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預(yù)算法條款解讀：中國“經(jīng)濟(jì)憲法”20年來首次大修
新華社
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8月31日下午，十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過了修改預(yù)算法的決定。修改后的預(yù)算法對(duì)地方政府債務(wù)管理作出明確規(guī)定。
預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱，中國現(xiàn)行預(yù)算法1995年正式實(shí)施，2004年啟動(dòng)修訂后即擱置，2009年重啟預(yù)算法修改，2011年預(yù)算法修正案草案初審，2012年6月和2014年4月又先后進(jìn)行了草案的二審和三審。茲事體大，預(yù)算法修正案草案此前三次審議都未交付表決，此次四審首次被提請(qǐng)表決。
8月31日下午，全國人大常委會(huì)委員長張德江在十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議閉幕會(huì)上說，這次修改，是預(yù)算法施行20年來的第一次修改，有助推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
“預(yù)算制度的改革也是中央地方關(guān)系改革的前提。因?yàn)轭A(yù)算改革是要解決財(cái)政收支的合理、合法問題，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行稅制改革，在稅制改革的基礎(chǔ)上，就能順理成章解決中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任了。所以，整個(gè)財(cái)稅改革中預(yù)算制度改革要先行?！北本┐髮W(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文此前這樣告訴經(jīng)濟(jì)參考報(bào)。在不少財(cái)稅專家看來，修改預(yù)算法，是整個(gè)財(cái)稅體制改革的第一個(gè)突破口。財(cái)稅改革有三方面內(nèi)容：預(yù)算制度改革、稅制改革、中央地方關(guān)系改革。三大方面的改革有內(nèi)在邏輯關(guān)系，而預(yù)算改革將發(fā)揮基礎(chǔ)性的突破作用。
在預(yù)算法三審之后，多位財(cái)稅專家聯(lián)名提出修改建議，其中包括在全國人大設(shè)立預(yù)算委員會(huì)。據(jù)專家介紹，這一問題很難在預(yù)算法四審中得到解決。對(duì)此，劉劍文稱：“是否設(shè)立預(yù)算委員會(huì)不是預(yù)算法能解決的問題，而是需要全國人大組織法做出修改?！?/p>
“不能指望預(yù)算法一步到位，有些問題可能要到2020年以后再逐步解決，比如預(yù)算權(quán)利的配置問題等，可能要在下一步改革中解決。”劉劍文說。
以下送上新華社解讀文章《新起點(diǎn)上，預(yù)算法如何捍衛(wèi)超20萬億元國家財(cái)政》：
據(jù)新華社北京8月31日電 8月31日，歷經(jīng)四次審議后，預(yù)算法修正案草案終獲通過。這部有“經(jīng)濟(jì)憲法”、“準(zhǔn)憲法”之稱的法律實(shí)現(xiàn)了20年來的首次大修。
包含一般公共財(cái)政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)，中國的全口徑財(cái)政收入已超20萬億元。中國如何管理、規(guī)范財(cái)政錢袋子，邁向現(xiàn)代財(cái)政制度，是此番預(yù)算法大修的重點(diǎn)。
求解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之困：分清責(zé)任納入預(yù)算管理
一邊是地方賣地收入銳減，一邊是地方債進(jìn)入償債高峰，雙重壓力之下如何防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為預(yù)算法修改的一大焦點(diǎn)。
財(cái)政部部長樓繼偉在8月31日的新聞發(fā)布會(huì)上說：“把規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)單獨(dú)作為（預(yù)算法）一個(gè)部分，重點(diǎn)是解決三個(gè)層面的問題?！?/div>
第一，建立通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債融資機(jī)制，賦予地方政府以適度的舉債權(quán)，解決怎么借的問題。
第二，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施分類管理和規(guī)模控制，讓地方政府的債務(wù)分類納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級(jí)行政和上級(jí)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，解決怎么管的問題。
第三，理清政府和企業(yè)的責(zé)任，解決怎么還的問題。
據(jù)了解，舊預(yù)算法關(guān)于地方各級(jí)預(yù)算不列赤字的規(guī)定給地方政府發(fā)債設(shè)立了閘門，卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。過去幾年，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速上升。
新預(yù)算法在部分“開閘”地方發(fā)債的同時(shí)，對(duì)地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。比如限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，并要求對(duì)本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況作出說明。
求解“拍腦袋”定預(yù)算改預(yù)算之困：違規(guī)調(diào)預(yù)算將被追責(zé)
“新預(yù)算法的出臺(tái)將對(duì)‘拍腦袋工程’起到一定制約作用?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授劉劍文說，從立法宗旨看，預(yù)算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律。“也就是說，政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督對(duì)象，人民監(jiān)督政府花錢?！?/strong>
“拍腦袋”編預(yù)算、上項(xiàng)目帶來的損失和浪費(fèi)十分可怕。如皖南一旅游城市，耗資300多萬元建設(shè)的大橋在即將竣工之際卻遭拆除；北方一些嚴(yán)重缺水地區(qū)，卻不遺余力營造城市水景，開展“逆生態(tài)”的政績工程……
新預(yù)算法增加了有關(guān)“預(yù)算調(diào)整”的規(guī)定，其中第67條限定了執(zhí)行中允許調(diào)整預(yù)算的四種情況——需要增加或減少預(yù)算總支出的、需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的、需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的、需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。第70條則規(guī)定，除69條規(guī)定的程序，“各級(jí)政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定?！?/div>
約束預(yù)算，還需要追責(zé)。第92條敲定，“違反本法規(guī)定，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的”，將對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任；第94條則更加嚴(yán)格：違反本法規(guī)定“挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分?！?/div>
專家指出，近兩年，“三公經(jīng)費(fèi)”管嚴(yán)了，但上有政策、下有對(duì)策，很多不應(yīng)有的開支便被列入預(yù)算，發(fā)生了其他開支明顯增加的情況。這說明，預(yù)算編制不科學(xué)，就無法從源頭卡住花錢漏洞，后面的監(jiān)管再詳細(xì)也是徒勞。
求解“看不懂”預(yù)算之困：不公開不說明將被追責(zé)
記者親歷預(yù)算法修改的二審、三審和四審，如何解決公眾“看不懂”預(yù)算問題一直是歷次修改的討論熱點(diǎn)。
從現(xiàn)行法“只字未提”預(yù)算公開，到二審稿將向社會(huì)公開預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算寫入總則，再到三審、四審將預(yù)算公開的時(shí)效、內(nèi)容等條款補(bǔ)充入法，并強(qiáng)調(diào)要公開機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和政府采購情況，預(yù)算法修改一步步完善，保證公眾的知情權(quán)。
安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)法制研究中心主任華國慶既是一名關(guān)注預(yù)算法制的學(xué)者，也曾經(jīng)當(dāng)選過地方人大代表。他說，雖然有著這樣的雙重角色，但他對(duì)財(cái)政預(yù)算同樣存在看不懂、看不明白的問題。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪認(rèn)為，除了加大人大代表和公眾的專業(yè)知識(shí)水平，公開的信息更細(xì)化才是解決看不懂問題的根本。
從要求政府對(duì)“本級(jí)政府舉借債務(wù)的情況”以及一些重要信息和事項(xiàng)作出說明，到明確一般公共預(yù)算支出中的基本支出“可按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款”，修改后的預(yù)算法又往前邁進(jìn)一步。
“現(xiàn)行按功能分類公開，公眾只能了解錢是用到了教育方面，還是科技方面；按經(jīng)濟(jì)分類公開，公眾就能直觀看到政府支出中，多少錢用于發(fā)工資、多少錢用于購公車，更容易判斷錢花得是否合理。”蔣洪說。
專家建議，預(yù)算公開搞了很多年，落實(shí)起來仍有難度。新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)，未按規(guī)定公開或作出說明，將被追究行政責(zé)任。下一步，如何貫徹落實(shí)至關(guān)重要。如三公經(jīng)費(fèi)，應(yīng)把數(shù)字算清楚，接待了多少批人次、人均消費(fèi)多少錢，其中吃飯多少、住宿多少、煙酒多少等，給公眾一本“明白賬”。
求解“亂花錢不問效果”之困：新法貫穿“績效”理念
如何用最少的錢辦好最多的事，是公眾對(duì)于公共資金花費(fèi)方面最關(guān)心的問題之一。在預(yù)算執(zhí)行過程中，只花錢不問效、一本“糊涂賬”的事情時(shí)有發(fā)生：農(nóng)家書屋建起來了，可一年也沒幾個(gè)人來看；每村投入100多萬元建垃圾中轉(zhuǎn)站，但后期運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足成了“擺設(shè)”……
要管好財(cái)政資金，強(qiáng)化績效理念不可或缺。修改后的預(yù)算法，多處強(qiáng)調(diào)了“績效管理”：編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果”；人大出具的預(yù)算審查報(bào)告，要就“提高預(yù)算績效”提出意見和建議……
此外，針對(duì)違反法律、法規(guī)改變預(yù)算收入上繳方式，以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取預(yù)算資金，違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)等行為，新法還新增條款予以追責(zé)——責(zé)令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對(duì)單位給予警告或者通報(bào)批評(píng)；對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明認(rèn)為，推進(jìn)績效管理，應(yīng)在財(cái)政資金分配中更多引入競爭性機(jī)制，減少政府部門自由裁量權(quán)，同時(shí)要引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)政府花錢進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，但如何建立獨(dú)立客觀的第三方評(píng)估機(jī)制是個(gè)新課題。
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