【編者按】

2020年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》。這部法律開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)依法開(kāi)展流域治理的先河，為其他重要流域保護(hù)和發(fā)展提供了有益借鑒。從今年3月1日起，長(zhǎng)江保護(hù)法將正式實(shí)施。時(shí)值長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施之際，澎湃新聞特推出長(zhǎng)江大保護(hù)法律政策解讀專題，通過(guò)專訪國(guó)務(wù)院相關(guān)行政主管部門(mén)、立法專家、業(yè)界學(xué)者來(lái)全面闡釋長(zhǎng)江保護(hù)法的價(jià)值和意義。

從1996年直到長(zhǎng)江保護(hù)法審議通過(guò)的24年里，呂忠梅一直呼吁為長(zhǎng)江立法并深度參與了長(zhǎng)江保護(hù)法的立法過(guò)程。這期間，她有種坐過(guò)山車(chē)似的感覺(jué)，一開(kāi)始提出為長(zhǎng)江立法設(shè)想時(shí)自己都不太相信，中國(guó)會(huì)為一條大河制定一部法律嗎？直到如今長(zhǎng)江保護(hù)法正式通過(guò)，她終于看到這部法律一路從不可能變成可能，并且成為一部相對(duì)成熟法律。

“國(guó)家能專門(mén)為一個(gè)流域立法正是趕上了好時(shí)代?！眳沃颐氛f(shuō)。

全國(guó)政協(xié)常委、社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅接受澎湃新聞專訪。澎湃新聞?dòng)浾?林平 圖

3月1日起，《長(zhǎng)江保護(hù)法》將正式實(shí)施，這部法律將如何促使長(zhǎng)江流域這一巨大復(fù)雜的系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn)？如何協(xié)調(diào)好流域內(nèi)上中下游、左右岸不同利益之間的關(guān)系？澎湃新聞（www.nxos.com.cn）獨(dú)家專訪了全國(guó)政協(xié)常委、社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任、中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂忠梅。

建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制讓多部門(mén)管水有了“龍頭”

澎湃新聞：長(zhǎng)江是一個(gè)非常復(fù)雜的超大系統(tǒng)，長(zhǎng)江流域的發(fā)展需要協(xié)調(diào)哪些層面的利益關(guān)系？

呂忠梅：長(zhǎng)江流域幾乎占據(jù)了中國(guó)的“半壁江山”，流域內(nèi)的利益關(guān)系特別復(fù)雜，所以這部法律的定位就是要解決流域?qū)用娴膯?wèn)題。長(zhǎng)江保護(hù)法是中國(guó)的第一部流域立法，也意味著它要解決的是全流域的問(wèn)題，從根本上講就是要解決生產(chǎn)用水、生活用水和生態(tài)用水這三種水之間的關(guān)系，如果三種水的關(guān)系處理不好，長(zhǎng)江流域的保護(hù)、利用和發(fā)展都會(huì)受到影響。

第一個(gè)需要協(xié)調(diào)的是塊塊之間的關(guān)系，也就是協(xié)調(diào)長(zhǎng)江流域上中下游不同區(qū)域之間的利益關(guān)系。長(zhǎng)江流域橫跨中國(guó)的東、中、西部，三個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，其發(fā)展階段、生產(chǎn)方式、生活方式的差異也很大。既有中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角地區(qū)，也有生態(tài)脆弱且發(fā)展相對(duì)不足的西部地區(qū)，不同的生產(chǎn)方式和發(fā)展水平會(huì)帶來(lái)不同的用水需求。

第二個(gè)要協(xié)調(diào)的關(guān)系是條條之間的關(guān)系。從管理的角度而言，這三種水的管理權(quán)分屬于不同的部門(mén)，是真正的“九龍治水”的狀態(tài)。雖然這些部門(mén)在自己的職責(zé)范圍內(nèi)管水似乎沒(méi)有問(wèn)題，但從生態(tài)的角度來(lái)看，這種管理方式一定會(huì)產(chǎn)生利益沖突，比如農(nóng)業(yè)部門(mén)要用水保證灌溉，保證水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)量；水利部門(mén)要建水電站，蓄水滿足發(fā)電……這就需要協(xié)調(diào)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的用水，平衡好各部門(mén)、各行業(yè)的利益關(guān)系。

第三個(gè)要協(xié)調(diào)的關(guān)系是一定區(qū)域內(nèi)處在不同發(fā)展階段的市域之間的發(fā)展權(quán)問(wèn)題，不僅發(fā)展比較好的城市鄉(xiāng)村還要發(fā)展，剛起步的城市鄉(xiāng)村也要發(fā)展，它們都有繼續(xù)發(fā)展的權(quán)利。這不僅僅是東、中、西部之間的問(wèn)題，在同一個(gè)省份、同一個(gè)城市甚至更小區(qū)域內(nèi)部都存在發(fā)展的不平衡。

所以大到上下游區(qū)域之間的關(guān)系、部門(mén)之間的關(guān)系、區(qū)域內(nèi)部的關(guān)系，小到個(gè)人的生存權(quán)和集體發(fā)展權(quán)之間的關(guān)系，都需要在一部法律中來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)，這其實(shí)是挺難的。

澎湃新聞：長(zhǎng)江保護(hù)法是如何協(xié)調(diào)這些關(guān)系的？

呂忠梅：長(zhǎng)江保護(hù)法抓住了幾個(gè)核心的問(wèn)題：第一，長(zhǎng)江保護(hù)法第二條對(duì)長(zhǎng)江流域的概念進(jìn)行了界定：“本法所稱長(zhǎng)江流域，是指由長(zhǎng)江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的青海省、四川省、西藏自治區(qū)、云南省、重慶市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省、上海市，以及甘肅省、陜西省、河南省、貴州省、廣西壯族自治區(qū)、廣東省、浙江省、福建省的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域?！边@個(gè)界定首先是肯定了長(zhǎng)江流域全流域的自然屬性；然后是將自然流域內(nèi)的與水有關(guān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)納入了內(nèi)涵，在長(zhǎng)江流域的自然屬性基礎(chǔ)上增加了社會(huì)屬性；第三是確定了長(zhǎng)江流域的空間范圍，為構(gòu)建空間管理制度奠定了基礎(chǔ)。這一條規(guī)定，非常好地解決了長(zhǎng)江保護(hù)法的定位，抓住了一個(gè)基礎(chǔ)性的問(wèn)題。

第二，長(zhǎng)江保護(hù)法確立了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的基本原則——生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，這也是長(zhǎng)江保護(hù)法中非常有意義的一條?；驹瓌t就是為長(zhǎng)江流域內(nèi)的所有的活動(dòng)確立行為的價(jià)值取向。把“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的理念用法律的基本原則形式規(guī)定下來(lái)，意味著不管哪個(gè)部門(mén)管水、哪種形式的用水都要以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，凡不符合生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則的行為，不管有什么理由，都會(huì)得到否定性評(píng)價(jià)，是違法行為。

第三，明確國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，并且這個(gè)機(jī)制做了非常明確的規(guī)定。

澎湃新聞：在此前河長(zhǎng)制提出的時(shí)候就有聲音說(shuō)是不是應(yīng)該給長(zhǎng)江設(shè)一個(gè)總河長(zhǎng)，長(zhǎng)江保護(hù)法在制定過(guò)程中大家也關(guān)注是不是會(huì)設(shè)置一個(gè)長(zhǎng)江流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在條文中提到的是國(guó)家建立“長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制”，這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)立能解決長(zhǎng)江“九龍治水”的問(wèn)題嗎？

呂忠梅：理想化的設(shè)計(jì)是在法律上設(shè)立一個(gè)特別行政機(jī)構(gòu)，對(duì)長(zhǎng)江流域進(jìn)行統(tǒng)一管理。但實(shí)際的情況是，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革剛剛完成，再設(shè)立新的機(jī)構(gòu)可能會(huì)造成新的混亂。2018年的機(jī)構(gòu)改革，對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域做了比較多的調(diào)整，按照自然資源所有權(quán)和生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)分立的原則，組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。長(zhǎng)江保護(hù)法在生態(tài)文明體制改革已經(jīng)取得成果的基礎(chǔ)上來(lái)解決長(zhǎng)江的“九龍治水”的問(wèn)題，所以就建立了一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制。

大家可能都有疑惑，建立一個(gè)機(jī)制而不是一個(gè)機(jī)構(gòu)，怎么能夠行使決策者的職責(zé)呢？長(zhǎng)江保護(hù)法采取了一種新的方式，就是在法律上直接明確了機(jī)制的設(shè)立及其職責(zé)。明確規(guī)定協(xié)調(diào)機(jī)制由國(guó)務(wù)院建立，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作，審議長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門(mén)重大事項(xiàng)，督促檢查長(zhǎng)江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況。這種規(guī)定可以理解為國(guó)務(wù)院的一種特殊管理方式。

與此同時(shí)，長(zhǎng)江保護(hù)法又盡可能地明確了協(xié)調(diào)機(jī)制所涉及到的各個(gè)部門(mén)的具體職責(zé)。其做法是，在法律已經(jīng)規(guī)定的相關(guān)部門(mén)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的基礎(chǔ)上，將涉及長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)做了明確而具體的規(guī)定。這種方式，既不破壞機(jī)構(gòu)改革剛剛?cè)〉玫某晒?，又有了“龍頭”來(lái)解決“九龍治水”的問(wèn)題。我相信，長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施后，國(guó)務(wù)院協(xié)調(diào)機(jī)制還會(huì)有相應(yīng)的配套制度。

長(zhǎng)江保護(hù)法是“保護(hù)法+開(kāi)發(fā)法”的綜合，既符合全球水管理體制改革趨勢(shì)又體現(xiàn)了中國(guó)特色

澎湃新聞：這部法律有65條都在界定各級(jí)各類行政主體的職責(zé)，與國(guó)外的流域立法相比，這是否具有中國(guó)特色？

呂忠梅：以流域管理代替過(guò)去的水管理是全球水管理體制改革的趨勢(shì)。流域管理模式的特點(diǎn)就是將流域作為水管理的基本單元，打破了過(guò)去單純管理水資源，只管水權(quán)或者水的利用方式，建立了水質(zhì)水量統(tǒng)一管理、水資源與水生態(tài)統(tǒng)籌管理的新模式。

我們?cè)谶M(jìn)行立法研究時(shí)，梳理了十幾個(gè)國(guó)家的流域立法，發(fā)現(xiàn)一些共同的特點(diǎn)：一是以建立流域治理模式為核心；二是設(shè)立專門(mén)的流域機(jī)構(gòu)并對(duì)流域機(jī)構(gòu)廣泛授權(quán)；三是對(duì)流域的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性制度安排。

從立法模式上講，大體上劃分為兩類。一類是整體性立法，就是對(duì)傳統(tǒng)的水法進(jìn)行改革，在水法中確定以流域管理為主體的治理模式，這個(gè)模式適用于一個(gè)國(guó)家的所有水體，這種立法以澳大利亞為典型，在水法一般規(guī)定的基礎(chǔ)上，各州通過(guò)簽訂協(xié)議約定權(quán)屬的方式來(lái)解決不同利益沖突的問(wèn)題。

另一類是專門(mén)的流域立法，比較典型的有美國(guó)的田納西河、歐洲的萊茵河、法國(guó)的塞納河流域等，這些立法都有一個(gè)共同點(diǎn)，就是專門(mén)為這個(gè)流域設(shè)立了管理體制。一般來(lái)講，流域立法的最主要目的就是為這個(gè)流域?qū)ｉT(mén)“定制”監(jiān)管體制，以設(shè)立一種特殊的行政機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行完整授權(quán)，有的流域機(jī)構(gòu)既有行政決策權(quán)，還有開(kāi)發(fā)利用權(quán)。

長(zhǎng)江保護(hù)法借鑒了國(guó)外流域立法綜合立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但也更加立足于中國(guó)實(shí)際。從幾個(gè)方面體現(xiàn)了中國(guó)的特點(diǎn)：一是過(guò)去我們?cè)谥贫ōh(huán)境保護(hù)法時(shí)，更多強(qiáng)調(diào)污染防治和保護(hù)生態(tài)，一般不會(huì)規(guī)定開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題。但長(zhǎng)江保護(hù)法采取了一種“保護(hù)法+開(kāi)發(fā)法”的綜合立法方式，專門(mén)規(guī)定了“綠色發(fā)展”一章，為處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系提供了法律依據(jù)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是國(guó)家重大戰(zhàn)略，不搞大開(kāi)發(fā)不是不開(kāi)發(fā)，而是在生態(tài)承載能力范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，也就是要協(xié)調(diào)好保護(hù)和開(kāi)發(fā)的關(guān)系。長(zhǎng)江保護(hù)法定位于保障長(zhǎng)江流域生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，不是傳統(tǒng)意義上的保護(hù)法，實(shí)際上是體現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”辯證關(guān)系的一種正式制度安排。這種立法模式充分體現(xiàn)了中國(guó)的特色。

二是相比國(guó)外的立法，我們的法律體系和社會(huì)關(guān)系都要復(fù)雜得多。中國(guó)地大物博，并且是單一制國(guó)家，需要在一部法律中把復(fù)雜的利益關(guān)系和多個(gè)行政管理層級(jí)都考慮進(jìn)去，這也是其他國(guó)家立法所不具有的難度。長(zhǎng)江保護(hù)法除附則外一共94條，其中有65條涉及對(duì)各級(jí)各類行政主體的職責(zé)規(guī)定。這些規(guī)定按照中國(guó)的行政體制設(shè)計(jì)了長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，并將需要協(xié)調(diào)的事項(xiàng)以具體到部門(mén)、地方政府的方式加以明確，讓管理部門(mén)行使權(quán)力時(shí)有法可依，違法時(shí)依法追責(zé)。這也是中國(guó)國(guó)家治理體系的特色。

三是在利益關(guān)系的協(xié)調(diào)處理過(guò)程中體現(xiàn)了中國(guó)的傳統(tǒng)文化精髓，比如規(guī)定長(zhǎng)江“十年禁漁”、河長(zhǎng)制等等，繼承和弘揚(yáng)了中華傳統(tǒng)文化中“天人合一”“取用有度”“德法共治”的優(yōu)良傳統(tǒng)，非常好地體現(xiàn)了中國(guó)人的生態(tài)智慧。

應(yīng)盡快完善長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的組織架構(gòu)，讓協(xié)調(diào)機(jī)制真正承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)

澎湃新聞：長(zhǎng)江保護(hù)法3月1日將正式實(shí)施，您認(rèn)為還需要做哪些準(zhǔn)備工作？

呂忠梅：第一是對(duì)標(biāo)長(zhǎng)江保護(hù)法，盡快對(duì)現(xiàn)行法律或正在制定的法律進(jìn)行評(píng)估；對(duì)一些相關(guān)行政法規(guī)和地方性法規(guī)進(jìn)行清理；對(duì)司法解釋也要進(jìn)行梳理和評(píng)估。

第二是大家都關(guān)心的長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題，為了保證協(xié)調(diào)機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)立法預(yù)期，至少有兩個(gè)方面的工作要準(zhǔn)備：一方面要盡快明確長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的組織架構(gòu)，讓這個(gè)機(jī)制能夠真正地承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)；二是對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中可能與原有機(jī)制或體制之間發(fā)生矛盾和沖突進(jìn)行預(yù)判，做好妥善處理的先期預(yù)案。

第三是以問(wèn)題為導(dǎo)向，進(jìn)行深入研究。任何一部新的法律，在實(shí)施過(guò)程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)新問(wèn)題，更何況是長(zhǎng)江保護(hù)法這樣一部具有創(chuàng)新性的法律。我們要去跟蹤研究，不斷發(fā)現(xiàn)在執(zhí)法、司法實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并提出妥善解決這些問(wèn)題的方案。

澎湃新聞：此后您會(huì)從哪些方面繼續(xù)關(guān)注這部法律的實(shí)施？

呂忠梅：作為法律研究者，我將以理論的視角對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)法的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤研究，一方面是檢驗(yàn)過(guò)去所做的立法研究中提出的一些方案，比如流域立法定位、流域管理模式、流域空間化制度安排等等，觀察其在實(shí)施過(guò)程中好不好用、管不管用，進(jìn)而提煉理論命題、提出理論觀點(diǎn)；另一方面是更多地關(guān)注長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，從法律理論的角度加以研究，提出新的立法、執(zhí)法、司法方案，為解決實(shí)踐問(wèn)題提供理論支撐?？傊覀兊难芯窟€會(huì)一直堅(jiān)持下去，不會(huì)停下來(lái)。