中國共產(chǎn)黨的歷史是接續(xù)創(chuàng)新的歷史。在習近平法治思想指引下，作為中國特色社會主義檢察制度的偉大創(chuàng)新，公益訴訟檢察在新時代全面依法治國的背景下應運而生，成為法治軌道上助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，也成為世人矚目的解決“公地悲劇”世界難題和公益司法保護的中國智慧和中國方案。

這項工作，是黨運用法治方式領導和治理國家的重要體現(xiàn)。正如黨的十九屆六中全會指出的，在全面依法治國上，中國特色社會主義法治體系不斷健全，法治中國建設邁出堅實步伐，黨運用法治方式領導和治理國家的能力顯著增強。

“四大檢察”中，與具有深厚歷史底蘊的刑事檢察職能不同，相比中國共產(chǎn)黨百年苦難輝煌和人民檢察制度90年風雨歷程，公益訴訟檢察更像是一個稚嫩的孩童。這項新制度順應時代要求、呼應人民期盼，經(jīng)過幾年不斷探索和發(fā)展，已經(jīng)成為人民群眾美好生活的忠實守護者，民之所向，光之所及。

新制度，為人民美好生活而立

放眼世界，公益訴訟起源最早可追溯于古羅馬時期授權市民代表社會集體進行的起訴。我國的公益訴訟制度可追溯至新民主主義革命時期。1939年的《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》和1941年的《晉冀魯邊區(qū)高等法院組織條例》，都有關于檢察員作為訴訟當事人或公益代表人參與民事訴訟的規(guī)定。而公益訴訟真正進入我國大眾視野，則是在20世紀90年代。

關于公益訴訟，有兩個重要的事件不得不提。1996年，福建省公民邱建東因打電話被多收0.6元錢而將電信局告上法庭，揭開了我國公益訴訟實踐的序幕。另一件則是1997年河南省南陽市某縣檢察院辦理的國有資產(chǎn)流失案，該縣檢察院以原告身份向法院提起訴訟，將低價轉讓國有資產(chǎn)的某鎮(zhèn)工商所告上了法庭。

從歷史的觀點看，這些被視為改革開放后公益訴訟的開山之作，不僅開啟了“準公益訴訟”模式的司法探索，也為日后檢察機關作為公益訴訟主體力量的崛起埋下了伏筆。

其后，全國檢察機關提起類似的民事公益訴訟達200多起。但是由于缺乏法律明確依據(jù)，檢察機關提起的公益訴訟被叫停了。

新時代呼喚和孕育著實踐和制度的創(chuàng)新。如何解決經(jīng)濟快速發(fā)展中不可避免的社會治理難題？檢察公益訴訟作為一個全新的解決方案，黨中央一系列重大決策接踵而至——

2014年10月

黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點工作很快展開。

2017年6月27日

全國人大常委會審議通過修改民事訴訟法、行政訴訟法的決定，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度。

2017年9月11日

第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會在北京召開，會議主題正是“為公益服務的檢察”。習近平總書記在賀信中指出，檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任。此時，經(jīng)歷了兩年試點之后，檢察公益訴訟在全國范圍內全面鋪開。

2018年4月

新制定的英烈保護法專門增加檢察機關就侵害英烈姓名、肖像、名譽、榮譽提起公益訴訟的條款。同年10月26日，全國人大常委會修訂人民檢察院組織法，明確公益訴訟作為檢察機關的職權之一。

2019年1月

最高人民檢察院迎來內設機構重塑性變革。在重新設置的十個檢察業(yè)務廳中，第八檢察廳的設置過程較為特殊?！霸?018年7月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》。最高檢于2018年8月成立公益訴訟檢察廳籌備組，并在內設機構改革過程中正式組建第八檢察廳，作為承擔公益訴訟檢察職能的專門機構?！钡诎藱z察廳廳長胡衛(wèi)列說。

法律制度逐漸完善，機構設置也已到位。今年，黨中央印發(fā)《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（下稱《意見》），首次以“中共中央文件”的形式明確檢察機關是“保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關”“保護國家利益和社會公共利益的重要力量”。面對公共利益屢遭侵犯而又難以得到司法救濟的現(xiàn)狀，檢察機關以“國家隊”的身份登場。

助推國家治理體系和

治理能力現(xiàn)代化，

公益訴訟的價值追求

檢察公益訴訟是由黨中央和習近平總書記親自決策、部署和推進的。這項在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索中應運而生的制度，既是國家治理體系的重要組成部分，又是重要保障，可以說是“中國司法制度一大創(chuàng)舉”。

行政公益訴訟是最能彰顯制度價值的案件類型，辦案環(huán)節(jié)中，設置了具有鮮明監(jiān)督屬性的訴前程序，以檢察建議的方式督促行政機關自我糾錯、依法履職，確立“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”的目標追求，充分發(fā)揮其獨特程序價值。

“這就要求檢察機關辦理公益訴訟案件不能就案辦案，而要著眼于促進國家和社會治理，在辦案過程中深刻分析公益受損原因，對癥下藥、標本兼治、鞏固成效，努力做到辦理一案、警示一片、治理一域、造福一方。”胡衛(wèi)列告訴記者，檢察機關要通過辦案督促行政機關等主體更好地履行法定職責，激活現(xiàn)有公益保護機制，形成公益保護合力，推動治理體系進一步完善。

實踐中，行政機關高度重視檢察機關的檢察建議，積極主動進行整改，雙方在保護公益方面的共識、合力不斷增強。2020年，檢察機關發(fā)出訴前檢察建議11.8萬件，行政機關整改回復率99.4%，更多問題訴前即獲解決。

對于跨地域難啃的“硬骨頭”，最高檢帶頭辦案，“萬峰湖專案”就是最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件，由最高檢副檢察長張雪樵擔任專案組組長，四級檢察機關一體化辦案。經(jīng)過一年的多方協(xié)作治理，一湖碧水涌天外的美景再次呈現(xiàn)。

“公益訴訟是推進依法行政的良藥?！睍r任廣西壯族自治區(qū)崇左市市長的何良軍認為，公益訴訟檢察是以司法手段保護公益、促進國家治理的一項重要制度安排，能夠幫助解決僅憑單個或部分行政機關難以推進和落實的公益保護難題，推動完善制度、堵塞漏洞、消除隱患。

在相當長一段時期內，公益訴訟的第一重點是生態(tài)環(huán)境。今年3月8日，最高檢發(fā)布了2020年全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)?！斑@些絕對或相對的上升和下降值，不只是簡單的增減，更有公民法治觀念進步的深意?！比珖舜蟠碇x資清注意到，公益訴訟檢察在生態(tài)環(huán)境和資源保護領域立案83744件，占比最高，為55.4%?！斑@說明檢察機關服務生態(tài)文明建設，把環(huán)境保護放在了很重要的位置，也取得了很好成效?！彼f。

實踐中，遠不止生態(tài)環(huán)境。以2020年為例，這一年，全國檢察機關通過公益訴訟檢察，督促收回土地使用權出讓金49.3億元；督促查處、收回銷售、流通中的假冒偽劣食品37.8萬千克，假藥和走私藥品456.5千克等。

聚焦與人民群眾息息相關的身邊事，最高檢接連部署一系列公益訴訟專項監(jiān)督活動。繼“保障千家萬戶舌尖上的安全”“攜手清四亂、保護母親河”“守護海洋”“公益訴訟守護美好生活”等專項監(jiān)督活動之后，今年，最高檢決定自2021年8月1日至2022年7月31日，在全國檢察機關部署開展為期一年的“為民辦實事 破解老大難”公益訴訟質量提升年專項活動，明確提出妥善解決一批公益保護“老大難”問題、推動補足一批社會治理短板和制度漏洞等目標，各地檢察機關列出為民辦實事清單，正逐項完成。

行走在“無人區(qū)”

勇于探索“新大陸”

沿著舊地圖永遠找不到新大陸。中國共產(chǎn)黨自誕生的那刻起就與“新”結合在一起。在自身理論和實踐上不斷創(chuàng)新，帶給整個國家整個民族“新意”，帶來了生機與希望。

如果說檢察公益訴訟已經(jīng)是一項全新的制度，那“等”外領域探索更如同行走在無人區(qū)，無先例可循。

兩年前，黨的十九屆四中全會提出了“拓展公益訴訟案件范圍”的要求。最高檢將“等”外領域探索原則由“穩(wěn)妥、積極”調整為“積極、穩(wěn)妥”，強調不僅要把法律明確賦權領域案件辦好、辦扎實，還要以高度負責的精神，積極辦理群眾反映強烈的其他領域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實踐依據(jù)。

兩年來，為貫徹落實這一要求，檢察機關在公益訴訟辦案實踐中積極探索、穩(wěn)妥推進案件范圍拓展，辦理了一批包括安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、網(wǎng)絡侵害、文物和文化遺產(chǎn)保護、特殊群體權益保障等領域公益損害案件，各地檢察機關紛紛作出有益嘗試。

“這幾年來最大的感觸就是要有創(chuàng)新的思路和想法，不能身子已經(jīng)過河，腦子還在河對岸，創(chuàng)新思維要貫穿公益訴訟工作全過程。”青海省檢察院第七檢察部主任劉建志說。

今年2月，青海省檢察院接到群眾和相關部門反映，現(xiàn)役軍人、殘疾人等特殊群體持有效證件免費乘坐市內公共汽車的優(yōu)待政策在西寧市公交系統(tǒng)沒有落實到位，還停留在“紙面優(yōu)待”。青海省檢察院以行政公益訴訟對此立案，檢察機關走訪多家單位，與各方合力推動優(yōu)待政策落地落實。

自今年4月1日起，在西寧市，現(xiàn)役軍人持有效證件可免費乘坐市區(qū)公交車了。殘疾人免費乘坐西寧市內公交車惠殘政策也從今年5月14日起開始正式落地實施。

參與案件辦理的劉建志告訴記者，辦案過程中，也曾聽到質疑的聲音，“殘疾人乘坐公交車，和檢察院有啥關系？”劉建志認為，檢察公益訴訟就是先有實踐，再總結成理論指導實踐。青海省殘聯(lián)維權部部長李華說，他是殘疾人免費乘車地方立法的直接參與者，這項工作的完全落地，就是雙贏多贏共贏。

辦案是對疑問最好的解答。2020年7月，重慶市檢察院第五分院辦理了一起監(jiān)督履行贍養(yǎng)扶助義務民事公益訴訟案，讓年邁老人老有所養(yǎng)?！凹扔欣诩皶r保障老年人的合法權益，又能避免因父母作為原告而使家庭關系無法修復，以個案辦理實現(xiàn)較大范圍的警示教育效果，有利于弘揚社會主義核心價值觀?！痹撛焊睓z察長李存國說。

2020年，全國檢察機關對群眾反映強烈的新領域公益損害問題立案2.7萬件，是2019年的3.4倍。公益訴訟檢察的“等”外領域探索，經(jīng)受住了實踐的檢驗，一些領域的探索已經(jīng)在法律層面落地實施。比如已經(jīng)開始施行的軍人地位和權益保障法、安全生產(chǎn)法和個人信息保護法，都專門設立了公益訴訟條款。

目前，全國各省級人大常委會已經(jīng)出臺的加強公益訴訟檢察工作的決定中，都根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和公益侵害的突出問題，對法律規(guī)定的“等”外情況作了細化，為地方檢察機關拓展案件范圍提供了依據(jù)。

越依靠群眾

越充滿機遇和希望

行程萬里，人民至上，民心是最大的政治。

黨的十九屆六中全會強調，全黨必須永遠保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，團結帶領全國各族人民不斷為美好生活而奮斗。

縱觀中國歷史，“得民心者得天下，失民心者失天下”是一個鐵律。基于這樣清醒的認識，中國共產(chǎn)黨百年來始終把全心全意為人民服務作為黨的根本宗旨，把“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”作為重要的領導方法和工作方法，檢察工作也從未脫離這個主線。

公益是國家利益和社會公共利益的簡稱，是所有社會成員共同享有的一種社會福祉和利益，人們享有的共同利益必須人人用實際行動予以保護，僅僅靠檢察機關，能做的遠遠不夠。行政機關、廣大人民群眾，都是檢察機關可以依靠的，共同保護公益的強大力量。工作開展過程中，行政機關與檢察機關聯(lián)系密切，但是，如何引導更廣泛的人民群眾參與進來？

公益訴訟工作開展初期，線索發(fā)現(xiàn)難是一大問題。廣辟公益訴訟案源渠道，是獲取公益訴訟案件線索必須首先解決的問題。

2018年9月4日，內蒙古自治區(qū)包頭市石拐區(qū)第一批公益訴訟志愿者正式上崗。石拐區(qū)檢察院從區(qū)基層人大代表、群眾中聘任22名公益訴訟志愿者，建立志愿者微信群提供案件線索，發(fā)動群眾力量讓公益訴訟走進“千家萬戶”。

“接過聘書，就肩負了一份責任，更意味著我正式成為保護公共利益的一名志愿者?！笔諈^(qū)志愿者王二云說。

同樣，陜西省寶雞市眉縣金渠鎮(zhèn)范家寨村村民對公益訴訟的概念體會更深。通村公路旁的通訊電纜桿被風吹斷，非常危險，公益訴訟志愿者及時反映情況，檢察機關在調查取證后向相關部門提出檢察建議，斷桿被及時更換，安全隱患得以消除。

寶雞有12個縣區(qū)，呈現(xiàn)“六山一水三分田”的格局，有13支公益訴訟志愿服務隊伍和1500名志愿者活躍在這片土地上。據(jù)該院公益訴訟部門檢察官介紹，志愿服務隊伍注重在邊遠山區(qū)、三省交界和交通不便、人跡罕至的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊選取隊員，實現(xiàn)了志愿服務全覆蓋。

檢察官告訴記者，工作中感受最深的體會就是：公益訴訟工作的基礎在群眾中，發(fā)展?jié)摿υ谌罕娭?，?chuàng)新源泉在群眾中，越是依靠了群眾，就越充滿發(fā)展的機遇和希望。

永葆熱情

廣闊舞臺大有可為

群眾的廣泛參與賦予了檢察公益訴訟更加旺盛的生命力。但是作為一個新生事物，無論是理念、理論層面，還是實踐、實務層面，仍面臨很多困難和挑戰(zhàn)。檢察機關要肩負起這一時代使命，建設一支高素質的檢察公益訴訟隊伍是實現(xiàn)這一目標的基本前提。

“我們是什么樣，公益訴訟檢察就是什么樣?！痹诘诎藱z察廳的一次黨日活動中，胡衛(wèi)列的一席話讓人感受到了檢察官肩負的職責和使命。

投身公益訴訟檢察事業(yè)，需要極大的熱情，也需要極強的專業(yè)精神。湖北省檢察院第八檢察部主任、三級高級檢察官王朝陽，他的生命定格在了他熱愛的公益訴訟檢察事業(yè)上。“他契合了公益訴訟這項嶄新的事業(yè)所應有的內在精神品質。有理想，有高度，有情懷，有真誠的愛心，有法治的堅守，還有超前的眼光、寬闊的視野……”他的精神感染著身邊的每一個人，也成為激勵和感召公益訴訟檢察人的一面旗幟。

不斷提升自我，是為了更好地出發(fā)。從試點迄今，在黨中央的堅強領導和社會各界大力支持下，檢察機關公益訴訟工作快速發(fā)展，成果豐碩，為世界提供了最大規(guī)模的公益訴訟實踐中國樣本。近三年來，全國檢察機關每年辦案數(shù)量已經(jīng)穩(wěn)定在10萬件以上，2020年首次突破15萬件。

今年7月1日，千呼萬喚始出來的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下稱《規(guī)則》）開始正式施行?！兑?guī)則》系統(tǒng)總結、提煉了公益訴訟檢察實踐經(jīng)驗，明確并細化辦理公益訴訟案件的具體程序，為檢察機關辦案提供了統(tǒng)一的規(guī)范依據(jù)。

公益訴訟檢察工作既有廣闊舞臺，也面臨更大挑戰(zhàn)。《規(guī)則》解決了一部分難題，更多問題還需要在實踐中摸索。比如，食品藥品安全領域懲罰性賠償制度，實踐中和理論上還存在分歧；安全生產(chǎn)、個人信息保護領域訴訟請求如何確定等。始終行進在無人區(qū)，邁出的每一步都具有探索性。

胡衛(wèi)列表示，公益訴訟是具有主動性的檢察職能，要把法律監(jiān)督機關和公共利益代表兩種身份融合好，把擔當意識和司法理性結合起來，既擔當作為，又恪守邊界，處理好各方主體特別是與行政機關在維護公共利益中的關系，形成監(jiān)督制約的良性關系。

“在兩個一百年交匯的歷史時期，人民群眾的需求發(fā)生了變化，不變的是檢察機關法律監(jiān)督職能，《意見》對我們提出了明確要求。檢察機關是為大局服務的，這也是判定工作重點的標準。公共利益歸根結底是人民的利益，公益訴訟作為一項著眼于維護公共利益的司法制度，從政治上看，其實也是一項黨的民心工程。辦好每一起案件，就是厚植黨的執(zhí)政基礎?！睂τ谙乱徊焦ぷ?，胡衛(wèi)列表示，一方面要鞏固辦案成果，穩(wěn)數(shù)量、提質效，另一方面，也要通過辦案獲得更廣泛的社會認同，更加充分地彰顯制度效能。同時，通過指導性案例、檢答網(wǎng)等及時回應實踐中的問題，推動完善相關的司法解釋，推動更多單行法中寫入公益訴訟條款，研究論證公益訴訟單獨立法，深化理論研究。

公益訴訟檢察不是冰冷的法律制度，而是關聯(lián)著新時代人民群眾美好生活需要的鮮活檢察實踐，連接著人民群眾的物質和精神需要，能夠觸動人內心溫暖柔軟的地方。未來，檢察機關將繼續(xù)守護綠水青山、維護舌尖上的安全、繼續(xù)深化文物保護等領域探索，也關注人臉識別、個人信息保護等領域的痛點難點問題，讓人民群眾有美好生活環(huán)境的同時，擁有更加富足的精神家園。

曾經(jīng)，國家興亡，匹夫有責；而今，民族復興，擔當有我。凝聚公益保護共識，打造社會治理共同體，每個人都是新時代的“劇中人”，公益訴訟檢察將為人民美好生活，奉獻應有的光和熱。

（檢察日報 閆晶晶）