有一名監(jiān)察委員，他的當務之急就是物色監(jiān)察委員提請國民政府任命。在國民黨訓政時代，人民沒有權(quán)利選舉民意代表，監(jiān)察委員只能由政府任命，性質(zhì)上屬于官吏而不是民意代表。不過，于右任還是網(wǎng)羅了一批國民黨元老或有聲望的社會名流擔任監(jiān)察委員，如劉成禺、朱慶瀾、高一涵、呂志伊、于樹法、杜重遠、沈尹默等。曾長期擔任監(jiān)察院秘書長的楊亮功后來回憶說：“右老為國家網(wǎng)羅人才時，都從國內(nèi)的各大學中去物色。許多人與右老根本不相識，但右老往往因為看了他們的文章或聽到了他們的才名而去找他們?！泵恳晃槐O(jiān)察委員均有權(quán)單獨向違法失職官員提出彈劾，經(jīng)過三名監(jiān)委審查，只要其中有兩人認為應付懲戒，這名被彈劾的官員就要被移送至懲戒機關。

為克服調(diào)查案件所遇阻力，于右任頗為重視制度建設?！侗O(jiān)察委員保障法》規(guī)定，監(jiān)察委員一經(jīng)宣誓就職，非經(jīng)其本人同意不得調(diào)轉(zhuǎn)其他工作，監(jiān)察委員除了被開除國民黨黨籍（訓政時期監(jiān)察委員均系國民黨員）或受刑事等處分外，不得免職停職或罰俸，監(jiān)察委員不受逮捕或監(jiān)禁（除現(xiàn)行犯外）。這些特殊保障，使監(jiān)察委員可以不受干擾地從事監(jiān)察工作?！侗O(jiān)察院調(diào)查證及其使用規(guī)則》強調(diào)調(diào)查人員展開調(diào)查時，各機關主管人員不得拒絕或者藏匿被調(diào)查之案件，行使職權(quán)時既可以針對具體的人，又可以針對具體的事?？梢垣@得具體的人證、物證，遇必要情況，憑調(diào)查證還可以得到警察協(xié)助等。

1933年2月22日，于右任決定將全國初步劃分為十四個監(jiān)察區(qū)，并依法在各個監(jiān)察區(qū)設立監(jiān)察使署，委派監(jiān)察使。同年4月，隨著中央勢力的不斷擴大，監(jiān)察院增設為十六個監(jiān)察區(qū)。4月29日，于右任在《監(jiān)察使之設置與國家政治之推進》一文中闡述了設置監(jiān)察使的意義與任務，指出監(jiān)察使行使監(jiān)察權(quán)應該“內(nèi)外并重”，鑒于“監(jiān)察委員集中中央，不易周知各地方吏治得失，而民間疾苦由于地方官吏之貪污失職，或濫用權(quán)力者，亦復難于周悉”，所以國民政府特派監(jiān)察使巡回監(jiān)察各地，使得中央政策的制定與實行能夠顧及到全國各地的具體情況。依據(jù)巡回監(jiān)察規(guī)程，于右任還賦予了各地監(jiān)察使三種職權(quán)，分別是“得向所派監(jiān)察區(qū)內(nèi)各官署及其他公立機關查詢或調(diào)查檔案冊籍”、“對于所派監(jiān)察區(qū)內(nèi)公務人員之違法失職，認為情節(jié)重大，須急速救濟者，得逕行通知該官長官”、“得接受人民舉發(fā)公務員違法失職之書狀，但不批答”。

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，監(jiān)察制度有某些修正，以適應瞬息萬變的戰(zhàn)爭情況。1938年底，國民政府公布了《非常時期監(jiān)察權(quán)行使法》，主要是擴大監(jiān)察委員的職能范圍，對違法失職官員，如按平時彈劾程序可能貽誤時機，因而授權(quán)監(jiān)察委員得向被彈劫人的主管官員或其上級機關提出“糾舉”，由主管官員或其上級機關作出緊急處置。此外，采取集體監(jiān)察方法，派出戰(zhàn)地巡察團對軍風紀、傷兵救護以及戰(zhàn)區(qū)行政等開展專項監(jiān)察。

三、不忘“打虎”初心的于右任

于右任上任后不久，就發(fā)生了彈劾行政院長汪精衛(wèi)案。1932年5月，在汪精衛(wèi)主持下，中日簽訂了《淞滬停戰(zhàn)協(xié)定》。根據(jù)各國憲法，凡簽訂條約必須經(jīng)議會批準，《國民政府組織法》亦規(guī)定宣戰(zhàn)、媾和及其他重要國際事項均須經(jīng)立法院議決。但汪精衛(wèi)借口《國民政府組織法》中未包括條約案在內(nèi)，因而不送交立法院審議，擅自與日本簽約。因此，監(jiān)察院對汪精衛(wèi)提出彈劫。但當時正是“蔣汪合作”時期，蔣介石支持《淞滬停戰(zhàn)協(xié)定》的簽約。這樣即使于右任以辭職表示抗議亦無濟于事。事隔一年，汪精衛(wèi)又一次不經(jīng)立法院通過，徑直與日本政府簽訂了《塘沽協(xié)定》。

雖然彈劾行政院院長受挫，但是翌年（1933）卻是于右任“打老虎”較為風光的一年。在中央政府，頗受輿論關注的是鐵道部長顧孟余被彈劾案。事情起因是監(jiān)察委員劉侯武指控顧孟余在向外國采購大潼路鐵道器材的訂約中，存在“喪失國權(quán)、違反國法、損害國益瀆職營私情節(jié)”。

根據(jù)《彈劾法》等法律規(guī)定，經(jīng)多數(shù)審查委員認為被彈劾人應付懲戒時，“監(jiān)察院應即將被彈劾人移付懲戒”。而《公務員懲戒法》又規(guī)定，監(jiān)察院應根據(jù)被彈劾人的不同分類將彈劾案移送不同的懲戒機關。顧孟余作為政務官，所對應的懲戒機關是國民政府政務官懲戒委員會。1933年6月2日，監(jiān)察院呈文國民政府，提出彈劾顧孟余案，并將彈劾案移送國民政府政務官懲戒委員會。監(jiān)察院彈劾權(quán)的運用是到移付懲戒為止，以后便是懲戒機關裁決，監(jiān)察院可以在認為懲戒機關遲遲不予辦理的情況下向懲戒機關質(zhì)問，但無權(quán)干涉懲戒機關的決定。

依據(jù)《公務員懲戒法》的相關規(guī)定，國民政府政務官懲戒委員會在收到監(jiān)察院彈劾顧孟余案后應及時調(diào)查、審核和裁決。但是，政務官懲戒委員會對此案竟然一拖再拖，延時四個月之久。直到10月11日，國民政府政務官懲戒委員會才通過了顧孟余不受懲戒之決議。其理由是據(jù)查合同各條款均屬購買材料及分期付款等事項，與借款契約不同，不能認為是借款合同。而真實原因則是顧孟余作為時任行政院院長汪精衛(wèi)的親信，得到后者有意的袒護。不僅于此，汪精衛(wèi)還利用自己是國民黨中央政治會議主席的職權(quán)，在第四百十六次“中政會”常會上通過了對《彈劾法》的補充辦法，主要是限制監(jiān)察院的職權(quán)，規(guī)定非經(jīng)懲戒機關決定，監(jiān)察院不得披露案情。為此于右任憤而出走陜西老家，但補充辦法已經(jīng)正式公布并實行。

歷時七個多月的“顧孟余案”以這樣的結(jié)局結(jié)束，自然引起監(jiān)察院嘩然，監(jiān)察委員紛紛表示忍無可忍，堅決呈請免職。社會輿論也普遍以違法失職官吏未受應有懲戒來證明監(jiān)察院無能和無作為，但這種看法對監(jiān)察院來說是不公平的。

從世界各國的監(jiān)察制度和實踐看，絕大多數(shù)國家是監(jiān)察機關介入懲戒程序的。如美國憲法規(guī)定，國會眾議院有權(quán)提出針對總統(tǒng)、副總統(tǒng)與合眾國的有文職官員的彈劾案，而參議院獨自擁有審理一切彈劾案的權(quán)力。在“顧孟余案”中，盡管監(jiān)察院對國民政府政務官懲戒委員會的裁決不滿，但是卻無法改變它的決定，因為國民政府實行的是彈劾和懲戒完全分離的制度。監(jiān)察院被排斥在審理與懲戒程序之外，造成了監(jiān)察院彈而不懲，監(jiān)察權(quán)失去了完整性、強制性和權(quán)威性。

四、國民政府監(jiān)察體制的缺點

這種監(jiān)察權(quán)力的制度設計，其實是與當時的國民黨政府體制有關。在這種體制下，國民黨的決議高于一切，監(jiān)察院必須接受國民黨的監(jiān)督與指揮。1928年10月，國民黨中央頒布《訓政綱領》，明確規(guī)定政治委員會“領導國民行使政權(quán)，國民政府總攬治權(quán)”，即由國民黨指導和監(jiān)督國民政府的重大國務活動，并負有議決、修正與解釋國民政府組織法的權(quán)力。對監(jiān)察權(quán)力而言，國民黨中央監(jiān)察委員會可以控制國民政府監(jiān)察院的權(quán)力，監(jiān)察院所決定的應付懲戒事件，如果被彈劾的是國民黨中央高官，就必須將彈劾案連同證據(jù)物件移送中央監(jiān)察委員會請求懲戒。

在地方政府層面，同樣在1933年，一批省主席因違法違紀而被監(jiān)察院彈劾。江西省主席魯滌平因南昌商人郭青庭承辦的谷物逾期未交，便將郭送公安局扣押達一年，拒不根據(jù)法律移交法院，因而被監(jiān)察院彈劾，后受“申誡”處分。繼魯滌平之后的江西省主席熊式輝，違法在全省征收“清匪附加捐”，雖被行政院下令停止但仍繼續(xù)征收，被監(jiān)察院彈劾后受“申誡”處分。浙江省主席張難先，當杭縣公安局根據(jù)監(jiān)察院命令在一批依法封存的機器上貼監(jiān)察院的封條時，竟由省政府下令將該公安局長免職。監(jiān)察委員周覺提出彈劾案，經(jīng)審查通過，張難先受“申誡”處分。熱河省主席湯玉麟，面對日軍進犯不戰(zhàn)而逃，監(jiān)察委員高一涵等提出彈劾。據(jù)此，國民政府下令通緝。江蘇省主席顧祝同，違法包庇已被監(jiān)察院彈劾的該省民政廳長趙啟騄，被監(jiān)察院彈劾，迫使國民政府對江蘇省政府改組。新疆省主席金樹仁，擅自與蘇聯(lián)私訂“新蘇商約”，被監(jiān)察院彈劾，其觸犯刑律部分交刑事機關查處。

抗戰(zhàn)結(jié)束后，于右任領導下的監(jiān)察院，較為突出的表現(xiàn)是彈劾行政院院長宋子文。1947年2月，發(fā)生了震撼全國的“黃金風潮”，直接責任者是行政院長宋子文與中央銀行總裁貝祖貽。1947年3月2日，監(jiān)察委員對宋子文、貝祖貽等提起彈劾。彈劾書指出，日本投降時，中央銀行有庫存黃金五百余萬兩，外匯美金六億余元，還有接收敵偽銀行的存金，金融狀況不謂不豐。但宋子文指揮貝祖貽等人運用黃金政策不當，欲以拋售黃金收縮通貨，卻泄漏國庫黃金的存數(shù)，使幾家錢業(yè)機構(gòu)大量收購黃金，結(jié)果黃金日少而通貨日多，橫溢泛濫永無回籠之望。彈劾書尖銳指出：“宋子文的財政政策無一不與民爭利，無一不在培植官僚資本，無一不為洋貨張目，人們譏為買辦政權(quán)?！睆椲罆挠^點反映了人們對當局財政政策的強烈不滿。雖然彈劾書是在3月2日提出，而前一日（3月1日）宋子文已經(jīng)主動辭去行政院長職務，監(jiān)察院的彈劾沒有直接導致宋子文的下臺。所以有論者認為監(jiān)察院對宋子文這樣的高官顯爵，只有打打“馬后炮”的勇氣，正如監(jiān)察院在審查彈劾書時所說：“該宋子文于金鈔風潮后既經(jīng)自請去職，應毋庸再付懲戒?！钡珜π姓涸洪L提出彈劾，不可能是一時沖動之舉，事先必須耗時搜集證據(jù)，從這個意義上講，于右任主持下的監(jiān)察院還是有“打老虎”勇氣的。

據(jù)統(tǒng)計，從1931年2月至1937年6月，監(jiān)察院共提出彈劾案八百七十七件，被彈劾的公務員有一千五百四十三人；1937年7月到1947年底，共提出彈劾案八百五十五件，被彈劾的公務員為一千五百十五人。僅1947年監(jiān)察院就彈劾一百四十四人，其中包括行政院長一人、中央銀行總裁一人、省主席三人、省高等法院院長兩人等。雖然監(jiān)察院的實際成效有限，但是能夠在艱難中前往，當然與時任院長于右任的努力有關。

資料來源：

①楊曙光：《國民黨訓政時期監(jiān)察制度評析》，《云南行政學院學報》2006年第一期

②劉云虹：《從“顧孟余案”看監(jiān)察院的彈劾制度》，《民國檔案》2010年第四期

③徐矛：《于右任與監(jiān)察院——國民政府五院制度掇要之二》，《民國春秋》1994年第二期

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