2018年10月14日，央行行長易綱在G30國際銀行研討會上明確指出，“為解決中國經(jīng)濟中存在的結(jié)構(gòu)性問題，中國將考慮以‘競爭中性’原則對待國有企業(yè)”。這是中國官方首次提出“競爭中性”原則，既是中國進一步深化改革開放的必然要求，也是中國對建設(shè)公平競爭的開放型世界經(jīng)濟的負責任的表現(xiàn)。

顯然，我國實施“競爭中性”政策已提上議程。結(jié)合當前國際國內(nèi)背景，本文在指出我國推出中國版“競爭中立”政策的緊迫性和必然性的基礎(chǔ)上，提出建立符合中國國情的“競爭中立”政策體系的政策建議。

一、“競爭中立”釋義和發(fā)展

“競爭中立”作為規(guī)范競爭的規(guī)則并沒有統(tǒng)一的定義，最有代表性的觀點是，由于一國政府的支持，而不是自身的生產(chǎn)率和創(chuàng)新優(yōu)勢，越來越多的國有企業(yè)和主權(quán)基金參與進國際市場競爭，這些企業(yè)享受到了私營部門競爭對手一般得不到的財政支持、稅收優(yōu)惠、監(jiān)管優(yōu)待和反托拉斯法豁免等，逐漸在他國市場獲得了競爭優(yōu)勢，使得沒有政府支持的企業(yè)陷入了競爭劣勢，從而危害到他國公司和就業(yè)。

“競爭中立”原則最早是一個國內(nèi)法概念，其目的在于確保公共企業(yè)與私人企業(yè)平等競爭。經(jīng)濟合作發(fā)展組織（OECD）后來對它進行了進一步的發(fā)展，在國企與非國企并存的情況下，確保國有企業(yè)與政府之間的聯(lián)系，不給國有企業(yè)帶來額外的競爭優(yōu)勢。2011年以來，發(fā)達國家在各種國際場合提及競爭中立概念，試圖在雙邊、多邊貿(mào)易投資協(xié)定中加入有關(guān)限制國有企業(yè)競爭優(yōu)勢的條款，并積極在經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD)等國際組織中推進有關(guān)“競爭中立”框架的制定和推廣，使得競爭中立規(guī)則獲得了國際市場的廣泛關(guān)注。

在國際雙邊合作領(lǐng)域，作為管理國際投資的主要實現(xiàn)形式，雙邊投資協(xié)定（BIT）的目標就是對所有投資者和貿(mào)易者，包括國有企業(yè)和私人企業(yè)，創(chuàng)造一個公平競爭的環(huán)境。在國際多邊合作領(lǐng)域，2020年11月15日，當前全球規(guī)模最大、占全球經(jīng)濟總量三分之一的自由貿(mào)易協(xié)定RCEP正式建立，除在貨物貿(mào)易領(lǐng)域逐步實現(xiàn)貿(mào)易自由化和便利化，取消限制和歧視性措施等外，RCEP還對政府采購和競爭政策等貿(mào)易新議題進行了規(guī)范，明確為改善區(qū)域的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境和商業(yè)機會提供重要平臺，各方需提高中央政府采購的透明度和合作，以及將采取和維持禁止反競爭性活動的法律法規(guī)，促進市場競爭，提高經(jīng)濟效率。這些標志著“競爭中立”成為國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則已是必然趨勢，也反映了無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都迫切希望建立一個公開透明、公平競爭的市場環(huán)境和投資環(huán)境。

 二、中國版“競爭中立”推出的緊迫性和必然性

（一）緊迫性：國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的大趨勢

從國內(nèi)環(huán)境看，黨的十八屆三中全會開創(chuàng)性的提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，就必須有效的采取維護市場競爭的措施，需要政府嚴于律己防范“濫用”權(quán)利限制和排除競爭。我國《反壟斷法》也嚴格禁止“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”，保護市場公平競爭。2016年，國務院又出臺了《關(guān)于在市場體系中建立公平競爭審查制度的意見》，提出“按照加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的要求，確保政府相關(guān)行為符合公平競爭要求”，根本目的也是為了規(guī)范政府行為，防止政府濫用行政權(quán)力排除限制競爭。以上舉措都是為了維護公平競爭的市場環(huán)境、限制政府干預。毫無疑問，“競爭中立”是我國市場經(jīng)濟體制改革的未來方向，內(nèi)在決定了我國應當盡快引入“競爭中立”規(guī)則。

從國際環(huán)境看，面對經(jīng)濟全球化的大趨勢和我國進一步擴大開放的對外政策，我國企業(yè)需要在國際舞臺中發(fā)揮更重要的作用。隨著國際經(jīng)貿(mào)治理新秩序的形成和我國深度融入經(jīng)濟全球化步伐的加快，我國迫切需要建立一個主動與國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則相適應的公開透明、公平競爭的市場環(huán)境和投資環(huán)境，積極參與到現(xiàn)有國際經(jīng)貿(mào)活動和全球經(jīng)濟治理體系的構(gòu)建中，推動全球化深化發(fā)展。

（二）必然性：“競爭中立”理念與我國國企改革目標一致

中國雖然尚未普及“競爭中立”理念，更未正式提出“競爭中立”制度框架，但是中國針對國有企業(yè)的一系列改革和監(jiān)管措施本身可以看作是“競爭中立”政策的一部分。

“競爭中立”的核心是最大程度地確保市場主體的公平競爭。在這個意義上，早在20世紀90年代中國具有“競爭中立”內(nèi)涵的實質(zhì)性改革措施就已起步。1992年，黨的十四大確立建立社會主義市場經(jīng)濟體制和建立國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的目標，開始以產(chǎn)權(quán)制度和股份制改革為核心，實現(xiàn)國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，這可以認為是實施“競爭中立”的第一步。之后，政府又逐步取消或放松了對各行業(yè)的管制，引入民間資本和國外資本，推動國有資產(chǎn)的證券化，建立競爭機制，這可以看作是實施“競爭中立”的第二步。

2012年，黨的十八大報告旗幟鮮明地指出要“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。由此引發(fā)的新一輪國有企業(yè)改革，可以視為中國實施“競爭中立”的第三步。2015年，中央和國務院又頒布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（下稱《指導意見》），明確提出分類推進國有企業(yè)改革、推進國有企業(yè)混合所有制改革、實施國企信息公開和加強社會監(jiān)督等改革措施，邁出了國有企業(yè)進一步深化改革的重要一步，也符合“競爭中立”的基本精神。隨著混合所有制的發(fā)展、國有企業(yè)分類監(jiān)管和國企信息公開的實施，“競爭中立”政策的推出勢在必行。

以上歷程充分表明，“競爭中立”與我國國企改革的目標具有協(xié)同性。“競爭中立”有助于進一步深化國企改革，為市場公平競爭提供有力的政策支撐。

三、加快推出中國版“競爭中立”的政策建議

（一）掌握主動：確定中國版“競爭中立”的基本立場

中國應該以社會公共利益和社會福利為基本出發(fā)點，以“公平競爭”理念為指導，圍繞中國經(jīng)濟體制改革（特別是國有企業(yè)改革）的既定方針和實踐，構(gòu)建符合中國特色、滿足中國自身需求、與國際接軌的“競爭中立”政策體系，同時體現(xiàn)“競爭中立”的基本內(nèi)涵。

具體來說，在全球價值鏈逐漸分化的國際市場上，由于發(fā)展中國家難以與發(fā)達國家實現(xiàn)真正意義上的公平競爭，中國有必要在制定“競爭中立”政策時考慮符合自身發(fā)展階段需求的“豁免”因素，例如，確保國有企業(yè)在提供公共服務中的特殊保障義務，明確國有企業(yè)作為一國一定發(fā)展階段產(chǎn)業(yè)政策的實施工具必須加以優(yōu)先考慮。

（二）確定路線：深化國有企業(yè)分類改革分類治理

國際經(jīng)濟形勢的變化，已經(jīng)使得中國落實“競爭中立”原則變得十分緊迫。為此，應盡快制定“競爭中立”推廣和實施步驟的路線圖和時間表，立足基礎(chǔ)，明確任務，尋求突破。當前國有企業(yè)改革的重點仍然是進一步推進國企的公司化和市場化，并通過分類監(jiān)管在競爭性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國有企業(yè)與私營企業(yè)的公平競爭。在此基礎(chǔ)上，才能逐步建立“競爭中立”的配套措施，確保國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的不當競爭受到制度約束。

因此，國企改革最迫切的任務是分類改革分類治理，這是實現(xiàn)國有企業(yè)“競爭中立”的首要基礎(chǔ)，符合“競爭中立”僅對商業(yè)類國有企業(yè)經(jīng)營行為做出限定的要求。我國大多數(shù)國有企業(yè)不僅要以謀取經(jīng)濟利益為現(xiàn)實考慮，同時還要履行一定的社會責任，這決定了政府往往給予國有企業(yè)財政補貼、融資優(yōu)惠等政策優(yōu)惠。

國有企業(yè)的分類改革直接決定了政府的補貼模式。對于公益類國有企業(yè)，該類國有企業(yè)肩負著保障民生、提高公共產(chǎn)品和服務的社會責任，所以需要政府給予補貼等政策優(yōu)惠。對于競爭性國有企業(yè)，可依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。對于特定功能性企業(yè)，由于其雙重任務屬性，應該要求對其公共項目和商業(yè)行為承擔獨立責任，分別進行預算并區(qū)分不同賬戶管理，對其公共項目部分進行補貼，防止交叉補貼，最主要的方式是進行合理的成本核算，當一個國有企業(yè)既有滿足公共需求的非商業(yè)活動，又有參與市場競爭的商業(yè)活動時，確定一套合理的成本分配機制是“競爭中立”政策的內(nèi)在要求。

（三）形成經(jīng)驗：在自貿(mào)試驗區(qū)先行先試“競爭中立”規(guī)則

自貿(mào)試驗區(qū)是我國全面推進市場經(jīng)濟體制改革的前沿陣地，通過簡政放權(quán)，推進市場的資源配置作用，通過理清政府和市場的關(guān)系，促進自由競爭和公平競爭，可以說自貿(mào)試驗區(qū)是目前最有可能率先接軌國際“競爭中立”規(guī)則，最能體現(xiàn)“競爭中立”精神的區(qū)域，尤其是具有自貿(mào)試驗區(qū)標志色彩的“負面清單”充分體現(xiàn)了“競爭中立”所強調(diào)的公平競爭、自由競爭的精神。因此，自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的國有企業(yè)最需要率先實行突破性改革，從點到面，形成經(jīng)驗，逐步向區(qū)外推開。具體措施包括，

一是，深化國有企業(yè)分類改革和分類管理；

二是，對照國際“競爭中立”規(guī)則，建立稅務中立、債務中立和監(jiān)管中立的制度環(huán)境，建立更加透明和更高質(zhì)量的國有企業(yè)信息披露機制；

三是，探索建立符合中國國情的“競爭中立”制度體系，構(gòu)建公平競爭的投訴機制，成立專門的公平競爭委員會。

（四）提供保障：構(gòu)建“競爭中立”的配套機制和措施

“競爭中立”的有效實施，需要相關(guān)配套制度和措施的支持，這些制度和措施主要包括：

（1）完善和修訂與“競爭中立”政策制定與實施直接相關(guān)的制度，如《反壟斷法》和《反不正當競爭法》，涉及國有壟斷企業(yè)適用競爭法的問題，競爭政策的透明度問題，產(chǎn)業(yè)政策的競爭性審查等；

（2）促進和影響“競爭中立”政策的制定與實施的制度，如國有資產(chǎn)和國有企業(yè)監(jiān)管制度，涉及“競爭中立”的稅收政策、政府補貼政策、融資政策以及土地政策等；

（3）加強服務型政府建設(shè)，積極轉(zhuǎn)變政府職能，提升治理能力，涉及強化事中事后監(jiān)管，多部門信息聯(lián)動和協(xié)調(diào)等。

（作者高維和為上海財經(jīng)大學商學院教授，殷華為上海財經(jīng)大學上海發(fā)展研究院助理研究員）