【編者按】

改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長及政府四輪有針對(duì)性的扶貧政策，中國減貧取得了巨大成就。從1979年至今，中國扶貧工作經(jīng)歷了五個(gè)階段：

（1）1979-1985。這個(gè)階段的減貧主要靠經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)，貧困人口減少是農(nóng)村系列改革的結(jié)果，存在較強(qiáng)的地域性。

（2）1986-1993。這期間，中央政府累計(jì)提供了467.2億元扶貧資金，中國農(nóng)村貧困人口由1985年底的1.25億人進(jìn)一步減少到1993年的8000萬人。

（3）1994-2000。1994年，國務(wù)院發(fā)布了“國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”。這七年間，中國貧困人口減少了將近60%。但是仍有6000萬低收入人口，雖然已經(jīng)脫貧，卻很容易返貧。

（4）2001-2010。這期間，中央專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)投入2043.8億元。貧困標(biāo)準(zhǔn)由872元提高到1274元，但貧困人口由9030萬人下降到2688萬人。

（5）2011－2020。這期間，中央累計(jì)專項(xiàng)扶貧投入已經(jīng)達(dá)到1879.9億元。2016年，按照精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)要求，中央財(cái)政安排撥付專項(xiàng)扶貧資金660.95億元，比2015年增長43.4%。

在過去的幾十年中，中國政府在農(nóng)村扶貧上投入巨資，付出了重大努力，現(xiàn)在仍然在持續(xù)增加扶貧投入。但是，中國政府的扶貧計(jì)劃效果到底有多大？

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院博士后周敏慧、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然合作的《市場(chǎng)還是政府：評(píng)估中國農(nóng)村減貧政策》（《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年第6期）通過對(duì)“八七扶貧計(jì)劃”效果評(píng)估，試圖回答上述問題。

“八七扶貧計(jì)劃” 是國家首次提出有明確目標(biāo)和明確時(shí)間期限的扶貧計(jì)劃，該計(jì)劃提出要用七年的時(shí)間解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，實(shí)際上，到2000年，“八七扶貧”的目標(biāo)基本得以實(shí)現(xiàn)。

“國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”提出要用七年的時(shí)間解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，這是國家首次提出有明確目標(biāo)和明確時(shí)間期限的扶貧計(jì)劃，為此中央財(cái)政投入了大量的扶貧資金（見表1）?！鞍似叻鲐氂?jì)劃”的經(jīng)驗(yàn)和不足對(duì)后來的扶貧計(jì)劃有很大的借鑒意義，此后的扶貧計(jì)劃也對(duì)其中的某些方面進(jìn)行了改進(jìn)，但是也仍然留下了許多待改進(jìn)空間。

“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”主要是以扶貧縣為單位進(jìn)行的。1994年，國家確定了貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)：1992年人均純收入低于400元的縣納入貧困縣，1992年人均純收入高于700元的原定貧困縣則退出國家扶貧扶持范圍。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)，最后劃定了592個(gè)國家貧困縣。一旦被列為貧困縣，那么相對(duì)非貧困縣，將會(huì)獲得大量的扶貧資金，每年中央的三項(xiàng)扶貧資金中，都有將近70%的資金流向了國定貧困縣。

根據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)計(jì)算，1997年592個(gè)國定貧困縣獲得的各類扶貧投資總額為192.89億元，相當(dāng)于平均每個(gè)國定貧困縣得到3258.33萬元扶貧資金，而到2000年，平均每個(gè)國定貧困縣可以獲得4103.77萬元扶貧資金（這個(gè)數(shù)字超過大部分國定貧困縣一年的財(cái)政收入）。在此期間，扶貧資金最主要的投向是農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)，教育和醫(yī)療衛(wèi)生等只占投資的很小部分。那么這些扶貧投入對(duì)國定貧困縣的影響如何呢？地方政府拿到巨額的扶貧資金之后又是如何使用的？這兩個(gè)方面是政策評(píng)估的主要方向。

“八七扶貧”的減貧效果

“八七扶貧”期間，為了達(dá)到七年的時(shí)間解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的目標(biāo)，中央和省級(jí)政府對(duì)國定貧困縣的轉(zhuǎn)移支付力度明顯加大。中央政府累計(jì)投入了1242億元的財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，每年投入的專項(xiàng)資金約占中央年度財(cái)政支出的5%~7%。

而在“八七扶貧”期間，盡管貧困線水平提高了將近一倍，但是極端貧困人口由1992年的8000萬人減少到2000年的3000萬人，貧困發(fā)生率由8.8%下降到3.0%?？梢哉f這七年間，減貧的效果非常顯著。不過這段時(shí)期貧困人口的減少，跟1990年代中期經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村人口大量流入城市打工也有很大關(guān)系。根據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，僅1997－2000年四年間，國定貧困縣向其他地區(qū)輸出勞動(dòng)力就達(dá)到6478.69萬人次。也就是說，原來貧困地區(qū)的勞動(dòng)力，有很多是通過外出打工的方式實(shí)現(xiàn)了脫貧。

“八七扶貧”對(duì)國定貧困縣人均收入的影響

我們的研究結(jié)果顯示，相對(duì)于初始經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平類似的非國定貧困縣，在“八七扶貧”期間，雖然國定貧困縣獲得了更多的轉(zhuǎn)移支付，但是與非國定貧困縣相比，國定貧困縣的農(nóng)民人均純收入增長率并沒有顯著提高。

這個(gè)結(jié)果表明，盡管從描述統(tǒng)計(jì)上看，國家級(jí)貧困縣的農(nóng)民人均純收入指標(biāo)有大幅度提升，比如2000年，國定貧困縣的農(nóng)村居民人均純收入是1338元，而1993年只有488元，七年間增長了174.2%，但是與那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差無幾的非貧困縣相比，國定貧困縣人均收入增長率并沒有更高。當(dāng)然，由于缺乏縣級(jí)城市居民可支配收入的數(shù)據(jù)，我們沒有辦法衡量加入國家級(jí)貧困縣對(duì)城鄉(xiāng)收入差距的影響，但合理的推測(cè)是，至少在“八七扶貧計(jì)劃”期間，如果扶貧資金與政策確實(shí)讓國家級(jí)貧困縣獲得較多的資金與政策支持，那么其效果更可能是提高了國家級(jí)貧困縣的城鄉(xiāng)收入差距。

研究也發(fā)現(xiàn)，如果從人力資本形成的角度看，與差不多經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的非國定貧困縣相比，國定貧困縣的中小學(xué)入學(xué)率也沒有出現(xiàn)顯著提高。當(dāng)然，這個(gè)結(jié)果可能是因?yàn)椤鞍似叻鲐殹逼陂g，教育和醫(yī)療衛(wèi)生的扶貧資金只占總資金的4%左右，教育并不是一個(gè)重點(diǎn)扶持的對(duì)象。

“八七扶貧計(jì)劃”中的地方政府收支行為

除了優(yōu)惠貸款之外，“八七扶貧”的扶貧資金主要是通過各種轉(zhuǎn)移支付的方式下?lián)芙o地方政府，但是大量的財(cái)政投入并沒有達(dá)到顯著提升貧困地區(qū)農(nóng)民收入的效果。那么，地方政府到底是如何分配使用這些扶貧資金的呢？

我們發(fā)現(xiàn)，首先，相對(duì)于初始發(fā)展水平相似的非國定貧困縣，國定貧困縣收到的轉(zhuǎn)移支付，無論是一般性還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都要顯著高；其次，相對(duì)于非國定貧困縣而言，國定貧困縣政府并沒有減少收稅。換句話說，收到更多轉(zhuǎn)移支付之后，國定貧困縣政府并沒有減稅，而是增加地方的公共支出，這就說明扶貧過程中存在明顯的捕蠅紙效應(yīng)（flypaper effect）。

然后我們?cè)u(píng)估了地方政府支出行為的變化。我們把縣級(jí)政府支出大致分為三大類：第一類是生產(chǎn)性公共品支出，比如說投資于農(nóng)田水利基本建設(shè)支出等；第二類是居民服務(wù)類公共品支出，比如說教育、醫(yī)療等公共支出；第三類是行政與其他支出，包括政府的行政支出還有公共安全、公檢法、農(nóng)林水氣事業(yè)費(fèi)以及其他各類非生產(chǎn)性支出。當(dāng)然，這種區(qū)分只是相對(duì)的，但卻非常有助于說明問題。

實(shí)證分析結(jié)果顯示，“八七扶貧”期間，相對(duì)于對(duì)照組，國定貧困縣行政支出顯著增加，特別是財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)?？焖僭鲩L，但是用于生產(chǎn)性公共品的支出并沒有顯著增加，居民服務(wù)類公共品支出也有一定增加，并且主要體現(xiàn)在教育支出上。換句話說，收到了扶貧專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的國定貧困縣的政府，將會(huì)大幅度增加行政性支出，而不是生產(chǎn)性支出。另外，盡管在教育上的支出有顯著增加，但是中小學(xué)入學(xué)率并沒有顯著提升。

扶貧政策所面臨的基層治理挑戰(zhàn)

為什么大量的轉(zhuǎn)移支付并不能提高貧困縣的人均純收入的增長率？為什么貧困縣地方政府會(huì)大幅增加行政性開支而不是生產(chǎn)性支出？這主要還是地方政府治理問題。在“八七扶貧”過程中，地方政府對(duì)于扶貧資金的分配和使用不夠規(guī)范，再加上監(jiān)管不力，出現(xiàn)扶貧資金嚴(yán)重滲漏的問題。

“八七扶貧計(jì)劃”期間，中國經(jīng)濟(jì)整體疲弱，而中西部貧困地區(qū)的地方財(cái)政更加困難。在整體財(cái)源匱乏、自身資源稟賦較差的貧困地區(qū)，當(dāng)財(cái)政壓力大到足以影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)候，基層政府在支出行為上顯然會(huì)將公共服務(wù)支出置于次要的位置。因此，扶貧轉(zhuǎn)移支付會(huì)通過各種形式挪作他用，首先就是用來支撐當(dāng)?shù)卣男姓蚤_支。另外，地方政府對(duì)于轉(zhuǎn)移支付的依賴，切斷了稅收和地方實(shí)際財(cái)政收入之間的紐帶，由此導(dǎo)致了“預(yù)算軟約束”的問題。機(jī)構(gòu)的膨脹和財(cái)政支出的缺口會(huì)進(jìn)一步倒逼中央財(cái)政繼續(xù)增加補(bǔ)貼，形成剛性的行政性支出需求。

我們?cè)?jīng)考察了中國西北部某縣地方官員對(duì)轉(zhuǎn)移支付的支配行為，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：“八七扶貧計(jì)劃”期間，該縣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的挪用是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，實(shí)際上，在不發(fā)達(dá)的地區(qū)，當(dāng)?shù)胤秸畤?yán)重依賴上級(jí)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，鮮有激勵(lì)去提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，而在政府機(jī)構(gòu)就業(yè)成為當(dāng)?shù)刈罴丫蜆I(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，政府規(guī)模的擴(kuò)張就尤其嚴(yán)重。

2000年以來，由于中央一般性轉(zhuǎn)移支付的增加以及對(duì)于轉(zhuǎn)移支付使用監(jiān)管的加強(qiáng)，縣級(jí)政府挪用專項(xiàng)資金問題有所緩解。我們對(duì)國定貧困縣西北某縣做的案例分析顯示，與2001年前相比，2002年以后專項(xiàng)資金挪用率驟減。在2002年之前，專項(xiàng)資金的挪用率徘徊在58%和37%之間，但是該比率在2002年降至 23%，在2004年降至僅9%。但是，更加嚴(yán)格的監(jiān)管制度是否可以提高基層政府對(duì)財(cái)政資金的使用效率呢？答案并不樂觀，我們?cè)谠摽h的實(shí)地調(diào)查表明，專戶管理、封閉式運(yùn)行的舉措雖然有助于提高專項(xiàng)資金的到位率，但縣政府依舊能夠通過向項(xiàng)目單位施加財(cái)政負(fù)擔(dān)，如削減部門預(yù)算撥款和增加該機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)的職員數(shù)量，來間接利用這筆資金。這些方式使得項(xiàng)目單位自身的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，以至于需要變相挪用專項(xiàng)資金來自行平衡收支。挪用事實(shí)沒有變化，變化的只是行為主體。

簡(jiǎn)言之，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管加強(qiáng)之后，挪用并沒有減少，地方政府只是從直接挪用轉(zhuǎn)為間接挪用，進(jìn)而重新平衡各個(gè)行政系統(tǒng)之間的利益。必須指出的是，專項(xiàng)資金的使用非常集權(quán)，這與一般性的財(cái)政自有資金存在很大的區(qū)別。教育和農(nóng)業(yè)/農(nóng)村發(fā)展公共服務(wù)部門拿到了更多的專項(xiàng)資金，但人均運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用相對(duì)于行政機(jī)關(guān)卻嚴(yán)重縮減。盡管這些部門在財(cái)政資金投入總量上保持著某種微妙的平衡，但是資源的配置權(quán)卻因部門專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)占比的增加而變得更加集權(quán)。這其實(shí)對(duì)于基層公共服務(wù)的提供效率帶來了負(fù)面影響。例如，教育部門的財(cái)政和人事權(quán)力均日益集中，結(jié)果學(xué)校的自主權(quán)被剝奪，教育系統(tǒng)內(nèi)部的水平競(jìng)爭(zhēng)被破壞，教師的激勵(lì)體制被扭曲。這些現(xiàn)實(shí)問題都折射出現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制中存在的深層矛盾，很難通過簡(jiǎn)單的、強(qiáng)制性的行政管理措施來得到有效解決，這是對(duì)基層治理的一個(gè)嚴(yán)重挑戰(zhàn)。