“補(bǔ)短板”，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大任務(wù)之一。中國在“十三五”時期，最重大也最重要的“補(bǔ)短板”是全面扶貧脫貧。這個“短板”中還有“短板”，那就是基本公共服務(wù)均等化。我們曾經(jīng)提出過一個和全面建成小康社會同步的目標(biāo)，或者說，內(nèi)在于全面建成小康社會的目標(biāo)：“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”，其用意是良苦的。但是，到2020年，這個目標(biāo)顯然是無法實(shí)現(xiàn)了，所以，我們將這個目標(biāo)修改為，到2020年，“提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”。

為什么到2020年做不到“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)？毋庸置疑，是我們犯了操之過急的老毛病，低估了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的難度。當(dāng)然，這不是或主要不是來不及做大公共資源的“蛋糕”，“蛋糕”永遠(yuǎn)是不夠的。這里的主要問題出在體制和政策，出在制定這些體制和政策的指導(dǎo)思想上。

我們現(xiàn)在定義的基本公共服務(wù)是，義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護(hù)等。這篇短文以義務(wù)教育為例，說明我國基本公共服務(wù)均等化水平滯后，主要是由現(xiàn)行體制和政策及其指導(dǎo)思想決定的；要做到義務(wù)教育均等化，必須進(jìn)一步升華指導(dǎo)思想，進(jìn)而改變現(xiàn)行體制和政策。

我曾在2013年第五期《探索與爭鳴》上，發(fā)表一篇文章《教育基本公共服務(wù)均等化何以可能——基于“2011年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告”的分析》。我在文章摘要中指出，“全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告”從總量及其增長上，對當(dāng)年教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況作了說明，也給出了我國目前各級教育，即基礎(chǔ)教育（義務(wù)教育）、職業(yè)教育和高等教育的生均經(jīng)費(fèi)在地區(qū)間的結(jié)構(gòu)性情況。經(jīng)過簡單計(jì)算可以發(fā)現(xiàn)，我國地區(qū)間生均經(jīng)費(fèi)的差異顯著。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，在地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距的前提下，教育公共服務(wù)主要是地方政府職能，其撥款主要來自地方財(cái)政預(yù)算，是導(dǎo)致生均教育經(jīng)費(fèi)顯著差異的主要成因。因此，如果不從中央政府和地方政府職能分工以及公共財(cái)政體制的頂層進(jìn)行改革，黨的十八大報(bào)告提出的到2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)，是難以達(dá)到的。

在現(xiàn)行體制和政策沒有重大變化的前提下，看后續(xù)數(shù)年該統(tǒng)計(jì)公告的數(shù)據(jù)，生均經(jīng)費(fèi)的差異不會有太大的變化，那么，面對義務(wù)教育均等化這個重要目標(biāo)，政府主管部門在做哪些事呢？2012年，國務(wù)院為貫徹落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，鞏固提高九年義務(wù)教育水平，深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，提出了《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，要求“率先在縣域內(nèi)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展，縣域內(nèi)學(xué)校之間差距明顯縮小。到2015年，全國義務(wù)教育鞏固率達(dá)到93%，實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達(dá)到65%；到2020年，全國義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%，實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣（市、區(qū)）比例達(dá)到95%”?？梢?，我們現(xiàn)在所說的義務(wù)教育均衡化是縣域范圍的均等化。盡管距離全國范圍的均等化何其遠(yuǎn)，但畢竟將問題提出來了。下一步就會有地級市（州）范圍，省市自治區(qū)范圍，乃至全國范圍的均等化。這是一件事。

第二件事是2015年，教育部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，提出“三個統(tǒng)一”的政策。第一個統(tǒng)一，是統(tǒng)一“兩免一補(bǔ)”政策。到2017年統(tǒng)一“兩免一補(bǔ)”政策，即“免除學(xué)雜費(fèi)、免費(fèi)提供教科書和對家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)”，調(diào)整后，城鄉(xiāng)所有的義務(wù)教育階段學(xué)生都能享受“兩免一補(bǔ)”政策。第二個統(tǒng)一，是統(tǒng)一公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額。2016年統(tǒng)一生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，由國家統(tǒng)一制定城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，中央財(cái)政對城市義務(wù)教育學(xué)校（含民辦學(xué)校）將按照基準(zhǔn)定額的一定比例給予補(bǔ)助。中央統(tǒng)一確定城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，中西部的小學(xué)是600元，初中是800元，東部的小學(xué)是650元，初中是850元。“這樣做，有利于實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)可攜帶，通俗地講，就是錢隨人走。”第三個統(tǒng)一，是統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制。調(diào)整后，中央和地方對城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)行統(tǒng)一的分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的機(jī)制。具體來講，國家規(guī)定課程免費(fèi)教科書資金由中央全額承擔(dān)；寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助由中央和地方按5∶5比例共同分擔(dān)；公用經(jīng)費(fèi)中央和地方分擔(dān)比例西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)為5∶5。

“三個統(tǒng)一”的政策有明顯的進(jìn)步。其一，提出并制定了城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額。任何公共服務(wù)都有一個定額及其管理的問題，這是以往的一個薄弱環(huán)節(jié)，至少現(xiàn)在開始認(rèn)識到這個問題了。其二，提出并確定了中央財(cái)政和地方財(cái)政統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制的問題。中央財(cái)政更多地分擔(dān)基本公共服務(wù)的事權(quán)和財(cái)權(quán)將是一個趨勢。這是最終解決基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵性措施。對“三個統(tǒng)一”，筆者也有一點(diǎn)困惑：為什么沒有制定城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均教育事業(yè)費(fèi)基準(zhǔn)定額？生均教育事業(yè)費(fèi)遠(yuǎn)高于生均公用經(jīng)費(fèi)（以2011年普通小學(xué)為例，全國平均的生均教育事業(yè)費(fèi)為4966.04元，生均公用經(jīng)費(fèi)為1366.41元。相關(guān)數(shù)據(jù)參見上文），也就是說，僅有一個生均公用經(jīng)費(fèi)定額是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。而且，現(xiàn)在的定額顯著低于全國平均水平，這就意味著幾乎各省市自治區(qū)都已經(jīng)達(dá)到或超過該定額?？梢?，這個定額并不是一般意義上的公共服務(wù)定額，而只是一個下限的標(biāo)準(zhǔn)，僅用于“可攜帶”。如是，是否有點(diǎn)自欺欺人了呢？當(dāng)然，也可能我理解的公共服務(wù)定額，與上述文件中的定額不是一回事。這里存疑。

上文指出，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，不僅要深化改革體制和政策，而且要升華指導(dǎo)思想。前者，筆者的主要建議是，上收基本公共服務(wù)事權(quán)，尤其是義務(wù)教育、社會保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生的事權(quán)，將它們從地方政府移至中央政府。其必要性除了源于基本公共服務(wù)本身的特性，還來自中國發(fā)展的不平衡；其可能性則來自中國是一個中央集權(quán)國家。盡管這是一項(xiàng)難度很大的改革與調(diào)整，但是，惟其如此，基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)才是可以期待的。后者，要將基本公共服務(wù)上升到公民憲法權(quán)利的高度來認(rèn)識。義務(wù)教育的權(quán)利，就業(yè)的權(quán)利，社會保障的權(quán)利，基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生的權(quán)利，都是公民的憲法權(quán)利。做到這些基本權(quán)利的平等，是現(xiàn)代社會公平正義的題中應(yīng)有之義。由此機(jī)會公平，才有，才能保證市場經(jīng)濟(jì)的公平競爭。

基本公共服務(wù)的合理提供大多屬于社會建設(shè)的范疇。經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)建設(shè)要與社會建設(shè)高度互動，經(jīng)濟(jì)建設(shè)才能得以持續(xù)，其成果才能為廣大人民群眾共享，全社會的民生水平才能不斷提高。如果說經(jīng)濟(jì)建設(shè)為提供公共服務(wù)創(chuàng)造了物質(zhì)基礎(chǔ)，社會建設(shè)則為公共服務(wù)的分配提供制度設(shè)計(jì)?；竟卜?wù)能否做到均等化，就和這些制度設(shè)計(jì)有關(guān)。最近的一項(xiàng)調(diào)查表明，在我們現(xiàn)有的貧困人口中，因病致貧、返貧的比重較高。由此亦可證明，社會建設(shè)對于經(jīng)濟(jì)建設(shè)有著重要的影響。盡管這些年來農(nóng)民的醫(yī)療保障水平有了明顯提高，但是，發(fā)展還不平衡，保障范圍還有待擴(kuò)大。這就表明，一方面要繼續(xù)加大公共醫(yī)療資源對貧困地區(qū)的投入，另一方面，也是更重要的方面，是進(jìn)一步完善基本醫(yī)療保障的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步提高基本醫(yī)療保障的均等化水平。