看守所立法又向前推進(jìn)了一步。

        近日，受國務(wù)院法制辦委托，中國法學(xué)會(huì)組織十余名法學(xué)專家研討《看守所法（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）。

        研討會(huì)上，專家們認(rèn)為，《送審稿》在醫(yī)療、衛(wèi)生、會(huì)見、通信等一系列規(guī)范化管理方面，體現(xiàn)了保障人權(quán)的原則，是明顯的進(jìn)步。

        但《送審稿》中看守所仍劃歸公安機(jī)關(guān)管轄的規(guī)定，引發(fā)了學(xué)者們的爭辯。

        有學(xué)者提出應(yīng)將看守所從公安機(jī)關(guān)剝離出來，劃歸司法行政部門主管，實(shí)現(xiàn)“偵押分離”，避免刑訊。

        但中國人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東則認(rèn)為，交給哪個(gè)部門管不重要，關(guān)鍵是怎么管理。近五年來看守所改革的經(jīng)驗(yàn)表明，看守所存在的諸多問題主要是管理上的問題，通過強(qiáng)有力的管理機(jī)制創(chuàng)新能夠解決，無需進(jìn)行體制變動(dòng)。

《送審稿》規(guī)定看守所伙食標(biāo)準(zhǔn)、禁止強(qiáng)迫勞動(dòng)

        “看守所立法已是社會(huì)普遍共識(shí)。”中央民族大學(xué)法學(xué)院教授熊文釗受邀參加了《送審稿》的研討。他介紹，現(xiàn)行的《條例》是根據(jù)1979年刑訴法制定，國務(wù)院于1990年頒布實(shí)施，可謂是一部古董級(jí)的法規(guī)。

        刑訴法在1996年和2012年經(jīng)歷兩次修改，但作為刑訴法實(shí)施的配套法律，《條例》從未修改，“舉一個(gè)很明顯的例子，《條例》仍將在押人員稱為‘人犯’，這明顯帶有歧視色彩?！?/p>

        看守所立法，也是為了解決現(xiàn)行《條例》與《立法法》有悖的困境。2000年3月通過的《立法法》明確規(guī)定，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能制定法律，并明確禁止授權(quán)國務(wù)院立法。看守所作為執(zhí)行拘留和逮捕的場所，按照《立法法》規(guī)定，對(duì)其規(guī)范只能由全國人大常委會(huì)制定法律。

        澎湃新聞了解到，此次《送審稿》包括總則、看守所、羈押、警戒、看守、管理、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則，共八章，一百二十四條。

        “相比《看守所條例》（以下簡稱《條例》），《送審稿》的規(guī)定要詳細(xì)得多。”參加了研討會(huì)的西南政法大學(xué)教授高一飛說，從內(nèi)容看，《送審稿》把保障人權(quán)作為一項(xiàng)原則，并放在了非常重要的位置。對(duì)在押人員的稱謂，也由《條例》中的“人犯”改為“犯罪嫌疑人”、“被告人”。

        為保障人權(quán)，《送審稿》還形成一套監(jiān)督體系。如檢察院法律監(jiān)督條款，《送審稿》不僅完善了該項(xiàng)監(jiān)督的程序，還將刑訴法中關(guān)于“羈押必要性審查”的內(nèi)容納入其中。

        此外，《送審稿》還制定兩條社會(huì)監(jiān)督規(guī)定，一是看守所應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開有關(guān)辦案程序和監(jiān)督方式，接受社會(huì)監(jiān)督；二是看守所應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督，建立執(zhí)法監(jiān)督員巡查制度。

        不過，高一飛建議，還應(yīng)把新聞輿論監(jiān)督納入到社會(huì)監(jiān)督體系中，遇到重大事件時(shí)，看守所應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回應(yīng)媒體關(guān)切。

        高一飛說，《送審稿》還用大量篇幅規(guī)范看守所管理，使看守所管理朝文明化、人性化的方向發(fā)展。如規(guī)定伙食、監(jiān)舍房屋建筑標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)所檢查及醫(yī)療社會(huì)化規(guī)定；禁止強(qiáng)迫勞動(dòng)；實(shí)行提訊后體檢制度，防范刑訊逼供；建立訊問不得影響在押人員飲食和必要休息的相關(guān)制度等。

        “這些規(guī)范并不是新內(nèi)容?！备咭伙w說，從2009年起，針對(duì)看守所接連發(fā)生的“躲貓貓”、“喝水死”等犯罪嫌疑人意外死亡事件，公安部對(duì)看守所進(jìn)行多項(xiàng)制度改革，并取得一系列成果，《送審稿》則將這些成果上升到了立法層次。

偵押分離仍是爭議焦點(diǎn)

        看守所隸屬關(guān)系如何設(shè)置，仍是立法過程中爭辯的焦點(diǎn)問題。

        《送審稿》第六條規(guī)定，國務(wù)院公安部門主管全國看守所工作，地方縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)主管區(qū)域看守所工作。

        這意味著，《送審稿》仍保留現(xiàn)行《條例》的做法，將看守所劃歸公安機(jī)關(guān)管轄。這一辦法的弊病在于“偵押一體”，看守所成了為偵查服務(wù)的工具，因此遭到學(xué)者的反對(duì)。

        全國政協(xié)委員、南開大學(xué)法學(xué)院副院長侯欣一連續(xù)數(shù)年全國兩會(huì)上建議，將看守所劃歸司法行政機(jī)關(guān)管理，以保持其中立。

        在2015年兩會(huì)上，他再次建議“偵押分離”。在接受澎湃新聞采訪時(shí)，他說，公安在破案率等績效考核的壓力下，很容易對(duì)嫌犯進(jìn)行刑訊逼供，導(dǎo)致冤假錯(cuò)案。如果“偵押分離”，看守所不歸公安管，那么公安預(yù)審就要去司法行政機(jī)關(guān)提審，這能從根源上避免刑訊。

        高一飛認(rèn)為，盡管公安部為了防止濫用看守所的權(quán)力搞疲勞審訊等問題，采取了一些改革措施，如規(guī)定分管偵查的局長不能分管看守所等，但公安機(jī)關(guān)內(nèi)部仍是一體化的，它是“上命下從”、“左右協(xié)作”的模式。這意味著在公安局長領(lǐng)導(dǎo)下，局長可以要求偵查和監(jiān)所管理兩個(gè)部門相互配合、相互協(xié)作。

        但陳衛(wèi)東表示，由誰管，交給哪個(gè)部門管，不重要，關(guān)鍵是怎么管理。他在2014年5月《法制日?qǐng)?bào)》刊發(fā)的“偵押分離不是看守所立法的現(xiàn)實(shí)需要”文章中指出，伴隨著后“躲貓貓”時(shí)代的到來，看守所長期存在的偵押不分、封閉陰暗、在押人員權(quán)益保障欠佳等問題，隨著管理機(jī)制的大變革已被逐漸消除或遏制，因此變革體制就成為成本過高且前景難以準(zhǔn)確把握的一種改革建議。

        陳衛(wèi)東還指出，近五年來看守所改革的經(jīng)驗(yàn)表明，看守所存在的諸多問題主要是管理上的問題，通過強(qiáng)有力的管理機(jī)制創(chuàng)新能夠解決，無需進(jìn)行體制變動(dòng)。退一步講，即使有了體制變動(dòng)，仍然難以擺脫地方保護(hù)主義的干擾。

        陳衛(wèi)東說，法律要保持穩(wěn)定性，一旦通過立法將看守所的歸屬固定下來，恐怕要過很長一段時(shí)間才能修改?！斑@也是過去立法部門為什么不同意立法，而是期望通過修改來完善《條例》的一個(gè)很大原因。”

        熊文釗則建議，在目前存在較多爭議的情況下，立法時(shí)應(yīng)把握技巧，可以將“公安機(jī)關(guān)”改為“監(jiān)所主管機(jī)關(guān)”，不將歸屬部門固定下來，給司法體制改革預(yù)留一定的改革空間。

        熊文釗還認(rèn)為，對(duì)爭議問題，看守所立法也應(yīng)廣聽社會(huì)意見，看守所法目前還是在起草階段，尚未進(jìn)入立法階段，報(bào)送全國人大常委會(huì)后，也許會(huì)發(fā)生很大變化。