【編者按】

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟快速增長及政府四輪有針對性的扶貧政策，中國減貧取得了巨大成就。從1979年至今，中國扶貧工作經(jīng)歷了五個階段：

（1）1979-1985。這個階段的減貧主要靠經(jīng)濟體制改革推動，貧困人口減少是農(nóng)村系列改革的結(jié)果，存在較強的地域性。

（2）1986-1993。這期間，中央政府累計提供了467.2億元扶貧資金，中國農(nóng)村貧困人口由1985年底的1.25億人進(jìn)一步減少到1993年的8000萬人。

（3）1994-2000。1994年，國務(wù)院發(fā)布了“國家八七扶貧攻堅計劃”。這七年間，中國貧困人口減少了將近60%。但是仍有6000萬低收入人口，雖然已經(jīng)脫貧，卻很容易返貧。

（4）2001-2010。這期間，中央專項扶貧資金累計投入2043.8億元。貧困標(biāo)準(zhǔn)由872元提高到1274元，但貧困人口由9030萬人下降到2688萬人。

（5）2011－2020。這期間，中央累計專項扶貧投入已經(jīng)達(dá)到1879.9億元。2016年，按照精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)要求，中央財政安排撥付專項扶貧資金660.95億元，比2015年增長43.4%。

在過去的幾十年中，中國政府在農(nóng)村扶貧上投入巨資，付出了重大努力，現(xiàn)在仍然在持續(xù)增加扶貧投入。但是，中國政府的扶貧計劃效果到底有多大？

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院博士后周敏慧、中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然合作的《市場還是政府：評估中國農(nóng)村減貧政策》（《國際經(jīng)濟評論》2016年第6期）通過對“八七扶貧計劃”效果評估，試圖回答上述問題。

“八七扶貧計劃” 是國家首次提出有明確目標(biāo)和明確時間期限的扶貧計劃，該計劃提出要用七年的時間解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，實際上，到2000年，“八七扶貧”的目標(biāo)基本得以實現(xiàn)。

“國家八七扶貧攻堅計劃”提出要用七年的時間解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，這是國家首次提出有明確目標(biāo)和明確時間期限的扶貧計劃，為此中央財政投入了大量的扶貧資金（見表1）?！鞍似叻鲐氂媱潯钡慕?jīng)驗和不足對后來的扶貧計劃有很大的借鑒意義，此后的扶貧計劃也對其中的某些方面進(jìn)行了改進(jìn)，但是也仍然留下了許多待改進(jìn)空間。

“八七扶貧攻堅計劃”主要是以扶貧縣為單位進(jìn)行的。1994年，國家確定了貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)：1992年人均純收入低于400元的縣納入貧困縣，1992年人均純收入高于700元的原定貧困縣則退出國家扶貧扶持范圍。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，最后劃定了592個國家貧困縣。一旦被列為貧困縣，那么相對非貧困縣，將會獲得大量的扶貧資金，每年中央的三項扶貧資金中，都有將近70%的資金流向了國定貧困縣。

根據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》公布的數(shù)據(jù)計算，1997年592個國定貧困縣獲得的各類扶貧投資總額為192.89億元，相當(dāng)于平均每個國定貧困縣得到3258.33萬元扶貧資金，而到2000年，平均每個國定貧困縣可以獲得4103.77萬元扶貧資金（這個數(shù)字超過大部分國定貧困縣一年的財政收入）。在此期間，扶貧資金最主要的投向是農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)，教育和醫(yī)療衛(wèi)生等只占投資的很小部分。那么這些扶貧投入對國定貧困縣的影響如何呢？地方政府拿到巨額的扶貧資金之后又是如何使用的？這兩個方面是政策評估的主要方向。

“八七扶貧”的減貧效果

“八七扶貧”期間，為了達(dá)到七年的時間解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的目標(biāo)，中央和省級政府對國定貧困縣的轉(zhuǎn)移支付力度明顯加大。中央政府累計投入了1242億元的財政扶貧專項資金，每年投入的專項資金約占中央年度財政支出的5%~7%。

而在“八七扶貧”期間，盡管貧困線水平提高了將近一倍，但是極端貧困人口由1992年的8000萬人減少到2000年的3000萬人，貧困發(fā)生率由8.8%下降到3.0%?？梢哉f這七年間，減貧的效果非常顯著。不過這段時期貧困人口的減少，跟1990年代中期經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村人口大量流入城市打工也有很大關(guān)系。根據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》的統(tǒng)計，僅1997－2000年四年間，國定貧困縣向其他地區(qū)輸出勞動力就達(dá)到6478.69萬人次。也就是說，原來貧困地區(qū)的勞動力，有很多是通過外出打工的方式實現(xiàn)了脫貧。

“八七扶貧”對國定貧困縣人均收入的影響

我們的研究結(jié)果顯示，相對于初始經(jīng)濟發(fā)展水平類似的非國定貧困縣，在“八七扶貧”期間，雖然國定貧困縣獲得了更多的轉(zhuǎn)移支付，但是與非國定貧困縣相比，國定貧困縣的農(nóng)民人均純收入增長率并沒有顯著提高。

這個結(jié)果表明，盡管從描述統(tǒng)計上看，國家級貧困縣的農(nóng)民人均純收入指標(biāo)有大幅度提升，比如2000年，國定貧困縣的農(nóng)村居民人均純收入是1338元，而1993年只有488元，七年間增長了174.2%，但是與那些經(jīng)濟發(fā)展水平相差無幾的非貧困縣相比，國定貧困縣人均收入增長率并沒有更高。當(dāng)然，由于缺乏縣級城市居民可支配收入的數(shù)據(jù)，我們沒有辦法衡量加入國家級貧困縣對城鄉(xiāng)收入差距的影響，但合理的推測是，至少在“八七扶貧計劃”期間，如果扶貧資金與政策確實讓國家級貧困縣獲得較多的資金與政策支持，那么其效果更可能是提高了國家級貧困縣的城鄉(xiāng)收入差距。

研究也發(fā)現(xiàn)，如果從人力資本形成的角度看，與差不多經(jīng)濟發(fā)展水平的非國定貧困縣相比，國定貧困縣的中小學(xué)入學(xué)率也沒有出現(xiàn)顯著提高。當(dāng)然，這個結(jié)果可能是因為“八七扶貧”期間，教育和醫(yī)療衛(wèi)生的扶貧資金只占總資金的4%左右，教育并不是一個重點扶持的對象。

“八七扶貧計劃”中的地方政府收支行為

除了優(yōu)惠貸款之外，“八七扶貧”的扶貧資金主要是通過各種轉(zhuǎn)移支付的方式下?lián)芙o地方政府，但是大量的財政投入并沒有達(dá)到顯著提升貧困地區(qū)農(nóng)民收入的效果。那么，地方政府到底是如何分配使用這些扶貧資金的呢？

我們發(fā)現(xiàn)，首先，相對于初始發(fā)展水平相似的非國定貧困縣，國定貧困縣收到的轉(zhuǎn)移支付，無論是一般性還是專項轉(zhuǎn)移支付，都要顯著高；其次，相對于非國定貧困縣而言，國定貧困縣政府并沒有減少收稅。換句話說，收到更多轉(zhuǎn)移支付之后，國定貧困縣政府并沒有減稅，而是增加地方的公共支出，這就說明扶貧過程中存在明顯的捕蠅紙效應(yīng)（flypaper effect）。

然后我們評估了地方政府支出行為的變化。我們把縣級政府支出大致分為三大類：第一類是生產(chǎn)性公共品支出，比如說投資于農(nóng)田水利基本建設(shè)支出等；第二類是居民服務(wù)類公共品支出，比如說教育、醫(yī)療等公共支出；第三類是行政與其他支出，包括政府的行政支出還有公共安全、公檢法、農(nóng)林水氣事業(yè)費以及其他各類非生產(chǎn)性支出。當(dāng)然，這種區(qū)分只是相對的，但卻非常有助于說明問題。

實證分析結(jié)果顯示，“八七扶貧”期間，相對于對照組，國定貧困縣行政支出顯著增加，特別是財政供養(yǎng)人口規(guī)?？焖僭鲩L，但是用于生產(chǎn)性公共品的支出并沒有顯著增加，居民服務(wù)類公共品支出也有一定增加，并且主要體現(xiàn)在教育支出上。換句話說，收到了扶貧專項轉(zhuǎn)移支付的國定貧困縣的政府，將會大幅度增加行政性支出，而不是生產(chǎn)性支出。另外，盡管在教育上的支出有顯著增加，但是中小學(xué)入學(xué)率并沒有顯著提升。

扶貧政策所面臨的基層治理挑戰(zhàn)

為什么大量的轉(zhuǎn)移支付并不能提高貧困縣的人均純收入的增長率？為什么貧困縣地方政府會大幅增加行政性開支而不是生產(chǎn)性支出？這主要還是地方政府治理問題。在“八七扶貧”過程中，地方政府對于扶貧資金的分配和使用不夠規(guī)范，再加上監(jiān)管不力，出現(xiàn)扶貧資金嚴(yán)重滲漏的問題。

“八七扶貧計劃”期間，中國經(jīng)濟整體疲弱，而中西部貧困地區(qū)的地方財政更加困難。在整體財源匱乏、自身資源稟賦較差的貧困地區(qū)，當(dāng)財政壓力大到足以影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身運轉(zhuǎn)的時候，基層政府在支出行為上顯然會將公共服務(wù)支出置于次要的位置。因此，扶貧轉(zhuǎn)移支付會通過各種形式挪作他用，首先就是用來支撐當(dāng)?shù)卣男姓蚤_支。另外，地方政府對于轉(zhuǎn)移支付的依賴，切斷了稅收和地方實際財政收入之間的紐帶，由此導(dǎo)致了“預(yù)算軟約束”的問題。機構(gòu)的膨脹和財政支出的缺口會進(jìn)一步倒逼中央財政繼續(xù)增加補貼，形成剛性的行政性支出需求。

我們曾經(jīng)考察了中國西北部某縣地方官員對轉(zhuǎn)移支付的支配行為，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：“八七扶貧計劃”期間，該縣專項轉(zhuǎn)移支付的挪用是一個非常普遍的現(xiàn)象，實際上，在不發(fā)達(dá)的地區(qū)，當(dāng)?shù)胤秸畤?yán)重依賴上級轉(zhuǎn)移支付時，鮮有激勵去提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，而在政府機構(gòu)就業(yè)成為當(dāng)?shù)刈罴丫蜆I(yè)機會時，政府規(guī)模的擴張就尤其嚴(yán)重。

2000年以來，由于中央一般性轉(zhuǎn)移支付的增加以及對于轉(zhuǎn)移支付使用監(jiān)管的加強，縣級政府挪用專項資金問題有所緩解。我們對國定貧困縣西北某縣做的案例分析顯示，與2001年前相比，2002年以后專項資金挪用率驟減。在2002年之前，專項資金的挪用率徘徊在58%和37%之間，但是該比率在2002年降至 23%，在2004年降至僅9%。但是，更加嚴(yán)格的監(jiān)管制度是否可以提高基層政府對財政資金的使用效率呢？答案并不樂觀，我們在該縣的實地調(diào)查表明，專戶管理、封閉式運行的舉措雖然有助于提高專項資金的到位率，但縣政府依舊能夠通過向項目單位施加財政負(fù)擔(dān)，如削減部門預(yù)算撥款和增加該機構(gòu)負(fù)擔(dān)的職員數(shù)量，來間接利用這筆資金。這些方式使得項目單位自身的財政負(fù)擔(dān)加重，以至于需要變相挪用專項資金來自行平衡收支。挪用事實沒有變化，變化的只是行為主體。

簡言之，對專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管加強之后，挪用并沒有減少，地方政府只是從直接挪用轉(zhuǎn)為間接挪用，進(jìn)而重新平衡各個行政系統(tǒng)之間的利益。必須指出的是，專項資金的使用非常集權(quán)，這與一般性的財政自有資金存在很大的區(qū)別。教育和農(nóng)業(yè)/農(nóng)村發(fā)展公共服務(wù)部門拿到了更多的專項資金，但人均運轉(zhuǎn)費用相對于行政機關(guān)卻嚴(yán)重縮減。盡管這些部門在財政資金投入總量上保持著某種微妙的平衡，但是資源的配置權(quán)卻因部門專項經(jīng)費占比的增加而變得更加集權(quán)。這其實對于基層公共服務(wù)的提供效率帶來了負(fù)面影響。例如，教育部門的財政和人事權(quán)力均日益集中，結(jié)果學(xué)校的自主權(quán)被剝奪，教育系統(tǒng)內(nèi)部的水平競爭被破壞，教師的激勵體制被扭曲。這些現(xiàn)實問題都折射出現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付體制中存在的深層矛盾，很難通過簡單的、強制性的行政管理措施來得到有效解決，這是對基層治理的一個嚴(yán)重挑戰(zhàn)。