從近期的全國(guó)私營(yíng)企業(yè)調(diào)查反饋來(lái)看，除少部分企業(yè)主認(rèn)為稅費(fèi)總成本下降明顯外，25.58%的企業(yè)認(rèn)為稅費(fèi)負(fù)擔(dān)有所降低，認(rèn)為有所上漲的企業(yè)為22.83%，認(rèn)為沒有變化的占37.55%。換而言之，超過(guò)60%的私營(yíng)企業(yè)認(rèn)為稅費(fèi)成本沒有顯著降低。為何收費(fèi)制度不斷公開透明，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體“費(fèi)感”并沒有實(shí)質(zhì)下降？

涉企收費(fèi)政策的制度背景

自分稅制改革以來(lái)，在財(cái)政收入分配體制中，中央政府享有完全的征稅權(quán)，占有稅收分配的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，隨著稅收征管權(quán)不斷上移，地方財(cái)政收支缺口逐漸擴(kuò)大，尋求其他替代路徑成為地方政府穩(wěn)定財(cái)政收入的重要選擇。由于地方政府缺乏稅收收入的征管權(quán)，而幾乎擁有完全的非稅收入征管權(quán)，當(dāng)面臨稅收收入沖擊時(shí)，就有動(dòng)機(jī)加強(qiáng)對(duì)非稅收入的征管。

為了順利推行稅收征管體制改革，省級(jí)政府具有非稅收入征管權(quán)，雖然這一制度在“市場(chǎng)維持型的財(cái)政聯(lián)邦主義”方面發(fā)揮了重要貢獻(xiàn)，但是也會(huì)對(duì)減稅政策的實(shí)施效果產(chǎn)生一定的制約作用。

自2016年起，工業(yè)和信息化部運(yùn)行監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)局開始運(yùn)轉(zhuǎn)，負(fù)責(zé)制定企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)的政策制度，承擔(dān)全國(guó)所有地區(qū)的監(jiān)督檢查工作。

以涉企收費(fèi)目錄清單制度實(shí)施較早的地區(qū)為處理組，以實(shí)施時(shí)間較晚的地區(qū)為對(duì)照組，考察涉企收費(fèi)政策的實(shí)施效果。發(fā)現(xiàn)涉企收費(fèi)制度從總體上未能顯著降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)。

可能是因?yàn)?，第一，降費(fèi)政策直接影響到地方政府的非稅收入，如果切實(shí)降費(fèi)，很可能損害地方政府財(cái)政收入，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入增長(zhǎng)目標(biāo)和政治晉升，地方政府有動(dòng)機(jī)進(jìn)行“增費(fèi)”或“明降暗升”，以實(shí)現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)上游”。

第二，不同地區(qū)雖然明確了涉企收費(fèi)目錄清單制度，但是各地區(qū)的降費(fèi)意愿和降費(fèi)力度存在較大差距，甚至只是將收費(fèi)科目透明度提高，并未實(shí)質(zhì)減少收費(fèi)科目，進(jìn)而導(dǎo)致總體效果欠佳。

第三，企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)除了有省級(jí)項(xiàng)目外，還有大量的中央、地級(jí)市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）等不同層級(jí)政府的收費(fèi)。從樣本考察期來(lái)看，省級(jí)以下的目錄清單制度尚不完善，絕大多數(shù)省級(jí)以下政府未明確或尚未出臺(tái)涉企收費(fèi)目錄清單制度，導(dǎo)致降費(fèi)效果與降費(fèi)目標(biāo)之間存在較大差距。

第四，以“營(yíng)改增”為核心的結(jié)構(gòu)性減稅政策增加了地方財(cái)政壓力，弱化了地方降費(fèi)意愿，從而未能顯著降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)。

涉企收費(fèi)政策在不同降費(fèi)力度地區(qū)的效果差異

評(píng)估降費(fèi)政策對(duì)企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)的影響，不僅要考慮各地區(qū)的政策實(shí)施時(shí)間差異，還要考慮降費(fèi)力度的差異。以地區(qū)涉企收費(fèi)科目數(shù)量均值作為區(qū)分依據(jù)，分析后發(fā)現(xiàn)，在降費(fèi)力度高的地區(qū)，降費(fèi)政策顯著降低了企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)。而在降費(fèi)力度低的地區(qū)，未發(fā)現(xiàn)非稅負(fù)擔(dān)減輕效應(yīng)。這一發(fā)現(xiàn)證實(shí)了地區(qū)降費(fèi)力度對(duì)于實(shí)現(xiàn)降費(fèi)效果具有重要作用。隨著2016年以來(lái)涉企收費(fèi)制度的深入推進(jìn)，尤其是省級(jí)以下涉企收費(fèi)制度趨于規(guī)范，涉企收費(fèi)科目數(shù)量降低，將會(huì)擴(kuò)大企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)減輕的覆蓋范圍，從而有利于“確保企業(yè)減稅降費(fèi)落實(shí)到位”和“切實(shí)降低企業(yè)稅費(fèi)成本”。

涉企收費(fèi)政策在不同政治關(guān)聯(lián)企業(yè)的效果差異

以企業(yè)主是否為人大代表、政協(xié)委員區(qū)分政治關(guān)聯(lián)企業(yè)和非政治關(guān)聯(lián)企業(yè)。發(fā)現(xiàn)涉企收費(fèi)政策實(shí)施后，政治關(guān)聯(lián)企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)有所下降，而非政治關(guān)聯(lián)企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)沒有顯著變化。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)在降費(fèi)力度高的地區(qū)，政治關(guān)聯(lián)企業(yè)的非稅負(fù)擔(dān)顯著下降；在降費(fèi)力度低的地區(qū)，政治關(guān)聯(lián)企業(yè)也會(huì)受到地方政府非稅征管的“保護(hù)”，非稅負(fù)擔(dān)沒有顯著增加。而非政治關(guān)聯(lián)不論在降費(fèi)力度高還是低的地區(qū)，都處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。

涉企收費(fèi)政策在不同收入歸屬的效果差異

根據(jù)涉企收費(fèi)目錄清單制度中公布的管理方式和征收機(jī)關(guān)等信息，確定不同收費(fèi)科目的收費(fèi)歸屬，考察涉企收費(fèi)政策對(duì)企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)的影響，發(fā)現(xiàn)地方國(guó)庫(kù)涉企收費(fèi)科目數(shù)量比例較高的地區(qū)，涉企收費(fèi)政策能夠顯著降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)，而在地方國(guó)庫(kù)涉企收費(fèi)科目數(shù)量比例較低的地區(qū)，未發(fā)現(xiàn)涉企收費(fèi)政策的顯著影響。

可能是因?yàn)?，在減稅降費(fèi)的政策環(huán)境下，既要落實(shí)降費(fèi)任務(wù)，又要兼顧減稅對(duì)地方財(cái)政收入的沖擊，如何配置非稅科目收入歸屬，成為影響企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)的重要因素。

我們還發(fā)現(xiàn)，中央國(guó)庫(kù)涉企收費(fèi)科目數(shù)量占比對(duì)涉企收費(fèi)政策效果沒有顯著影響。這說(shuō)明降費(fèi)政策有效性來(lái)自地方政府降費(fèi)意愿，只有歸屬于地方政府的收費(fèi)科目數(shù)量較高，才能體現(xiàn)較強(qiáng)的地方降費(fèi)意愿。這種情形，既能滿足降費(fèi)要求，又能保障財(cái)政收入，從而有利于落實(shí)降低企業(yè)負(fù)擔(dān)目標(biāo)。

減輕企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)的對(duì)策及展望

第一，深入推進(jìn)省級(jí)以下涉企收費(fèi)目錄清單制度，完善職能機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制。落實(shí)省級(jí)涉企收費(fèi)目錄清單制度對(duì)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)具有重要意義，但是對(duì)于省級(jí)以下的涉企收費(fèi)管理，仍缺少制度性約束。涉企收費(fèi)不僅有省級(jí)的，還有地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，名目繁多，征收標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，隱蔽性強(qiáng)，也是企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)的重要來(lái)源。雖然中央成立了專門的機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)省級(jí)涉企收費(fèi)的監(jiān)督和管理，但是對(duì)于省級(jí)以下的涉企收費(fèi)如何管理，主要由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，約束性程度較低，懲罰與激勵(lì)機(jī)制不明確。因此，建議增加省級(jí)以下管理機(jī)構(gòu)設(shè)置（工信部運(yùn)行監(jiān)測(cè)協(xié)調(diào)局），并加強(qiáng)管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，以提高降費(fèi)政策落實(shí)力度。

第二，從提高地方降費(fèi)的積極性角度來(lái)看，亟需解決央地財(cái)政縱向失衡問題。十九大報(bào)告指出，“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。然而，地方稅體系建設(shè)較為遲緩，雖然環(huán)保稅和水資源稅被納入地方稅，但是二者在稅收結(jié)構(gòu)的地位很弱。增值稅是中國(guó)第一大稅種，隨著制造業(yè)增值稅稅率由16%下降至13%，以制造業(yè)為主的中西部地區(qū)的稅收汲取能力很可能受到更大的影響，地方財(cái)政壓力上升的風(fēng)險(xiǎn)加劇。因此，在地方稅體系尚未健全時(shí)期，可從增值稅分享比例入手，穩(wěn)定地方財(cái)政預(yù)期，以緩解降費(fèi)的現(xiàn)實(shí)瓶頸，提高地方降費(fèi)的積極性。

第三，在加快推進(jìn)地方稅體系建設(shè)的同時(shí)，強(qiáng)化非稅收入征管的獨(dú)立性。當(dāng)前涉企收費(fèi)目錄清單的執(zhí)行效果與收費(fèi)歸屬密切相關(guān)，要約束地方亂收費(fèi)、跨級(jí)重復(fù)收費(fèi)等行為，必須加強(qiáng)對(duì)非稅收入的監(jiān)管。分稅制改革以來(lái)，稅收征管權(quán)不斷向中央集中，而非稅收入的征管改革相對(duì)滯后。作為地方財(cái)政的重要補(bǔ)充，非稅收入征管仍缺乏有效的制衡。因此，可嘗試進(jìn)行非稅收入征管權(quán)限試點(diǎn)改革，強(qiáng)化獨(dú)立性，從非稅收入征管制度上約束地方政府行為。

本文以省級(jí)涉企收費(fèi)制度實(shí)施為對(duì)象，雖然未能觀測(cè)到降費(fèi)政策的顯著效果，但是長(zhǎng)期來(lái)看，隨著省級(jí)以下涉企收費(fèi)目錄清單制度的逐步推進(jìn)，降費(fèi)力度逐步增強(qiáng)，其對(duì)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的貢獻(xiàn)值得期待。

[本文作者彭飛系合肥工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，毛德鳳系安徽大學(xué)商學(xué)院講師，呂鵬系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院私營(yíng)企業(yè)主群體研究中心秘書長(zhǎng)。本文原題“降費(fèi)政策有效性評(píng)估：來(lái)自中國(guó)私營(yíng)企業(yè)的證據(jù)”，原載《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2020年第8期。由彭飛改寫，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請(qǐng)參考原文。]