原創(chuàng) 美國(guó)動(dòng)態(tài) 上海美國(guó)研究

新美國(guó)安全中心“美國(guó)脅迫性經(jīng)濟(jì)治國(guó)方略的未來(lái)”任務(wù)工作組（CNAS Task Force on the Future of U.S. Coercive Economic Statecraft）近日發(fā)布報(bào)告稱(chēng)，美國(guó)將繼續(xù)大量使用脅迫性經(jīng)濟(jì)工具，包括關(guān)稅、制裁、貿(mào)易管制和投資限制等，但下屆政府和國(guó)會(huì)的政策制定者至少應(yīng)該花同樣多的精力關(guān)注積極的經(jīng)濟(jì)工具，包括國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)興、國(guó)際金融和發(fā)展激勵(lì)措施以及積極的貿(mào)易措施等。

報(bào)告摘要如下：

過(guò)去十年，美國(guó)脅迫性經(jīng)濟(jì)工具呈爆炸式增長(zhǎng)。在小布什和奧巴馬時(shí)期，脅迫性經(jīng)濟(jì)工具的創(chuàng)新主要（盡管不完全）集中在制裁領(lǐng)域。在特朗普政府的領(lǐng)導(dǎo)下，美國(guó)不僅繼續(xù)擴(kuò)大制裁的使用范圍，還更新和加強(qiáng)了其他脅迫性經(jīng)濟(jì)工具，包括出臺(tái)新的出口管制措施、限制外國(guó)投資、征收關(guān)稅、禁用外國(guó)應(yīng)用程序以及采取其他進(jìn)口限制措施。

當(dāng)前美國(guó)主要使用的脅迫性經(jīng)濟(jì)工具

·關(guān)稅。特朗普時(shí)期，美國(guó)出于貿(mào)易和國(guó)家安全目的使用關(guān)稅的次數(shù)已飆升至數(shù)十年未見(jiàn)的水平。目前，美國(guó)對(duì)中國(guó)輸美商品平均征收19%的關(guān)稅，較特朗普上任前增加了16%。特朗普政府以國(guó)家安全為由對(duì)自多數(shù)國(guó)家進(jìn)口的鋼和鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅，美商務(wù)部還調(diào)查了汽車(chē)、鈾、海綿鈦、移動(dòng)式起重機(jī)以及其他產(chǎn)品的進(jìn)口是否會(huì)損害美國(guó)國(guó)家安全。

·制裁。在過(guò)去十年中，特別是最近幾年，美國(guó)穩(wěn)步加大了對(duì)制裁的使用。除了為限制美國(guó)與目標(biāo)公司和國(guó)家開(kāi)展貿(mào)易而施加制裁之外，美國(guó)還大力加強(qiáng)了次級(jí)制裁，即為限制同與美國(guó)個(gè)人或公司沒(méi)有關(guān)聯(lián)的外國(guó)公司進(jìn)行貿(mào)易而施加制裁，這些制裁在盟國(guó)中引起了極大的爭(zhēng)議。此外，最近采取的擴(kuò)大美國(guó)初級(jí)制裁范圍的舉措，意味著即使是初級(jí)制裁也獲得了更大的治外法權(quán)。

·出口管制。自冷戰(zhàn)初期以來(lái)，美國(guó)一直利用出口管制來(lái)限制對(duì)手獲得軍事技術(shù)和軍民兩用物品。在過(guò)去幾年里，出口管制成為華盛頓首選的政策工具。美國(guó)的出口管制既針對(duì)跨國(guó)公司，也針對(duì)各類(lèi)產(chǎn)品和技術(shù)的貿(mào)易。此外，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)已明確表示，人工智能等技術(shù)被視為戰(zhàn)略性技術(shù)，應(yīng)限制出口。

·其他進(jìn)口限制。過(guò)去幾年，出于國(guó)家安全考慮，美國(guó)開(kāi)始實(shí)施有針對(duì)性的進(jìn)口限制。特朗普政府禁止在美國(guó)使用中國(guó)華為和中興的設(shè)備，并宣布了一些措施，使美商務(wù)部能夠限制一系列信息和通信技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)的進(jìn)口或使用。新冠疫情引發(fā)了兩黨對(duì)美國(guó)供應(yīng)鏈安全的擔(dān)憂(yōu)，因此，政策制定者正考慮進(jìn)一步限制某些產(chǎn)品的進(jìn)口，以促進(jìn)回流并提高供應(yīng)鏈的安全性。

·對(duì)入境投資的審查。2018年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法案大幅擴(kuò)大了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）的權(quán)限，賦予其更大的權(quán)力來(lái)審查少數(shù)股權(quán)投資，并擴(kuò)大了需審查的投資類(lèi)型的范圍。CFIUS不僅在審查潛在投資方面變得更加強(qiáng)勢(shì)，還大幅擴(kuò)大了工作范圍，對(duì)此前未提交委員會(huì)但已經(jīng)完成的投資進(jìn)行審查，在許多公開(kāi)案例中要求撤資或采取其他緩解措施。

使用脅迫性經(jīng)濟(jì)治國(guó)方略的發(fā)展趨勢(shì)

美國(guó)越來(lái)越多地使用脅迫性經(jīng)濟(jì)治國(guó)方略反映了一系列因素。首先，美國(guó)面臨的國(guó)際挑戰(zhàn)增多。與此同時(shí)，脅迫性經(jīng)濟(jì)手段的擴(kuò)大使用也反映了對(duì)這些措施的效用和效力的理解正在改變。這些措施的相對(duì)成功促成了一種廣泛的兩黨共識(shí)，即脅迫性經(jīng)濟(jì)治國(guó)方略是一種有吸引力和有效的政策工具，而這反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了這些工具的使用。

外交對(duì)實(shí)施脅迫性經(jīng)濟(jì)措施至關(guān)重要，但也需要領(lǐng)導(dǎo)人做出艱難的選擇。美國(guó)脅迫性經(jīng)濟(jì)措施長(zhǎng)期以來(lái)造成了與盟國(guó)的緊張關(guān)系，但這并沒(méi)有阻止它們?cè)谄渌c美國(guó)有共同政策目標(biāo)的領(lǐng)域進(jìn)行合作。俄羅斯等國(guó)近年來(lái)的行動(dòng)讓許多美國(guó)的伙伴和盟友更愿意與美國(guó)一起采取遏制措施。在某些情況下，如果無(wú)法拉攏盟友，美國(guó)可能需要做出艱難的選擇，單方面采取行動(dòng)。

闡明政策目標(biāo)具有挑戰(zhàn)性，但至關(guān)重要。傳達(dá)脅迫性經(jīng)濟(jì)措施的明確目標(biāo)極為重要，能使決策者能夠?qū)⒚{迫性經(jīng)濟(jì)措施用作有效的外交談判籌碼，要求目標(biāo)實(shí)體改變特定行為，還能更好地使利益相關(guān)者（如商界）遵從脅迫性經(jīng)濟(jì)措施。

但現(xiàn)實(shí)情況是，目標(biāo)實(shí)體往往從事一系列惡意活動(dòng)，而華盛頓的政策和政治動(dòng)態(tài)導(dǎo)致其很難為個(gè)別脅迫性經(jīng)濟(jì)措施設(shè)定明確的目標(biāo)。未來(lái)的美國(guó)政策制定者可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，為美國(guó)的脅迫性經(jīng)濟(jì)措施設(shè)定明確的目標(biāo)說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難，而且可能不得不為此投入大量政治資本。當(dāng)脅迫性經(jīng)濟(jì)措施確實(shí)能達(dá)到多重目的時(shí)，政策制定者應(yīng)該闡明預(yù)期以及取消部分或全部措施的條件。

脅迫性經(jīng)濟(jì)措施的代價(jià)正在上升。隨著美國(guó)越來(lái)越多地使用脅迫性經(jīng)濟(jì)措施，并將重點(diǎn)放在更大的金融實(shí)體和經(jīng)濟(jì)體身上，為之付出的代價(jià)已經(jīng)上升。據(jù)估計(jì)，特朗普政府自2017年以來(lái)征收的關(guān)稅每年約造成600億美元的損失。在美國(guó)對(duì)華為實(shí)施限制措施之前，華為每年從美國(guó)公司購(gòu)買(mǎi)約110億美元的產(chǎn)品，如今該數(shù)字變?yōu)榱?。一份針?duì)特朗普鋼鐵關(guān)稅的獨(dú)立評(píng)估指出，每挽救或創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)崗位，美國(guó)消費(fèi)者和企業(yè)就要付出90萬(wàn)美元的代價(jià)。

政策制定界面臨的挑戰(zhàn)是，適當(dāng)?shù)匦?zhǔn)預(yù)測(cè)和衡量脅迫性政策經(jīng)濟(jì)成本的能力，并將這種能力制度化。在美國(guó)繼續(xù)對(duì)俄羅斯和中國(guó)等重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)使用脅迫性經(jīng)濟(jì)措施的情況下，決策者需要尋求政府內(nèi)部和外部資源，提高其衡量此類(lèi)措施的潛在成本的能力。

專(zhuān)家們對(duì)脅迫性經(jīng)濟(jì)治國(guó)方略的有效性意見(jiàn)不一。近年來(lái)，美國(guó)已經(jīng)證明其脅迫性經(jīng)濟(jì)工具能夠給目標(biāo)實(shí)體造成巨大打擊。然而，就實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果而言，使用脅迫性經(jīng)濟(jì)措施的記錄無(wú)疑是好壞參半。針對(duì)朝鮮、委內(nèi)瑞拉、敘利亞和俄羅斯的施壓行動(dòng)尚未說(shuō)服這些國(guó)家向美國(guó)做出重大政策讓步。

拒絕向?qū)κ只蚋?jìng)爭(zhēng)對(duì)手提供資源，即使無(wú)法說(shuō)服其改變行為，也會(huì)削弱其地位，也可以成為一種強(qiáng)烈的譴責(zé)信號(hào)，有助于加強(qiáng)規(guī)則和阻止惡意活動(dòng)，還能增強(qiáng)美國(guó)的防御?？紤]到不斷上升的成本，以及美國(guó)經(jīng)濟(jì)脅迫可能導(dǎo)致與盟國(guó)關(guān)系緊張，決策者必須清醒地認(rèn)識(shí)到成功的可能性有多大，并定期評(píng)估脅迫性經(jīng)濟(jì)措施是否真的實(shí)現(xiàn)了他們所宣稱(chēng)的目標(biāo)。

中國(guó)可能會(huì)給美國(guó)幾十年來(lái)的脅迫性經(jīng)濟(jì)治國(guó)方略帶來(lái)最復(fù)雜的挑戰(zhàn)。中國(guó)龐大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模使美國(guó)獲得盟友和伙伴的合作變得更加重要，但也涉及了更多經(jīng)濟(jì)利害關(guān)系。中國(guó)是世界上最大的一些銀行和公司的所在地，是美國(guó)公司的重要供應(yīng)國(guó)和市場(chǎng)，因此對(duì)中國(guó)采取脅迫性經(jīng)濟(jì)措施的附帶成本有可能是巨大的。對(duì)美國(guó)的盟友和伙伴（尤其是亞洲的盟友和伙伴）來(lái)說(shuō)，中國(guó)甚至更為重要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，相較于美國(guó)經(jīng)濟(jì)脅迫的其他目標(biāo)，中國(guó)可能更有能力降低對(duì)美國(guó)關(guān)鍵籌碼的依賴(lài)。在應(yīng)對(duì)氣候變化和未來(lái)大流行病等全球性集體威脅的重要多邊努力中，中國(guó)也必然會(huì)有一席之地。因此，政策制定者需要仔細(xì)進(jìn)行評(píng)估。

總之，美國(guó)政策制定者顯然將繼續(xù)積極使用脅迫性經(jīng)濟(jì)工具。但經(jīng)驗(yàn)表明，使用脅迫性經(jīng)濟(jì)工具需要謹(jǐn)慎。如果新一屆政府和國(guó)會(huì)的政策制定者花至少同樣多的精力關(guān)注積極的經(jīng)濟(jì)工具，包括國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)興、國(guó)際金融和發(fā)展激勵(lì)措施以及積極的貿(mào)易工具等，將有助于形成一個(gè)平衡并有效的經(jīng)濟(jì)工具包。

本文編譯自新美國(guó)安全中心網(wǎng)站報(bào)告America’s Use of Coercive Economic Statecraft。譯者：沈凱麒圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)

文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本公眾號(hào)立場(chǎng)

原標(biāo)題：《CNAS：美國(guó)如何使用脅迫性經(jīng)濟(jì)治國(guó)方略？》

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