2015年12月18日，奧巴馬正式簽署《2016年度綜合撥款法案》（Consolidated Appropriations Act 2016）。法案規(guī)定，自該法案生效日起至2025年9月30日之間的10年，美國(guó)非移民簽證中的L-1簽證和H-1B簽證的申請(qǐng)費(fèi)將由之前的約2000美元分別上漲至4500美元和4000美元。雇員超過(guò)50人、超過(guò)50%雇員為非移民簽證持有者的公司（多為IT企業(yè)）均必須為其雇員繳納L-1或H-1B簽證費(fèi)。國(guó)會(huì)稱(chēng)，此次費(fèi)用的上漲將主要用于資助《9/11醫(yī)保法案》（9/11 Healthcare Act）和建立“生物識(shí)別跟蹤系統(tǒng)”（Biometric Tracking System）。新規(guī)將提高美國(guó)公民被雇用的機(jī)會(huì)，而包括中國(guó)留學(xué)生在內(nèi)的外籍學(xué)生受雇的機(jī)會(huì)則將隨之減少。因此，新規(guī)的出臺(tái)旋即引發(fā)了中國(guó)眾多在美留學(xué)生的強(qiáng)烈反應(yīng)。

法案所涉及的L-1簽證和H-1B簽證均為諸多美國(guó)工作簽證中的一種。其中的H-1B簽證向來(lái)因?yàn)榕漕~（Quota）、濫用系統(tǒng)、欺詐申請(qǐng)等問(wèn)題而飽受爭(zhēng)議。H-1B簽證主要適用對(duì)象為科學(xué)家、工程師、計(jì)算機(jī)程序員等所謂的“專(zhuān)業(yè)人才”。美國(guó)國(guó)會(huì)為H-1B簽證制定了85000份的限額：每年新簽發(fā)簽證限額65000（General-category cap）份、以及為外籍研究生預(yù)留的20000份（Masters cap）。由于申請(qǐng)量的持續(xù)暴增，美國(guó)政府已經(jīng)不得不自2013年開(kāi)始在H-1B簽證開(kāi)放申請(qǐng)一周后就停止接收，并通過(guò)電腦抽簽的方式?jīng)Q定是否給予申請(qǐng)者工作簽證。

輿論界廣泛認(rèn)為該新規(guī)是針對(duì)印資企業(yè)的定點(diǎn)“狙擊”。美國(guó)官方數(shù)據(jù)顯示，印度籍人士占據(jù)了H-1B簽證持有者的半壁江山。以2014財(cái)年為例，印度籍人士比例已占到了驚人的69.7%（22.03萬(wàn)人）。緊隨其后的中國(guó)則僅常年維持在8%-10%之間。印資企業(yè)的獨(dú)大，導(dǎo)致了很多美國(guó)本土企業(yè)和初創(chuàng)的中小企業(yè)為雇員申請(qǐng)到H-1B簽證的機(jī)會(huì)銳減。另外，不少印資企業(yè)也故意通過(guò)降低H-1B簽證持有者崗位級(jí)別等形式減少雇員工資水平并以此頂替工資水平偏高的美國(guó)公民雇員。這樣一來(lái)，原本試圖“擇天下英才而用之”的H-1B簽證恰好為印度企業(yè)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，而那些真正具備專(zhuān)業(yè)技能的人卻不得不“夢(mèng)碎美利堅(jiān)”。鑒于這種局面，硅谷高科技行業(yè)曾多次向國(guó)會(huì)施壓增加限額并進(jìn)行綜合改革。

盡管“狙擊”印資企業(yè)能夠直接解釋簽證政策的調(diào)整，但卻很難解釋為何這一上漲的費(fèi)用卻被用于資助《9/11法案》和“生物識(shí)別跟蹤系統(tǒng)”這兩個(gè)毫不相關(guān)的項(xiàng)目。熟悉美國(guó)政治的人，顯然不難想到這一關(guān)聯(lián)背后的兩黨博弈。

所謂的《9/11法案》最早在2007年由民主黨眾議員馬洛里（Carolyn B. Maloney）發(fā)起。在共和黨的多番阻攔下，該法案遲至2010年才正式通過(guò)。由于該法案適用期已于2015年9月31日正式結(jié)束，民主黨被迫再次在共和黨主導(dǎo)的國(guó)會(huì)中推動(dòng)法案的繼續(xù)授權(quán)。而所謂的“生物識(shí)別跟蹤系統(tǒng)”可以對(duì)外籍人士的出入境進(jìn)行登記和追蹤，這對(duì)防范日漸猖獗的恐怖主義大有裨益。因此，兩黨在該問(wèn)題上早已達(dá)成共識(shí)。雖然《9/11醫(yī)保法案》和“生物識(shí)別跟蹤系統(tǒng)”都具有合理性，但二者的經(jīng)費(fèi)來(lái)源卻因黨爭(zhēng)而遲遲得不到解決。

然而，正是奧巴馬簽署的這份“不得不”通過(guò)的《綜合撥款法案2016》為兩黨妥協(xié)提供了契機(jī)。眾所周知，美國(guó)共和黨與民主黨均試圖對(duì)現(xiàn)有移民和簽證政策進(jìn)行改革，但兩黨就改革的具體“路線”卻始終各執(zhí)一端。包括現(xiàn)任奧巴馬總統(tǒng)在內(nèi)的民主黨長(zhǎng)期堅(jiān)持綜合性改革方式推進(jìn)。而包括前任眾議院議長(zhǎng)博納（John Boehner）在內(nèi)的保守派共和黨人卻認(rèn)為改革必須以單項(xiàng)法案的形式逐步進(jìn)行，并堅(jiān)決反對(duì)民主黨發(fā)起的一攬子綜合移民改革法案。此前，共和黨資深參議員哈契（Orrin G. Hatch）、格拉斯利（Chuck Grassley）曾多次發(fā)起《2013移民創(chuàng)新法案》、《2013H-1B及L-1簽證改革法案》等單項(xiàng)法案以試圖推動(dòng)簽證政策改革。與之對(duì)應(yīng)，民主黨參議員舒默（Charles E. Schumer）也曾攜麥凱恩、德賓（Richard Durbin）等八名兩黨參議員組成所謂的“八人幫”（Gang of eight）推出轟動(dòng)一時(shí)的綜合改革法案——《國(guó)境安全、經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和移民現(xiàn)代化法案》（Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act）。然而，兩黨因?yàn)檎?jiàn)相左而互相杯葛并最終而導(dǎo)致各自法案相繼破產(chǎn)。

2014年美國(guó)國(guó)會(huì)選舉后，共和黨完全控制參眾兩院。剛履新的共和黨籍眾議長(zhǎng)瑞恩（Paul Ryan）也在多個(gè)場(chǎng)合明確表示其將繼續(xù)堅(jiān)持博納的移民改革政策，并聲稱(chēng)其不會(huì)在奧巴馬任內(nèi)啟動(dòng)移民改革。在這種情況下，民主黨短時(shí)間已絕無(wú)可能發(fā)起綜合性移民改革法案。借此良機(jī)，共和黨參議員格拉斯利于2015年11月再度發(fā)起《2015H-1B及L-1簽證改革法案》。一方面，民主黨試圖爭(zhēng)取《9/11法案》的再度授權(quán)且無(wú)望推動(dòng)綜合改革。另一方面，共和黨則希望通過(guò)極為重要的《綜合撥款法案2016》并順便夾帶H-1B等簽證改革的“私貨”。正是在這種互相需求的情況下，民主黨一直謀求的《9/11法案》得到了再度授權(quán)，而經(jīng)費(fèi)則正好由共和黨推動(dòng)的H-1B簽證改革中上漲的費(fèi)用抵充。

美國(guó)國(guó)會(huì)上調(diào)簽證費(fèi)的這一舉措貌似“唐突”，但其實(shí)際考量和效果卻可謂借力打力、一箭多雕。從個(gè)人收益上講，參議員格拉斯利將因法案的通過(guò)而為2016年的參議院選舉連任贏得加分。其次，此次上調(diào)也將直接為美國(guó)帶來(lái)每年約10億美元的可觀收入。費(fèi)用的上漲還將直接導(dǎo)致印資企業(yè)雇用非美國(guó)公民員工的成本的大幅上升，并進(jìn)而迫使其增加對(duì)美國(guó)公民的雇用。美國(guó)公民雇用的增加不僅能增加本國(guó)公民的就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)也能有效減少印資企業(yè)非法雇用H-1B簽證持有者的可能。

新規(guī)生效后，在美印資企業(yè)將必須為其每個(gè)持工作簽證的雇員支付總計(jì)約8000至10000美元的H-1B簽證費(fèi)，印度IT企業(yè)向美國(guó)政府“貢獻(xiàn)”的簽證費(fèi)將至少逾數(shù)億美元。當(dāng)然，這種沖擊也視具體印資企業(yè)的規(guī)模而異。比如，大型印度IT企業(yè)印孚瑟斯（Infosys）創(chuàng)始人納拉亞那·穆?tīng)査_（N R Narayana Murthy）就在接受采訪時(shí)自信地表示這種抬升并不會(huì)對(duì)印度IT產(chǎn)業(yè)造成實(shí)質(zhì)性沖擊。但那些資金規(guī)模偏小、以及尚處于起步階段的印資企業(yè)顯然并不樂(lè)觀。此外，據(jù)國(guó)際教育研究所（Institute of International Education）稱(chēng)，截止2014-2015年度，印度籍在美留學(xué)生為132888人，其中超過(guò)80.4%的學(xué)生就讀于科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)等專(zhuān)業(yè)（STEM）。簽證費(fèi)用的上漲將可能直接導(dǎo)致印度籍學(xué)生就業(yè)、創(chuàng)業(yè)變難。

圖 3 2014-2015年度中印兩國(guó)在美留學(xué)生學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域?qū)Ρ?。?shù)據(jù)：Institute of International Education

當(dāng)然，H-1B與L-1簽證費(fèi)的上調(diào)也將“誤傷”大量中國(guó)等外籍留學(xué)生。自2009-2010年度以來(lái)，中國(guó)便已經(jīng)超過(guò)印度成為美國(guó)的最大留學(xué)生生源國(guó)。2014-2015年度留美中國(guó)學(xué)生已達(dá)30多萬(wàn)，占國(guó)際學(xué)生總數(shù)的31%。其中，就讀于科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)（STEM）相關(guān)專(zhuān)業(yè)的比例約為42.4%（12萬(wàn)多）。盡管中國(guó)留學(xué)生就讀于STEM領(lǐng)域的比例低于印度，但實(shí)際人數(shù)卻基本與印度留學(xué)生總數(shù)相當(dāng)。隨著工作簽證費(fèi)用的大幅上漲，不少企業(yè)將不得不為了減少雇用成本而放棄或減少對(duì)中國(guó)留學(xué)生的雇用。如此一來(lái)，中國(guó)留學(xué)生將因美國(guó)“狙擊”印度企業(yè)而意外“躺槍”。

總體來(lái)看，此次費(fèi)用的上調(diào)將可為美國(guó)贏得可觀的財(cái)政收入，也將能客觀地促進(jìn)美國(guó)公民就業(yè)以及部分地改善印資企業(yè)的違規(guī)用工情況。但在H-1B簽證限額、篩選機(jī)制沒(méi)有根本性變革的情況下，美國(guó)簽證費(fèi)用上漲的實(shí)際效果可能差強(qiáng)人意。因?yàn)榧幢闳绱?，大型服?wù)外包、IT企業(yè)仍然能夠支付這些費(fèi)用并且繼續(xù)主導(dǎo)工作簽證的申請(qǐng)。與之相反，那些美國(guó)本土企業(yè)以及初創(chuàng)的中小企業(yè)的機(jī)會(huì)將仍將飽受擠壓。作為一個(gè)以移民立國(guó)的國(guó)家，美國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展勢(shì)必離不開(kāi)大量留學(xué)生的貢獻(xiàn)。因簽證費(fèi)上漲而對(duì)中國(guó)等國(guó)家留學(xué)生帶來(lái)的“誤傷”將對(duì)美國(guó)繼續(xù)吸收國(guó)際智力形成阻礙。