7月6日，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)金融委）召開(kāi)第五十三次會(huì)議。

此次會(huì)議專(zhuān)門(mén)就進(jìn)一步推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革做出部署，強(qiáng)調(diào)“一行一策，從增量改革入手，漸進(jìn)式、分步驟推進(jìn)存量業(yè)務(wù)改革，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)分類(lèi)管理分賬核算，有序提高透明度，強(qiáng)化資本約束，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，健全激勵(lì)機(jī)制，壓實(shí)機(jī)構(gòu)主體責(zé)任?！?/p>

目前，中國(guó)的政策性金融機(jī)構(gòu)主要包括直屬?lài)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等。

實(shí)施業(yè)務(wù)分類(lèi)分賬管理是改革重點(diǎn)

2015年，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意政策性銀行改革實(shí)施總體方案，指出要厘清政策性和自營(yíng)性業(yè)務(wù)邊界，強(qiáng)化政策性銀行的政策功能定位。

“推進(jìn)政策性銀行分類(lèi)分賬改革”被列入今年的《政府工作報(bào)告》中，成為今年的重點(diǎn)工作之一。之所以要實(shí)施分類(lèi)分賬管理，也是為了更好地厘清政策性金融機(jī)構(gòu)的政策性業(yè)務(wù)與自營(yíng)性業(yè)務(wù)之間的邊界，提高政策性金融機(jī)構(gòu)的信息透明度。

招聯(lián)金融首席研究員董希淼向澎湃新聞表示，國(guó)務(wù)院金融委對(duì)政策性銀行改革作出部署，是落實(shí)《政府工作報(bào)告》的具體舉措，也意味著我國(guó)政策性銀行的改革進(jìn)程將大大加快。而政策性銀行改革當(dāng)中的重點(diǎn)是實(shí)施業(yè)務(wù)分類(lèi)分賬管理。

董希淼進(jìn)一步指出，從國(guó)際上看，分類(lèi)分賬管理主要有兩種模式：一是允許一家機(jī)構(gòu)同時(shí)經(jīng)營(yíng)兩類(lèi)業(yè)務(wù)，實(shí)施分賬管理，對(duì)兩類(lèi)業(yè)務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也不一樣；二是將兩類(lèi)業(yè)務(wù)劃分到不同的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，如采取集團(tuán)或母子公司方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。從我國(guó)政策性銀行實(shí)際出發(fā)，采取的是第一種模式，即在同一家政策性銀行同時(shí)經(jīng)營(yíng)政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)，但實(shí)施分類(lèi)分賬考核和管理。

董希淼表示，實(shí)施分類(lèi)分賬管理，有助于明確政策性銀行職責(zé)定位，厘清政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)邊界：第一，強(qiáng)化政策性銀行的“政策性”，加大對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持，更好地服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略；第二，提升政策性銀行經(jīng)營(yíng)管理專(zhuān)業(yè)化、科學(xué)化，減少監(jiān)管套利，提高財(cái)政政策和貨幣政策的精準(zhǔn)性。同時(shí)，也有助于各類(lèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)合理定位、差異發(fā)展，促進(jìn)形成多層次、廣覆蓋、有差異的銀行機(jī)構(gòu)體系。

嚴(yán)控政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府變相融資

值得一提的是，2014年4月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)支持棚改等相關(guān)工程建設(shè)，并一直延續(xù)至今。為解決資金來(lái)源問(wèn)題，央行創(chuàng)設(shè)PLS向國(guó)開(kāi)行提供資金，國(guó)開(kāi)行再向地方發(fā)放棚改貸款。2015年10月，PLS的支持對(duì)象擴(kuò)展到農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行，支持領(lǐng)域拓展到水利建設(shè)、“走出去”等項(xiàng)目。

依靠著PSL的加持以及通過(guò)債券市場(chǎng)籌資的優(yōu)勢(shì)，三家銀行的資產(chǎn)負(fù)債表擴(kuò)張迅速。通過(guò)擴(kuò)大信貸投放，三家銀行尤其是國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行在穩(wěn)增長(zhǎng)過(guò)程中起到了重大作用。但是由于一些業(yè)務(wù)綁定了政府信用，有新增隱性債務(wù)之嫌。

財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆此前在《建立現(xiàn)代財(cái)稅體制》一文中曾表示，開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)等必須審慎合規(guī)經(jīng)營(yíng)，綜合考慮項(xiàng)目現(xiàn)金流、抵質(zhì)押物等審慎授信，嚴(yán)禁向地方政府違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債。

對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院副教授、金融發(fā)展研究所副所長(zhǎng)鐘輝勇接受澎湃新聞采訪時(shí)指出，如果從增量來(lái)看的話，肯定是要嚴(yán)格控制政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的變相的融資。如果從存量來(lái)看的話，下一步就是看怎么來(lái)化解這些存量的隱性債務(wù)，因?yàn)榈胤截?cái)政目前本來(lái)就有困難，存量化解方面的難度較大。

值得注意的是，6月25日，銀保監(jiān)會(huì)公告，同意進(jìn)出口銀行發(fā)行不超過(guò)600億元人民幣的無(wú)固定期限資本債券（簡(jiǎn)稱(chēng)“永續(xù)債”），并按照有關(guān)規(guī)定計(jì)入該行其他一級(jí)資本。這是政策性銀行首次獲準(zhǔn)發(fā)行永續(xù)債。銀保監(jiān)會(huì)要求，進(jìn)出口銀行應(yīng)制定并不斷完善與自身發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)管理能力相適應(yīng)的中長(zhǎng)期資本補(bǔ)充規(guī)劃，加強(qiáng)資本管理，強(qiáng)化資本約束，確保資本的節(jié)約與有效使用。

董希淼認(rèn)為，隨著資本監(jiān)管約束加強(qiáng)以及業(yè)務(wù)發(fā)展加快，政策性銀行同樣面臨資本補(bǔ)充壓力。特別是，《系統(tǒng)重要性銀行評(píng)估辦法》出臺(tái)后，金融管理部門(mén)印發(fā)《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定（試行）（征求意見(jiàn)稿）》，包括中國(guó)進(jìn)出口銀行在內(nèi)的政策性銀行將被納入系統(tǒng)重要性銀行，更將面臨附加資本要求，資本補(bǔ)充的壓力還將進(jìn)一步加大。與商業(yè)銀行相比，政策性銀行通過(guò)利潤(rùn)留存來(lái)補(bǔ)充資本的能力較弱，因此更需要完善資本金補(bǔ)充機(jī)制，拓寬資本補(bǔ)充渠道。

董希淼分析稱(chēng)，除了支持發(fā)行永續(xù)債之外，還應(yīng)通過(guò)加大財(cái)政注資、稅收返還轉(zhuǎn)增資本等方式加快政策性銀行的資本補(bǔ)充。此外，應(yīng)支持政策性銀行通過(guò)發(fā)行二級(jí)資本債等方式，進(jìn)一步補(bǔ)充資本，滿足巴塞爾協(xié)議資本充足率要求。同時(shí)，還應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化政策性銀行發(fā)展的資本約束。