【編者按】

        長期以來，中國機關事業(yè)單位和企業(yè)實行不同的養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險“雙軌制”備受批評。2015年1月，國務院發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工一樣開始實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”制度。至此，養(yǎng)老保險“雙軌制”改革思路已經明確，但“并軌”后的相關問題仍需持續(xù)關注。       

        全世界實行養(yǎng)老保險“雙軌制”的國家不在少數(shù)，但制度本身并不必然導致公職人員和普通民眾之間出現(xiàn)顯著待遇差距。本文旨在考察中外養(yǎng)老保險“雙軌制”的分類及其利弊，啟示我們在中國養(yǎng)老保險“雙軌制”改革中，要重視工資和養(yǎng)老保險的關系，“雙軌制”改革的關鍵在于縮小收入差距。

        作者郭磊，中國青年政治學院社會工作學院講師、博士；潘錦棠，中國人民大學勞動人事學院教授、博士生導師。

116個國家和地區(qū)中，養(yǎng)老保險“雙軌制”占絕大多數(shù)               

        我們根據(jù)研究需要，以“雙軌制”為參照系，將世界116個國家和地區(qū)公職人員養(yǎng)老保險制度分為“單一制”和“雙軌制”，分類細則為：       

        （1）養(yǎng)老保險“單一制”：公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險制度、補充養(yǎng)老保險制度完全一致，國家沒有為公職人員單獨建立任何形式的養(yǎng)老保險制度。       

        （2）養(yǎng)老保險“雙軌制”：公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險制度或補充養(yǎng)老保險制度存在差異，國家為公職人員單獨建立了某種形式的養(yǎng)老保險制度。       

        在統(tǒng)計的116個國家和地區(qū)中，只有13個國家和地區(qū)為全體國民（包括公職人員在內）建立了統(tǒng)一的、單一的養(yǎng)老保險制度，集中于東歐和南美洲各國，包括阿根廷聯(lián)邦和部分省份、智利、烏拉圭、哥斯達黎加、新加坡、波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛文尼亞。而絕大多數(shù)國家和地區(qū)（103個）實行的是養(yǎng)老保險“雙軌制”，包括德國、法國、英國、俄羅斯、瑞典、美國、中國、中國臺北、中國香港、中國澳門、新加坡、日本、韓國、朝鮮、印度等。這些國家和地區(qū)為公職人員建立了完全不同（公職人員沒有參加全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險，整個體系獨立于普通國民）或者部分特殊（公職人員參加全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，但是擁有專屬的第二支柱的職業(yè)年金，或者可以享受最高待遇）的養(yǎng)老保險制度。前者的代表國家有德國、法國、比利時、希臘、盧森堡、葡萄牙、土耳其、中國（改革前）、韓國等，后者的代表國家有美國、加拿大、日本、澳大利亞、挪威、瑞士等。      

        從以上116個國家和地區(qū)養(yǎng)老保險的制度安排來看，“雙軌制”占到了絕大多數(shù)。而在“雙軌制”中進行細分，從公職人員養(yǎng)老保險和國家基本養(yǎng)老保險的關系來看，一部分國家的公職人員參加了覆蓋全體國民的國家基本養(yǎng)老保險，在職業(yè)年金上與普通國民有所區(qū)別（比如美國、英國、加拿大、澳大利亞、瑞典、挪威、芬蘭、荷蘭、日本）；另一部分國家則為公職人員建立了完全獨立于其他群體的養(yǎng)老保險制度，并不從屬于國家基本養(yǎng)老保險制度（比如德國、法國、墨西哥、韓國、印度尼西亞、巴西、印度和中國）。從目前我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革趨勢來看，我國正在逐步向前一種方式靠攏。               

養(yǎng)老保險“雙軌制”比“單一制”更可能導致利益分配不均       

        養(yǎng)老保險“單一制”國家多集中于南美和東歐，總體而言，這類國家經濟發(fā)展水平相對落后，但智利和新加坡的改革卻是較為經典的改革成功范例。這樣的制度對于提高儲蓄率，促進兩國經濟增長有很大的幫助，但也存在一些短時期內難以變革的問題：       

        一是兩國的養(yǎng)老保險制度都是一種強制性的個人退休儲蓄計劃，強調個人義務，均以個人資本賬戶為基礎，弱化了國家和用人單位的責任。個人退休后領取養(yǎng)老金的多少，取決于本人就業(yè)期間繳納的養(yǎng)老基金額和基金投資收入。其帶來的結果是：一方面，個人賬戶不具有互助共濟的功能，對低收入者、就業(yè)不穩(wěn)定者等弱勢群體不利；另一方面，在整個個人賬戶的存續(xù)期間，投資的風險需由個人承擔，未來的退休收入存在一定的不確定性。       

        二是兩國的養(yǎng)老保險基本上不具備再分配的功能。一方面，個人賬戶為主的模式導致了資金只能在自己的賬戶中增長積累，不適應保險的大數(shù)法則，排除了被保險人之間的橫向資金流動和代際之間的合理配置；另一方面，政府在養(yǎng)老保險方面承擔責任較少，也導致養(yǎng)老基金的縱向再分配難以實現(xiàn)。       

        但從制度設計理念來說，養(yǎng)老保險“單一制”的國家比“雙軌制”國家更加注重平等。在“單一制”國家，公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險制度、補充養(yǎng)老保險制度都是完全一致的。也就是說，從養(yǎng)老保險的制度設計來看，部門間的養(yǎng)老保險待遇不存在差別，消除了部門間的不平等。從養(yǎng)老保險制度的效果來看，由于主觀條件的制約，比如繳費年限的不同，繳費基礎（工資）的不同，養(yǎng)老保險待遇仍然存在一定的差距，但相比養(yǎng)老保險“雙軌制”可能導致數(shù)倍的差距而言，這樣的差距是合理且可以忽略不計的。       

        當然，采取養(yǎng)老保險“雙軌制”的國家分布更廣。事實上，大多數(shù)發(fā)達國家和發(fā)展中國家都采取了某種形式的“雙軌制”，即公職人員和普通民眾的基本養(yǎng)老保險制度或補充養(yǎng)老保險制度存在差異。相對于“單一制”國家，養(yǎng)老保險“雙軌制”國家在制度設計上存在明顯的差別，會考慮給予公職人員更為優(yōu)厚的待遇，所以在領取的養(yǎng)老金上，公職人員和普通民眾出現(xiàn)較大差距的可能性也就大大增加。（需要明確的是，雖然養(yǎng)老保險“雙軌制”可能導致部門間的利益分配不均等，但制度本身并不必然導致公職人員和普通國民出現(xiàn)明顯的養(yǎng)老保險待遇差距。文末將以美國的情況證明一些養(yǎng)老保險“雙軌制”國家是可以平衡和兼顧部門間利益的。）       

        以德國為例，德國與我國改革之前的情況較為類似，個人不需繳納養(yǎng)老保險，公職人員的基本養(yǎng)老保險制度和補充養(yǎng)老保險制度都獨立于其他國民，但由于調整平衡機制不完善，公職人員與普通國民的養(yǎng)老保險差距過大，這成為“雙軌制”最為突出的問題。德國聯(lián)邦公務員2012年平均退休金為2570歐元，比10年前的2070歐元增長了13%。同一時期，德國普通養(yǎng)老金的增長比例則只達到了8.5%。2012年，養(yǎng)老金繳費45年的普通退休職工，領取的養(yǎng)老金平均值為1200歐元左右。就此而言，養(yǎng)老保險“雙軌制”可能是一把雙刃劍，并不是所有的優(yōu)惠政策都只顧及公職人員。2013年12月，德國聯(lián)盟黨和社民黨簽訂的聯(lián)合政府協(xié)議規(guī)定，“工作滿45年的德國人可以在63歲退休，并且養(yǎng)老金不會被縮減；1992年以前出生的人，其母親的養(yǎng)老金會有所增加”。而這一系列養(yǎng)老保險的改革并未將公務員納入其中。       

“雙軌制”本身無可厚非，中國養(yǎng)老保險的問題出在哪兒？       

        中國養(yǎng)老保險“雙軌制”備受詬病，問題的關鍵并不在于“雙軌制”本身，而是機關事業(yè)單位和企業(yè)之間養(yǎng)老保險收入的高低差距。“雙軌制”在世界上是一種常態(tài)，其本身沒有什么可批評的；我國養(yǎng)老保險“雙軌制”也不是從一開始就引起社會不滿，主要是因為機關事業(yè)單位的工資制度和養(yǎng)老保險制度，并沒有隨著我國經濟體制轉型后企業(yè)工資制度和養(yǎng)老制度的變化而變化，導致收入差距不斷擴大。       

        從國家權威部門發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，兩部門的工資和養(yǎng)老金并沒有傳說中的那么大，在12年的時間里（2002~2013年），機關職工的工資相當于企業(yè)職工的1~1.2倍，養(yǎng)老金差距相對比較大，機關職工相當于企業(yè)職工的1.4~1.8倍。養(yǎng)老金差距較大的原因主要是，養(yǎng)老金支付辦法不同使兩部門養(yǎng)老金替代率有較大的差距，即機關職工的養(yǎng)老金替代率一般為70%，而企業(yè)職工約為40%，高出30%。       

        《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》頒布實施后，機關事業(yè)單位開始與企業(yè)一樣實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”的養(yǎng)老保險制度模式，同樣的繳費和同樣的支付公式。但是老問題還是存在：一是“雙軌制”并沒有消除，因為“統(tǒng)籌賬戶”兩部門還是分開的，并沒有“并軌”。二是兩部門的養(yǎng)老金差距還會繼續(xù)存在。雖然機關職工基本養(yǎng)老保險工資替代率會有所下降，但機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度中有一個能保證的“職業(yè)年金”（單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費）作為“損失”彌補，兩部門養(yǎng)老金收入差距并不會有太大的改變。       

        企業(yè)按規(guī)定也可以自愿建立“企業(yè)年金”，但在我國大多數(shù)企業(yè)是得不到保證的。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，截至2013年年末，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工為13517萬人；另據(jù)人力資源和社會保障部2014年12月發(fā)布的《全國企業(yè)年金基金業(yè)務數(shù)據(jù)摘要》的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年第三季度，全國共有72171個企業(yè)建立了自己的企業(yè)年金計劃，參與職工2210.46萬人。這就是說，2004年勞動與社會保障部頒布《企業(yè)年金試行辦法》至今，我國參加企業(yè)年金的職工約為可參加人數(shù)的16%。也就是說，“企業(yè)年金”制度推廣10年了，至今84%的企業(yè)職工是沒有補充養(yǎng)老金的。

美國是怎么做的？       

        因此，關于兩部門養(yǎng)老金分配公平問題將會繼續(xù)討論下去。從討論達到基本共識乃至具體法規(guī)的出臺，改革將會是一個漫長的過程，任何其他國家的現(xiàn)行辦法都不可能照搬照抄，但可作參考。以美國公職人員工資和養(yǎng)老保險平衡調控機制的情況為例。       

        美國首先從初次分配的工資制度上入手，在平衡辦法上公職人員工資參照私人部門，且不能超過私人部門類似職位的工資；調整辦法上一是公職人員的工資漲幅需要低于私人部門，二是沒有國會的批準，公職人員工資標準不能調整；而在控制上限上實行工資封頂制度；此外，全體公職人員工資透明，公民隨時可以查詢公職人員的工資標準。其次，在再分配的養(yǎng)老保險制度上，以聯(lián)邦政府雇員為例，美國養(yǎng)老保險收入由基本養(yǎng)老保險和聯(lián)邦政府雇員養(yǎng)老保險共同組成，國會進行內部平衡，并削減過高部分；在調整辦法上，根據(jù)通貨膨脹率等因素調整，公職人員也不能超過全體國民的漲幅（2013年的收入上限為15120美元）；在控制上限方面規(guī)定公職人員封頂養(yǎng)老保險是其工資基數(shù)的80%。這樣一套完整的調控制度從初次分配到再分配，從收入水平到調整辦法都進行了有效的平衡調整，所以即使實行養(yǎng)老保險“雙軌制”，也可保證公職人員和普通國民的收入差距不會繼續(xù)增大。       

        吸收美國的合理規(guī)定，筆者認為我國的養(yǎng)老保險“雙軌制”改革過程中有以下幾點需重點關注：       

        其一，保障兩部門初次分配的公平。初次分配即工資收入，是計算養(yǎng)老保險的依據(jù)，在養(yǎng)老保險“雙軌制”改革的同時，須建立兩部門工資收入的平衡機制，比如確定比值。需要討論的問題有：兩部門工資比例是否應該有一個固定的比值？比值的依據(jù)是什么？比值合理的確定程序？等等。這樣不僅能夠保護公職人員的合法權益，也為養(yǎng)老保險的合理收入差距打下基礎。               

        其二，調控再分配的養(yǎng)老保險收入。養(yǎng)老保險的重要作用之一就是縮小群體間的收入差距，所以對其進行調控尤為關鍵。我國養(yǎng)老保險“雙軌制”的改革思路是為公職人員建立基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金制度，在保證體現(xiàn)工作人員之間貢獻大小差別的基礎上，注意對群體間養(yǎng)老保險收入差距的宏觀調控，其中包括積極推動和完善“企業(yè)年金”制度。       

        其三，建立和完善正常增長機制。無論是企業(yè)職工還是公職人員，無論是工資還是養(yǎng)老保險，都應該根據(jù)經濟增長水平和通貨膨脹等因素建立正常的增長機制（如美國采用ECI指標），而不是隨意的調整。      

        其四，形成透明公開的監(jiān)督機制。健全的監(jiān)督機制是制度良性運行的重要保證，公開公職人員的工資和養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)有利于建立互信機制，讓普通民眾擁有知情權，對制度的運行進行監(jiān)督。

        

        （全文原載于《探索與爭鳴》雜志2015年第5期，原題為“養(yǎng)老保險‘雙軌制’的起源與改革”。因篇幅所限，澎湃新聞經授權摘編精華刊發(fā)于此。欲覽全文，可前往《探索與爭鳴》微信公號：tansuoyuzhengming。）