紅旗法，正式名稱為《道路（蒸汽）機(jī)車法》，是英國維多利亞時期制定的一部道路交通法。2015年，在中國，這部法律突然得到了很多人的關(guān)注——并非為了紀(jì)念這部法律訂立150年去弘揚(yáng)其中精神，而是人們將之視作“利益集團(tuán)”用以阻擾“技術(shù)創(chuàng)新”的“反面典型”。

這部法律規(guī)定，機(jī)車需配一名專職“紅旗手”，其步行于車輛前方60碼處（約55米）的地方，手持一面醒目的紅旗以提前警示前方行人和馬車,以及協(xié)助對向的馬車與機(jī)車在狹窄的道路會車。

這一幕今天看起來無疑有點(diǎn)滑稽。但紅旗法真應(yīng)背上一個阻礙創(chuàng)新的“惡法”之名嗎？筆者以為，紅旗法是道路交通法之先驅(qū)?，F(xiàn)代交通管理的很多概念與理念，正是濫觴于此，并惠及當(dāng)今；但是，對于如何平衡社會現(xiàn)實(shí)的利益與創(chuàng)新未來的可能，紅旗法確實(shí)也為我們提供了一個發(fā)人深思的案例。

紅旗法是道路交通法的先驅(qū)

紅旗法是人們對英國1865年《道路機(jī)車法》的戲稱。事實(shí)上，英國有關(guān)規(guī)范道路上通行（牽引）機(jī)車的法律至少有5部，要分析紅旗法，不能撇開這一系列的法律。當(dāng)時，要管理人類歷史上首次出現(xiàn)的有極大機(jī)動性的、非畜力道路上的車輛，即使對英國這樣一個率先進(jìn)入現(xiàn)代治理的先進(jìn)國家，也是一個不小的挑戰(zhàn)。

1801年，英國發(fā)明家特里維西克，制造了全世界第一輛可載人高壓蒸汽機(jī)車——“噴煙魔鬼”。這個名字可謂一語成讖，圣誕前一日表演成功的喜悅還未完全消散，僅3天后機(jī)車就毀于火中。1860年，發(fā)明家里基特也制造了一個三輪載人高壓蒸汽機(jī)車，鍋爐蒸汽壓力高達(dá)7.48個大氣壓，據(jù)稱最高速度可達(dá)30公里/小時。為銷售其蒸汽機(jī)車，他還在《工程師》雜志上打起了廣告，這可能是英國首輛商業(yè)化生產(chǎn)的載人蒸汽機(jī)車。

19世紀(jì)60年代，蒸汽機(jī)車開始被用于道路交通，人們對這種動力強(qiáng)勁的怪物機(jī)器感情復(fù)雜。1861年、1865年、1878年、1896年和1898年，英國議會連續(xù)制定了5部相關(guān)的道路機(jī)車法。

其中，1865年的法律規(guī)定，凡是在公共道路上行駛的機(jī)動車必須有3名操作人員，除1861年法律規(guī)定的司機(jī)和司爐各一名外，又增加了一名專職“紅旗手”，其步行于車輛前方60碼處（約55米）的地方，手持一面醒目的紅旗以提前警示前方行人和馬車,以及協(xié)助對向的馬車與機(jī)車在狹窄的道路會車，機(jī)車應(yīng)根據(jù)旗手的信號及時停車以確保安全。此外，機(jī)車時速在城區(qū)外不得超過6.4公里，在城區(qū)不得超過3.2公里。因?qū)Ｂ殹凹t旗手”的特別規(guī)定，該法被戲稱“紅旗法”，從而揚(yáng)名。

不過，在人類跨入機(jī)動化時代前夜出臺的這五部道路交通法，內(nèi)容遠(yuǎn)不止此。英國為全世界貢獻(xiàn)了很多現(xiàn)代治理智慧，這些法律探索同樣為道路交通管理建立了基本管理框架。

筆者以為，這些法律至少確立了路橋管養(yǎng)、交通安全與寧靜、車輛管理、環(huán)境保護(hù)等重要理念和制度。

1861年出臺的法律中，就規(guī)定了道路如何對蒸汽機(jī)車按重收費(fèi)（每兩噸相當(dāng)于馬車的收費(fèi)），并要求車輛毀壞道路需進(jìn)行賠償。車輛需將自身重量和車主等信息貼牌明示。為保護(hù)路橋，還對超過3噸的車輛的輪寬及單輪最大載重做出了規(guī)定，對可能對路橋造成危害的車輛，地方政府可以限制通行。1878年又通過立法而設(shè)置了專門道路管理機(jī)構(gòu)，建立地方道路基金和審計制度。對于不再設(shè)收費(fèi)站的道路，50%的維護(hù)資金可來自稅收?？梢哉f，建立良好的路橋基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展機(jī)制，為迎接機(jī)動化時代創(chuàng)造了極其重要的條件。

為保證交通安全，1861年出臺的法律中規(guī)定了車燈設(shè)置，還設(shè)定了車輛城區(qū)內(nèi)、外的時速限值分別為8公里和16公里，要求2名操作人員。1865年將限速值減至3.2公里和6.4公里，操作人員增至3名。1878年取消了持旗條款。1896年又將限速值提至19.2公里(地方政府可根據(jù)情況，在12.8公里/時至25.6公里/時之間選擇限速值)。

上述系列法律還建立了寧靜交通和環(huán)保交通的理念，在1861年，就對車輛在設(shè)計及行駛時的廢煙處置做出規(guī)定，這也是對燃料的要求，因?yàn)槭褂媒固级瞧胀?，才能達(dá)到排煙要求。此外，車輛限速、禁止車輛鳴叫（1865年）等，都是寧靜交通理念的嘗試。

1898年出臺的法律，要求車輛需獲得許可，并將車牌固定在車上，從而建立了車輛登記制度。

紅旗法是馬車?yán)婕瘓F(tuán)的陰謀？

紅旗法被詬病，主要是因旗手在前行走，使其限速值過低。有人認(rèn)為，紅旗法的出臺，是由馬車?yán)婕瘓F(tuán)陰謀操縱，以避免自身被蒸汽機(jī)車取代。因?yàn)椋瑱C(jī)動車要取代馬車，馬車行業(yè)肯定會試圖維護(hù)其利益，乃至游說，影響立法。

但這樣簡單解釋，真的正確嗎？筆者以為，紅旗法出現(xiàn)的原因是多樣的，不能簡單歸因于馬車業(yè)的利益游說——這甚至不是主要原因。

19世紀(jì)30年代開始，英國爆發(fā)了蒸汽動力的鐵路運(yùn)輸革命。1825年9月27日，全長約40公里的英國斯托克頓——達(dá)靈頓的鐵路正式通車，這是世界上第一條行駛蒸汽機(jī)車的營運(yùn)線路。蒸汽動力鐵路的運(yùn)輸效率，是馬車或馬拉鐵路運(yùn)輸無法比擬的，通車后煤炭運(yùn)輸成本下降了56%。

相比之下，在一開始碰到的技術(shù)難題之外，1830年通車的第一條干線鐵路，利物浦—曼徹斯特線確實(shí)遭到了強(qiáng)大的利益集團(tuán)反對，最主要的反對力量是運(yùn)河公司。在1761年運(yùn)河剛剛開通時，運(yùn)河公司的股票僅僅70英鎊，到1825年提議修建鐵路時已暴漲到1250英鎊，每股年分紅高達(dá)35英鎊（幾乎相當(dāng)于一個中產(chǎn)階級一年的收入），可見其利益之大。此外，馬車業(yè)、收費(fèi)道路業(yè)及沿線的農(nóng)民也聯(lián)合起來反對修建鐵路。但是，這些反對力量并未能阻止鐵路修建，1826年修建鐵路的法律得以通過。事實(shí)證明，運(yùn)河的奶酪確實(shí)被鐵路搶走了，開通后第一年，鐵路的利潤率就高達(dá)45.6%，第二年進(jìn)一步上升到了52.8%。

世界第一條鐵路，斯托克頓——達(dá)靈頓開通當(dāng)天有騎士紅旗手在前引導(dǎo)

僅僅20年，1850年初英國鐵路里程就達(dá)到11000公里（與英國面積相當(dāng)?shù)闹袊鴱V西省，2015年底只有5000公里左右鐵路網(wǎng)絡(luò)，中國其他省份也沒有超過10000公里），基本完成了全國的干線鐵路網(wǎng)。同時，英國也向全世界輸出鐵路技術(shù)。當(dāng)鐵路完成了對運(yùn)河和干線馬車運(yùn)輸業(yè)的顛覆后，到了19世紀(jì)60年代，鐵路業(yè)勢力已變得非常強(qiáng)大，對新興的蒸汽動力道路運(yùn)輸?shù)耐{，顯然不會袖手旁觀，而是進(jìn)行了大力游說。

相比鐵路業(yè)的力量，傳統(tǒng)的馬車業(yè)的影響力恐怕要小得多。有趣的是，鐵路業(yè)，這個受益于蒸汽機(jī)技術(shù)剛成長起來的高新技術(shù)行業(yè)，恰恰是反對道路蒸汽機(jī)車的主力。

1663年，英國開始立法允許私人公司建設(shè)收費(fèi)道路。1770年，英國收費(fèi)道路達(dá)到3.2萬公里，1844年收費(fèi)道路公司已超過1000家，年收費(fèi)額仍高達(dá)150萬英鎊（大致相當(dāng)于35億人民幣）。但隨著鐵路快速發(fā)展，長途干線馬車業(yè)被鐵路取代，道路上馬車大幅減少，很多收費(fèi)道路無以為繼，地方政府被迫接管。由此，收費(fèi)道路公司也加入了利物浦—曼徹斯特鐵路反對派。

又因?yàn)椋@些收費(fèi)道路是按馬車的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，由于擔(dān)心龐大的道路蒸汽機(jī)車毀壞道路，會進(jìn)一步加重其維護(hù)成本，于是，收費(fèi)道路行業(yè)和地方政府也加入反對道路蒸汽機(jī)車的隊伍。此外，收費(fèi)道路過多，也降低了道路蒸汽機(jī)車作為個人交通工具的經(jīng)濟(jì)性，絕大多數(shù)人既買不起也用不起，汽車之父卡爾?本茨在其回憶錄中也強(qiáng)調(diào)了此點(diǎn)。

英國是一個特別鐘愛馬匹的國家，對馬車業(yè)確有一種特殊感情。德國汽車先驅(qū)卡爾?本茨在其回憶錄中記下了英國親歷的困難：“蒸汽車不僅要克服發(fā)展中碰到的各種技術(shù)困難和糟糕的道路條件，更加困難的是，要與那個時代人們對機(jī)動車的反對態(tài)度進(jìn)行斗爭?！挥锰?，憤怒的當(dāng)?shù)鼐用駳牡缆?、向車輛扔石頭、木棍和鐵塊……”。即使30年后，窘境依然存在。1895年5月，汽車行業(yè)為了推動紅旗法調(diào)整，在倫敦策劃了一次行為藝術(shù)表演，表演者牽著一匹戴著“原靈安息”牌子的老馬，舉著“在愛的記憶里”的標(biāo)語游行，以示汽車取代馬匹，然而這次自以為是的笨拙表演，卻引發(fā)了憤怒的圍觀市民騷亂，幾成慘劇。

時間到了1896年2月，汽車公司經(jīng)過廣泛游說，邀請威爾士王子（后來的國王愛德華七世）參加汽車展并體驗(yàn)汽車，這位未來的國王雖然表達(dá)了對汽車發(fā)展的支持，最后還是說，作為一個愛馬人士，他希望汽車并不會使馬變得完全多余。到了1908年，小城林頓的機(jī)械動力的公交線路因?yàn)樗俣冗^快驚了馬匹而被迫取消，而其時速還沒有超過13公里！

技術(shù)問題也不能忽略。19世紀(jì)60年代，道路蒸汽機(jī)車并沒有鐵路蒸汽車技術(shù)成熟，高壓蒸汽鍋爆炸的危險仍然存在，啟動時間長（45分鐘），一些蒸汽車重達(dá)14噸，倘若速度過快，確實(shí)有很大的交通安全隱患。

而以蒸汽為動力的鐵路、地鐵（紅旗法通過前兩年，1863年倫敦第一條蒸汽地鐵線路已開通）、城市輕軌（1879立法允許采用蒸汽動力，1889年已有50條蒸汽輕軌）都沒有被所謂的馬車?yán)婕瘓F(tuán)綁架，甚至正是議會及時的立法，促進(jìn)了這些行業(yè)的發(fā)展。如1844年鐵路法，確定了鐵路建設(shè)技術(shù)規(guī)范、服務(wù)設(shè)施、無歧視服務(wù)、通訊電纜的同步建設(shè)等，有力保障了英國鐵路的跨越式發(fā)展。

除了技術(shù)成熟程度外，筆者以為，軌道交通運(yùn)行在自有空間，道路車輛行駛在公共空間，這個差異是它們不同際遇最根本的原因。

到了19世紀(jì)中期，作為全世界最大的城市，倫敦人口超過320萬人，卻仍是以馬車為主的無序混合交通，現(xiàn)代交通規(guī)則尚未建立，城市交通仍然相當(dāng)危險。

1625年馬車出租車就已出現(xiàn)，逐漸成為重要的城市交通方式。到了1906年，馬車出租車仍高達(dá)10492輛，而機(jī)械動力的出租車只有區(qū)區(qū)96輛。1829年，倫敦第一輛揚(yáng)招式馬拉公交車開始營運(yùn)，而1858年成立的馬車公交公司有600輛車，馬匹數(shù)量超過6000。直到1907年，倫敦公交仍有2557輛馬車，機(jī)械動力公交車只有1205輛。1870年馬拉輕軌出現(xiàn)；1879年輕軌允許使用蒸汽動力。據(jù)估計，倫敦馬匹數(shù)量19世紀(jì)末超過30萬。彼時，各種交通方式混雜，行人也沒有隔離，城市交通極其混亂，人們對有極大機(jī)動性的道路蒸汽機(jī)車非常警惕，并非無理取鬧。

倫敦19世紀(jì)混合交通的混亂場景

蒸汽機(jī)車的主要用途，也是立法考慮的因素。實(shí)際上，道路蒸汽機(jī)車開始主要用作農(nóng)業(yè)、工程機(jī)械或短途接駁載貨等，這也是法律規(guī)范的主要對象，紅旗法不會對此類用途造成太大影響，作為個體交通工具的使用并不多，法律為了簡單起見（也有認(rèn)識局限），立法時并沒有專門區(qū)別對待（1896年才專門區(qū)分出輕型載人機(jī)車而放松速度限制）。即使法國、德國等沒有紅旗法的國家，蒸汽機(jī)車作為個體交通工具使用的情況，也極其稀少。

不過，汽車技術(shù)不斷改進(jìn)，英國在蒸汽動力時代占了先機(jī)，法德等在內(nèi)燃機(jī)技術(shù)上實(shí)現(xiàn)了趕超。德國發(fā)明家卡爾?本茨和戴穆姆勒在1886年設(shè)計了汽油機(jī)，使得汽車技術(shù)趨于實(shí)用。但英國對競爭對手德國的企圖心有非常強(qiáng)烈的警惕，且彼時德國產(chǎn)品名聲不好，因此不愿為德國生產(chǎn)的汽車大開綠燈，令人遺憾的是，國際關(guān)系也在一定程度上延遲了紅旗法依據(jù)技術(shù)進(jìn)步進(jìn)行調(diào)整的時間，從而使得紅旗法在技術(shù)進(jìn)步后變得不合時宜。

美國也有紅旗法

限速保證行人安全，在英國有悠久傳統(tǒng)。1635年，倫敦已開始將城里的馬車時速限制在4.8公里。繼承英國衣缽的美國同樣如此。1652年紐約（時稱新阿姆斯特丹）發(fā)布命令，規(guī)定馬車不得在城市里疾馳；1757年波士頓也曾有類似紅旗法的嚴(yán)苛規(guī)定，馬車在城區(qū)不得超過行人速度。

1866年4月11日，美國總統(tǒng)格蘭特（1869—1877年在任）在華盛頓因馬車超速被黑人警察威廉?韋斯特截獲，彼時南北戰(zhàn)爭剛剛結(jié)束一年，這位黑人解放英雄還是很配合黑人警察的執(zhí)罰。

佛蒙特州1894年、賓州1896年議會都曾通過對載人機(jī)動車進(jìn)行限制的類似紅旗（紅燈籠）法，新奧爾良、孟菲斯和阿拉巴馬州等地?fù)?jù)稱也有相似規(guī)定。即使到了汽車時代，紐約1899年城區(qū)限速僅為8英里。

華盛頓郵報1901年報道執(zhí)法總統(tǒng)超速的黑人警察故事

從英美兩國的情況看，紅旗法的出現(xiàn)，不能僅歸于所謂馬車業(yè)利益集團(tuán)，必須考察當(dāng)時社會傳統(tǒng)、知識局限、價值取向等。

解放日

1895年英國收費(fèi)道路公司已全部解散，汽車業(yè)減少了一個反對者，更重要的是，大大減輕了駕駛機(jī)動車的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。經(jīng)過新生的汽車業(yè)的不斷游說，1896年11月14日，新的道路機(jī)車法生效，新法取消了輕型（小于3噸）的機(jī)動車輛有關(guān)操作人數(shù)的規(guī)定，并將時速限制提至23公里。

當(dāng)天，汽車擁躉們?yōu)榇伺e辦了倫敦——布賴頓汽車賽，并將11月14日定為汽車“解放日”。賽前，參與者首先將象征紅旗法的紅旗撕碎。然而，30多名參賽者，只有13名到達(dá)了終點(diǎn)，僅9名按時到達(dá)——顯然，當(dāng)時的汽車在技術(shù)上仍相當(dāng)不可靠。另一個銷售數(shù)據(jù)也可佐證，紅旗法調(diào)整兩年之后，到1898年底，卡爾?本茨在英國的汽車公司也僅賣出36輛車。

在當(dāng)天活動組織者寫下的注意事項里，有這樣一段話：車主和司機(jī)們應(yīng)該記住，在英國，汽車仍在試驗(yàn)中，任何魯莽或疏忽都可能傷害行業(yè)。筆者以為，這些組織者有清醒的認(rèn)識：汽車獲得的公共空間行駛的自由，是以維護(hù)公共秩序的責(zé)任為前提的自由。

1927年后，除二戰(zhàn)期間外，每年11月14日都要舉行老爺車巡游活動以紀(jì)念“解放日”。

當(dāng)然，撕紅旗這個儀式一直是保留節(jié)目。

法律的歷史性

事實(shí)上，從議會保留的幾次立法討論記錄可見，人們對限速并沒有多少反對；即使是關(guān)于旗手的規(guī)定，直至1878年，議員們更多是在討論旗手的職能，以及究竟在什么位置才有利于其作用發(fā)揮。到了1890年代，汽車業(yè)開始攻擊紅旗法，但也很少有人認(rèn)為是馬車業(yè)的陰謀，包括卡爾?本茨先生也沒有提及此論。

不過，無用諱言，紅旗法在1890年代后確實(shí)不適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步了。

英國在內(nèi)燃機(jī)時代被法國、德國超了車。法國在1890年開始商業(yè)化生產(chǎn)汽車，成為世界汽車生產(chǎn)領(lǐng)先者，1903年的年產(chǎn)量達(dá)30124輛，占全世界汽車產(chǎn)量的49%。直至1932年英國，才取代法國成為歐洲最大的汽車生產(chǎn)國，1955年又被德國超越。由于各種原因，紅旗法的調(diào)整時間晚了5—10年，這使得其正當(dāng)性遭到不小的折減，紅旗法的作用，也由維護(hù)公共秩序變?yōu)樽璧K新興行業(yè)發(fā)展。

英國能成為19世紀(jì)世界最強(qiáng)大和最有創(chuàng)新精神的國家，與其在前現(xiàn)代時期建立了一套鼓勵人們?yōu)榘l(fā)展生產(chǎn)去冒險的法律制度有相當(dāng)大的關(guān)系。其法律的價值取向，是財產(chǎn)權(quán)優(yōu)先和保護(hù)生產(chǎn)力，如鐵路大發(fā)展就受益于立法。但紅旗法確實(shí)有不同的價值追求，它是對公共空間的管理，駕駛蒸汽機(jī)車不具有普遍性可能，對個人的利益與社會利益要做妥善協(xié)調(diào)，社會還沒有準(zhǔn)備好為機(jī)動化付出代價。因此，不能否認(rèn)其立法之初所反映出的普遍民意。不過，曾經(jīng)的正當(dāng)不能掩蓋遲到的修訂，隨著時代發(fā)展，法律也有進(jìn)步的要求。

法律有其歷史印記，不能離開其產(chǎn)生的社會環(huán)境去評判。今天評判時，我們必須考慮，當(dāng)時駕駛蒸汽機(jī)車是否屬于超常危險活動。以今天追求創(chuàng)新的價值取向和對機(jī)動化的認(rèn)識，去評判150年前的立法，這種苛求是現(xiàn)代人對古人的傲慢。

（感謝東南大學(xué)顧大松對本文寫作提供的幫助）