行政處罰法迎來革新。

行政處罰是行政機關(guān)有效實施行政管理，保障法律、法規(guī)貫徹施行的重要手段。現(xiàn)行行政處罰法于1996年通過，對行政處罰的種類、設(shè)定和實施作了基本規(guī)定。

2021年，作為行政執(zhí)法依據(jù)的基礎(chǔ)性法律，在施行25年后完成首次大修，全局性地為行政處罰權(quán)定規(guī)矩、劃界限。

在深化行政執(zhí)法體制改革中，如何推動行政處罰制度進步？如何保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度？7月8日，全國人大常委會法工委組織新修訂行政處罰法集體采訪，多名立法人士針對新行政處罰法的修法亮點、革新歷程作出說明。

大修：新增22條規(guī)定，完善行政處罰程序制度

行政處罰是指特定的行政主體對被認(rèn)為違反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。

1996年3月17日，八屆全國人大第四次會議通過了行政處罰法。2009年和2017年先后兩次對行政處罰法作了個別條文修改。

2018年9月10日，全國人大常委會對外公布了《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》。其中，修改行政處罰法被列為第一類項目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。此次修訂是這部法律自頒布實施25年來的首次全面修改。

2021年1月22日，十三屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過新修訂的行政處罰法，自2021年7月15日起施行。

行政處罰既關(guān)乎制止懲戒違法，又關(guān)系到預(yù)防減少違法，直接影響人民群眾利益的增損，每次修改都備受關(guān)注。

澎湃新聞注意到，新行政處罰法較舊版新增22條，分為8章，共86條。其中對行政處罰的概念、行政處罰的種類、聽證范圍、法制審核范圍、辦案期限等作了較大的修訂。

比如，增加了綜合行政執(zhí)法制度的規(guī)定；增加了行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的規(guī)定，推動執(zhí)法重心下移；將行政執(zhí)法三項制度納入到行政處罰法中；適當(dāng)擴大行政處罰設(shè)定權(quán)限等等。

“有人把行政處罰法歸入到程序法范疇?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの⒎ㄒ?guī)劃室副主任黃海華表示，1996年制定的行政處罰法構(gòu)建了從行政處罰案件啟動、調(diào)查、擬定處罰決定、法制審核、行政機關(guān)負(fù)責(zé)人作出決定、送達(dá)等一整套行政處罰程序，特別是告知、說明理由、聽證等規(guī)定開創(chuàng)了我國行政立法先河，極大改變了重實體輕程序的社會觀念。

行政處罰法實施后，各部門各地方根據(jù)實際情況進一步細(xì)化了行政處罰程序，積累了有益經(jīng)驗。黃海華透露，此次修法過程中，各方面提出大量完善行政處罰程序方面的意見建議，新法全面貫徹落實黨中央行政執(zhí)法“三項制度改革”改革決策部署，鞏固改革成果，并對合理意見建議予以積極吸納，充實完善行政處罰程序制度。

比如，對于執(zhí)法程序，新行政處罰法進行了大量完善，包括要求行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進行全過程記錄，并歸檔保存。

同時明確，行政處罰的實施機關(guān)、立案依據(jù)、實施程序和救濟渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示。對于存在涉及重大公共利益等情形的重大執(zhí)法決定，行政處罰法明確規(guī)定，在行政機關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進行審核;未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。

革新：增設(shè)行政處罰概念條款，增加5類處罰種類

長期以來，針對什么是行政處罰，一直缺乏法律定義。此次新法確立并增設(shè)了有關(guān)“行政處罰”的概念條款。

“無論是實務(wù)界還是理論界，對于什么是行政處罰行為有基本共識，但也有一些不同認(rèn)識。”黃海華指出，根據(jù)各方面意見，新行政處罰法增加了行政處罰定義：行政處罰是行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。

這一規(guī)定明確了行政處罰的主體是行政機關(guān)，行政處罰的對象是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，行政處罰的內(nèi)容是以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒，較為全面地反映了行政處罰的內(nèi)涵。

“行政處罰行為是行政處罰法中的基本概念。修訂前的行政處罰法并沒有直接對行政處罰行為作出界定，有關(guān)行政處罰行為的構(gòu)成要素散見在不同條文中。”黃海華表示，該定義體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合原則，該嚴(yán)的嚴(yán)，該教育的教育，有利于解決長期以來行政處罰界限不清問題。

這一定義背后還體現(xiàn)了立法者的原則：堅持適度性，范圍不能過大，也不能過小，既要防止處罰泛化，也要解決處罰“逃逸”問題；堅持協(xié)調(diào)性，構(gòu)建內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行政行為體系，做好與行政強制等行為的銜接；堅持精準(zhǔn)性，為實踐中判別行政處罰行為提供相對清晰的法定標(biāo)準(zhǔn)。

值得關(guān)注的是，新法還對行政處罰的種類進行了調(diào)整，將行政處罰種類從8類增加至13類，具體包括：警告、通報批評；罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

澎湃新聞觀察到，在執(zhí)法實踐中，曾有意見反映，行政處罰法所列舉的處罰種類較少，不利于行政執(zhí)法實踐和法律的實施。

“目前，行政處罰法中行政處罰種類主要是按照行政處罰類型來編排的，分別是第一項為名譽罰、第二項為財產(chǎn)罰、第三項為資格罰、第四項為行為罰、第五項為人身罰、第六項為兜底條款，法律、行政法規(guī)設(shè)定的其他行政處罰種類，也就是說地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件不得創(chuàng)設(shè)、新增行政處罰種類。”黃海華表示，新增行政處罰種類不僅不會增加企業(yè)和市場的負(fù)擔(dān)，相反會進一步保障這些行政處罰行為更加規(guī)范和有效，有利于優(yōu)化營商環(huán)境。

與此同時，新法還增加了行政處罰證據(jù)規(guī)則，明確了書證、物證、電子數(shù)據(jù)等8類證據(jù)，并明確證據(jù)必須經(jīng)查證屬實，方可作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)；以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實的根據(jù)。

突破：新增“首違不罰”等規(guī)定，堅持過罰相當(dāng)

“一事不再罰款”是行政處罰法確立的重要原則。

澎湃新聞注意到，此次新法還健全了行政處罰的從輕、減輕制度，明確了首違不罰、沒有主觀過錯不罰等規(guī)定，保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度。

“1996年制定行政處罰法時明確規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの姓ㄊ乙患壯惨晢T張桂龍介紹，本次修法對一事不再罰原則作了進一步完善，針對實踐中一個違法行為違反多個法律規(guī)范的情形，在堅持“一事不再罰款”原則的基礎(chǔ)上，第29條增加規(guī)定“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”。

不過，“一事不再罰”指的是不能給予兩次及以上的罰款處罰，對于其他種類的處罰，還要看單行法律、法規(guī)的規(guī)定。張桂龍舉例說，不少法律中規(guī)定，對于某種違法行為，既要給予警告，又要沒收違法所得，還要給予罰款，甚至還要吊銷許可證等。

比如，疫苗管理法第80條第1款規(guī)定，“生產(chǎn)、銷售的疫苗屬于假藥的，由省級以上人民政府藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)、銷售的疫苗以及專門用于違法生產(chǎn)疫苗的原料、輔料、包裝材料、設(shè)備等物品，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓，吊銷藥品注冊證書，直至吊銷藥品生產(chǎn)許可證等，并處違法生產(chǎn)、銷售疫苗貨值金額十五倍以上五十倍以下的罰款，貨值金額不足五十萬元的，按五十萬元計算?！?/p>

值得一提的是，為強化處罰與教育相結(jié)合原則，提高社會對行政處罰的認(rèn)可度，新法還增加了“首違不罰”“無過錯不處罰”“從舊兼從輕”等規(guī)定。

比如，第三十三條第一款規(guī)定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。

“首違不罰”的規(guī)定被視為行政處罰法的重大突破。司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局一級巡視員、副局長徐志群直言，行政執(zhí)法的價值絕非“為罰而罰”，而是要達(dá)到預(yù)防違法的實際效果，“行政處罰具有制止和懲戒違法行為的性質(zhì)，同時也有預(yù)防和減少違法行為的功能”。

如何界定“首違不罰”情形？徐志群認(rèn)為，行政機關(guān)實施首違不罰必須符合三個要件：即初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時改正，這三個要件必須是同時具備，缺一不可。

“首違不罰”是從執(zhí)法實踐中探索出來的經(jīng)驗，被行政處罰法立法所進一步采納。徐志群表示，近年來，地方政府有關(guān)部門探索輕微違法行為不罰和首次違法免罰清單制度，如浙江省有關(guān)部門通過制定公布輕微違法行為不罰清單，大力推行精準(zhǔn)執(zhí)法、柔性執(zhí)法，鼓勵當(dāng)事人主動糾錯、自我糾錯、主動消除或減輕社會危害，讓行政執(zhí)法更有溫度。

“行政處罰應(yīng)當(dāng)堅持過罰相當(dāng)原則，當(dāng)事人有從輕或者減輕情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰?！睆埞瘕埍硎?，本次修訂，在原來規(guī)定的基礎(chǔ)上，一是將“依法從輕或者減輕”修改為“應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕”，明確行政機關(guān)可以直接適用從輕、減輕規(guī)定；二是增加了受脅迫實施違法行為、主動供述違法行為等適用情形。

與此同時，為了填補行政法領(lǐng)域“從舊兼從輕”適用規(guī)則的空白，此次修法還增加了適用規(guī)則，進一步完善了行政處罰制度，即“實施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定?！?/p>

規(guī)制：完善追訴期限，加強行政權(quán)制約監(jiān)督

追責(zé)期限是行政處罰中的一項重要制度，是指對違反行政管理秩序的當(dāng)事人，予以行政處罰的最長期限。這意味著，行政機關(guān)超過法律規(guī)定的期限未發(fā)現(xiàn)違法行為的，對當(dāng)時的違法行為人不再給予行政處罰。

澎湃新聞注意到，為體現(xiàn)行政權(quán)力的“溫度”和人性化執(zhí)法，1996年制定行政處罰法時規(guī)定了追責(zé)期限，新法對此作出補充完善。

根據(jù)第36條第1款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。”

“行政處罰追責(zé)期限的規(guī)定，更多體現(xiàn)了行政處罰教育、預(yù)防的功能作用。”黃海華指出，在追責(zé)期限內(nèi)，如果行政機關(guān)未發(fā)現(xiàn)違法行為，一方面很大程度上說明該違法行為社會危害性較小、影響面較小，這種情況下教育應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于懲戒，不再予以行政處罰；另一方面當(dāng)事人也未再從事違法行為，行政法律關(guān)系已趨于穩(wěn)定，行政管理秩序得到了維護，沒有必要予以懲戒。

刑罰和行政處罰都是國家對違法行為當(dāng)事人的懲處，較刑罰，行政處罰針對的違法行為相對較輕。黃海華表示，按照新規(guī)定，行政處罰追責(zé)期限分為三個層面：一是在一般情況下，行政處罰追責(zé)期限為2年；二是在特定情況下，追責(zé)期限為5年；三是其他法律可以根據(jù)本領(lǐng)域的實際情況對追責(zé)期限作出特別規(guī)定。增加“5年”追責(zé)期限的規(guī)定，主要是為了貫徹落實黨中央關(guān)于“加大重點領(lǐng)域處罰力度”的要求，對這些領(lǐng)域的違法行為延長追責(zé)期限。

具體適用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全有危害后果的”。涉及公民生命健康安全的領(lǐng)域較多，典型如食品、藥品、環(huán)境保護等，涉及金融安全的主要是證券、銀行、保險等金融管理領(lǐng)域。

“要注意的是，如果這些領(lǐng)域的行政違法行為未造成危害后果的，不適用5年的追責(zé)期限規(guī)定。”黃海華說。

同時，新法還加強了對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。除原有的作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機構(gòu)分離等規(guī)定外，新法明確要求，罰款、沒收的違法所得或者沒收的非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。

為建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度，新法第七十五條規(guī)定，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開展行政執(zhí)法評議、考核，加強對行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實施，并強調(diào)，行政機關(guān)實施行政處罰應(yīng)當(dāng)接受社會監(jiān)督。

對于具有一定社會影響的行政處罰決定，新法第四十八條明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法公開，且公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。